OBH 2647/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző:  dr. Bakos Anita

A vizsgálat megindítása
	Nevük elhallgatását kérő panaszosok az állampolgári jogok országgyűlési biztosához intézett beadványukban sérelmezték az egészségügyi tárca országos intézetekkel kapcsolatos átalakításai terveit. A tervezett átalakulás a következő intézeteket érinti: az Országos Idegsebészeti Tudományos Intézetet, az Országos Traumatológiai Intézetet, az Országos Haematológiai és Immunológiai Intézetet, az Országos Reumatológia és Fizioterápiás Intézetet, a Gottsegen György Kardiológiai Intézetet, az Országos Korányi TBC és Pulmonológiai Intézetet, az Országos Sportegészségügyi Intézetet, az Országos Onkológiai Intézetet, az Országos Psychiátriai és Neurológiai Intézetet, az Országos Orvosi Rehabilitációs Intézetet, a Svábhegyi Gyermekgyógyintézetet és néhány szanatóriumot.
	Az átalakulás lényege, hogy az eddigi jogi személyiséggel és gazdálkodási önállósággal rendelkező intézetek elvesztik önállóságukat, és egy közhasznú társaság szervezeti egységeként folytatnák tevékenységüket. Az érintett intézmények vezetői már 1999-ben szóbeli tájékoztatást kaptak az egészségügyi minisztertől a tervezett átalakításról, amelyre írásban válaszoltak. A részletes válasz tartalmazta az intézmények munkájának a vázlatos bemutatását, az országos intézeti funkciók fenntartásának szükségességét, rámutattak a betegellátást veszélyeztető vonatkozásokra, továbbá javaslatot tettek az esetleges problémák kiküszöbölésére. Az országos intézetek vezetői egy olyan közös gazdasági háttértervezet kialakítására tettek javaslatot, amely a betegellátást nem érintené. Válasz a beadványra fél év múlva sem érkezett.
	Ez év elején az egészségügyi tárca miniszteri biztost nevezett ki a közhasznú társaság jogi feltételeinek megteremtésére, a bejegyzés előkészítésére. Az intézetvezetők meghívására februárban, és igazgatók számára áprilisban az tartott tájékoztatót. A tájékoztató során hangsúlyozta, hogy a közhasznú társaságba besorolás nem az ő feladata, így csak a jogi részletekről beszélt. Írásos anyagot nem bocsátott az intézmények rendelkezésére, ennek ellenére a szóbeli tájékoztatás alapján az igazgatók számos kérdést intéztek hozzá, amelyre válasz a mai napig szintén nem érkezett.
	2000. április 28-án az országos intézetek és szanatóriumok felügyelő tanácsának tagjait meghívták a minisztériumba, ahol a miniszteri biztos a már korábban ismertetett átalakítási tervekről adott tájékoztatást, és szétosztott egy három oldalas anyagot "Tájékoztató betegek és hozzátartozóik részére" címmel, amelyet a betegeknek kellett volna kiosztani. A panaszosok sérelmezték a tájékoztató hangvételét, ugyanis véleményük szerint annak szövege alkalmas arra, hogy a betegek és orvosok közötti bizalmat megrendítse, továbbá súlyosan sérti az orvosok és más egészségügyi dolgozók emberi méltóságát. A tervezet ügyében az országos intézetek igazgatói beadványt intéztek a Magyar Orvosi Kamara illetékes budapesti szervezetéhez. Gyors válaszában a Kamara a levél szerzőit súlyosan elmarasztalja, de a szerző ismeretlensége miatt - a tájékoztatón nem szerepelt, hogy ki készítette - eljárást nem indított. Időközben az egészségügyi tárca közzétette a Kht. ügyvezető igazgatói pályázatának szövegét, beadási határidőnként 2000. június 15-ét jelölte meg. Az elbírálási határidő nincs megjelölve.
	A panaszosok véleménye szerint a tervezett átalakulás sérti az állampolgárok élethez és a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogát. A legmagasabb szintű egészségügyi szakmai feladatok ellátását több területen is az országos intézetek végzik. Az országos intézetek összesen 4300 ággyal, 150 gyógyító és diagnosztikus osztállyal évente közel százezer fekvőbeteget látnak el. A területi, regionális és országos ellátási kört is magában foglaló progresszív betegellátási feladatok mellett vannak olyan speciális kezelések, amelyeket kizárólagosan ezek az intézmények látnak el. Ezen kívül ezek az intézetek adnak otthont a hazai legmagasabb szintű tudományos műhelyeknek, amelyek európai hírű szakmai munkát tesznek lehetővé.
	A panaszosok attól tartanak, hogy a tulajdonviszonyok és ezzel együtt a finanszírozás átalakítása ezeket az eredményeket veszélyeztetné, amelynek súlyos következményei lehetnek a betegellátásra. Abból a kevés információból, amelyet az egészségügyi tárca rendelkezésükre bocsátott, véleményük szerint, ha a tulajdonosi jogosítványokat és kötelezettségeket a tárca egy Kht.-nak adja át, amely valószínűleg a minisztérium egyszemélyi tulajdona lenne, az állami költségvetés tárca szintű önálló fejezetéről a milliárdos "országos intézetek fenntartás" rovat kiadásait nem kötelessége többé erre fordítani. Arról nincsenek információik, hogy a  3 millió forint törzstőkével alapítandó Kht. hogyan kívánja finanszírozni az országos intézeteket. Az intézeteket az OEP által nyújtott finanszírozásból ugyanis nem lehet fenntartani, jelenlegi költségvetésüknek csupán a 80-85 %-át teszi ki. A fennmaradó összeget más forrásból kell biztosítani, de az erre vonatkozó elképzeléseiről a tárca még nem tájékoztatta az érintetteket.
	Aggodalomra ad okot a vagyonkezelés kérdése is. Az intézetek jelenleg kincstári vagyont működtetnek, amely a Kht. tulajdonába kerülne át. A szükségszerű tőkeemelésnél ez apportálható, bármely vagyonrész értékesíthető. A panaszosok attól tartanak, hogy a valószínűleg bekövetkező kényszergazdálkodás esetleg a vagyon feléléséhez vezet, amely a betegek elemi jogait veszélyeztetheti. Mindez csak feltételezés, de olyan kevés információjuk van az átalakulás mikéntjéről és a biztosítékokról, hogy óhatatlanul felmerülnek ezek a kérdések.
	Nincsenek információik arról sem, hogy az átalakítás érinti-e az ellátói létszámot, maga után vonja-e az ágyszám-csökkentést, esetleg egyes osztályok megszüntetését. Ez a napi munkára is kiható bizonytalanságot és feszültséget eredményez az intézetekben, hiszen a dolgozók nem tudják, hogy az átalakítás mennyiben érinti a munkahelyüket. A minisztériumi vezetők bejelentései nyomán, és az egyébként is kedvezőtlen munkafeltételek miatt már elkezdődött a dolgozók elvándorlása.
	Az országos intézeti funkció nemcsak a betegellátásban jelentkezett, hanem az érintett szakmai területeken a módszertani alapokat, a szervezési gyakorlatot és a szaktudást biztosította. Nem világos, hogy az átalakítás után ezeket a feladatokat ki és hogyan fogja ellátni, hiszen az orvosi szakmában - de ez igaz más szakmákra is - a módszertant nem lehet elválasztani a napi gyakorlattól.

Az érintett alkotmányos jog
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2.§ (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
54.§ (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.
70/D.§ (1)  A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.  (2)  Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.

A megállapított tényállás és a vizsgálat megállapítása
	Az egészségügyi intézményrendszer átalakításával kapcsolatos panaszok vizsgálatára az országgyűlési biztos hatásköre rendkívül szűk körű. Az Alkotmánybíróság ilyen irányú döntéseivel egyetértve, az országgyűlési biztos álláspontja az, hogy az Alkotmány alapján nem vizsgálható, hogy az átalakítás szakmailag megalapozott-e, illetve mennyiben felel meg a célszerűségi, takarékossági követelményeknek. Mindezeknek a szempontoknak a megítélése és a lehetséges átalakítási struktúrák közötti választás a fenntartó szabadságába tartozik, egyúttal azonban a felelőssége is.
	Az országgyűlési biztos a fentiek alapján az országos intézetek átalakításával kapcsolatos panaszokat csak abból a szempontból vizsgálja az Alkotmány 70/D.§-ában foglalt lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog alapján, hogy a tervezett változtatások ellenére az ellátás alkotmányosan szükséges minimumát továbbra is biztosítják-e, vagyis az átalakulás következtében a betegek egy csoportja nem marad-e ellátatlanul. Ezen kívül az átalakításnak nincs alkotmányos mércéje, hiszen a fenntartó nagyfokú szabadsággal rendelkezik az adott keretszámok között a betegellátás megszervezésére. Az átalakítással kapcsolatban azonban még olyan kevés információ áll rendelkezésre, hogy nem lehet megítélni a betegellátásra gyakorolt hatását.
	A fentiek alapján az országgyűlési biztos a tervezett átalakítást nem vizsgálhatja, ugyanis alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság a rendelkezésre álló információk alapján nem állapítható meg.
	Az egészségügyi kormányzatnak azonban az átalakítás során kötelessége az érintett intézetekkel együttműködni, őket folyamatosan és érdemben tájékoztatni, az általuk felvetett kérdésekre érdemben válaszolni. Ez az Alkotmány 2.§-a (1) bekezdésében deklarált jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz való jogból fakadó tisztességes eljáráshoz jog egyik alapkövetelménye, amely nem a tételes jogból, hanem az Alkotmány szelleméből fakad. A demokrácia abban különbözik az pártállamtól, hogy a döntések nem az állampolgárok feje felett születnek, hanem az állampolgárok részt vezetnek az őket érintő döntések előkészítésében, amely magában foglalja azt, hogy kérdéseikre, felvetéseikre, aggodalmaikra érdemi választ kapjanak. A rendelkezésünkre bocsátott anyagok alapján nem állapítható meg, hogy hol tart az átalakítás előkészítése. Érdemi egyeztetésre csak akkor kerülhet sor, ha már van világos és kész koncepció.
	Ezért felhívom az egészségügyi miniszter figyelmét arra, ha a koncepció kidolgozása olyan szakaszba ér, hogy érdemi egyeztetésnek van helye, gondoskodjon arról, hogy az országos intézetek vezetői érdemi tájékoztatást kapjanak az átalakulásról, az átalakulásnak az intézetekre gyakorolt hatásáról, illetve arról, hogy kérdéseikre, felvetéseikre, aggodalmaikra érdemi választ kapjanak.
	Ombudsmanként és állampolgárként kifogásolhatónak tartom a betegek és hozzátartozók részére készített tájékoztató-tervezet egyes részeit. A tervezet utolsó előtti bekezdése így fogalmaz: "ugyanakkor a tárca vezetése a leghatározottabban, a rendelkezésre álló jogi eszközökkel fellép minden olyan tevékenységgel szemben, amely a betegek közötti pánikkeltésre, a közvéleményt félrevezető információk terjesztésével a tárca célkitűzéseinek szándékosan eltorzított formában való bemutatására, avagy egyes, a betegellátás folyamatosságát közvetlenül veszélyeztető demonstratív akciók szervezésével (pl. a valóságnak nem megfelelő okokra hivatkozással egyes kezelések vagy műtéti beavatkozások látványos elhalasztásával) a következmények a kormányzat egészségpolitikai céljai elleni hangolására irányul. A szabad véleménynyilvánításhoz való alkotmányos alapjog ugyanis nem terjed ki odáig, hogy a kiszolgáltatott helyzetben levő betegeket bárki eszközül használja fel - egészségük, sőt esetleges életük kockáztatása árán is - akár saját egyéni érdekeinek, akár saját álláspontjának érvényre juttatásához."
	A panaszosok leghatározottabban elutasítják a tervezet egészségügyi dolgozókra becsületsértő, ellenségkereső hangvételét. A szóban forgó szöveg a legsúlyosabb etikai és büntetőjogi vétséget vélelmezi - kiszolgáltatott emberek egészségének és életének politikai célból történő veszélyeztetése - amelynek puszta felvetése olyan mértékben sértő az intézetekkel és az ott dolgozó egészségügyi dolgozókkal kapcsolatban, hogy az intézetek vezetői kérték a Budapesti Orvosi Kamarát, hogy folytasson le ellenük fegyelmi vizsgálatot annak tisztázása érdekében, hogy kezdeményezésükre, akár csak tudomásukkal is, történt-e olyan kísérlet, vagy megtörtént cselekvés a kiszolgáltatott betegek egészségének és életének kockáztatásával, amely arra irányult volna, hogy a kormány egészségpolitikai céljai ellen hangulatot keltsen.
	A Budapesti Orvosi Kamara 2000. május 9-én kelt válaszában először is megállapította, hogy a tervezeten nem szerepel készítőjének neve és aláírása, így nincs, aki felelősséget vállalhatna annak tartalmáért. A tervezet idézett része azonban olyan sértő és demoralizáló az egész orvostársadalomra nézve, hogy  azt mindenképpen vissza kell utasítani. A Budapesti Orvosi Kamara alelnöke 2000. május 17-én kelt levelében továbbá azt a tájékoztatást adta, hogy a miniszteri biztos a betegtájékoztató-tervezettel kapcsolatban hangsúlyozta, hogy csak tervezetről van szó, és a tárca eltökélt szándéka, hogy messzemenően figyelembe veszi a megkérdezettek véleményét. A tárca tudomására jutott, hogy már most több intézmény aláírás gyűjtés folyik a gondozott betegek körében és a tárca a leghatározottabban meg kívánja előzni a betegek érdekeit sértő történéseket.
	Véleményem szerint a betegtájékoztató-tervezet megfogalmazása az áldozatos munkát végző és nehéz körülmények között helyt álló egészségügyi dolgozóknak az Alkotmány 54.§-ában foglalt, az emberi méltósághoz való jogát sérti. A figyelmeztetés először is nem a betegeknek, hanem az intézmény vezetőinek szól. Továbbá olyan állításokat tartalmaz, amely, ha adott esetben igaznak bizonyulnak, etikai, sőt büntetőjogi felelősségre vonást vonnak maguk után. A szöveg jelenlegi formájában alkalmas a betegek és az egészségügyi dolgozók közötti feszültségkeltésre és a bizalmatlanság légkörének a kialakítására, az pedig a betegellátásra is kihatással lehet. Egy jogállamban nincs helye az ilyen megfélemlítést célzó burkolt fenyegetésnek. Amennyiben a tárca tudomására jut, hogy ilyen jellegű tevékenység folyik az intézetekben, jogában áll etikai, fegyelmi, sőt büntetőeljárást kezdeményezni.
	Tekintettel arra, hogy a rendelkezésünkre bocsátott dokumentumok alapján nem állapítható meg a betegtájékoztató-tervezet felelőse, ezért az egészségügyi miniszternek ajánlom, hogy intézkedjen a tervezet sérelmezett szövegrészének a felülvizsgálatáról.

Budapest, 2000. június 6.

Gönczöl Katalin