OBH 2612/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: Dr. Szécsi Mária

Az eljárás megindítása
	Az adatvédelmi biztos még 2000-ben vizsgálta az egyik kereskedelmi TV munkatársának a beadványát, amelyben a büntetés-végrehajtási intézményekben szabadságvesztés büntetésüket töltő polgárokkal történő riportkészítés feltételeit kifogásolta. A panaszt - adatvédelmi részének elbírálását követően - a véleménynyilvánítás és a sajtószabadság jogával való összefüggése miatt az állampolgári jogok országgyűlési biztosához áttette.
	Tekintettel arra, hogy a Kormány már az áttétel előtt benyújtotta azt a törvényjavaslatot, amely a panaszban érintett kérdéseket rendezni kívánta (az 1979. évi 11. tvr. módosításával), az országgyűlési biztos a vizsgálatot akkor nem kezdte meg. Utóbb azonban a köztársasági elnök indítványára előzetes normakontrolt végző Alkotmánybíróság (AB) a javaslatot a 13/2001. (V.14.) AB határozatával alkotmányellenesnek nyilvánította, a Kormány pedig a törvényjavaslatot 2001. július 12-én visszavonta.
	Az előbbiekre való tekintettel az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény alapján az ügyben vizsgálatot folytattam. Tájékoztatást kértem a büntetés-végrehajtás országos parancsnokától (BVOP) elsősorban arról, hogy az AB határozatát követően milyen gyakorlatot folytatnak a fogvatartottak és a sajtó kapcsolatának engedélyezésében.

A vizsgált alkotmányos jogok
A jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bek.)
A véleménynyilvánítás és a sajtószabadság joga (Alkotmány 61. §)

Az alkalmazott jogszabályok
A büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet (Bv.tvr.)
A szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló 6/1996. (VII.12.) IM rendelet
A bűnügyi és az igazságügyi tájékoztatásról szóló 10/1986. (IX.1.) BM-IM együttes rendelet

A vizsgálat megállapításai

A panaszos a beadványában azt sérelmezte, hogy akkor, 2000 februárjában a TV-felvétel feltételeit rögzítő szerződést kellett kötnie a műsorkészítőnek, ha interjút akart készíteni valamely fogvatartottal. A szerződésben a felvett műsor nyilvánosságra hozatal előtti bemutatását írták elő, és csak a BVOP által jóváhagyott változat jelenhetett meg. A hozzájárulást pedig akkor adták meg, ha a fogvatartottak közzétételre szánt nyilatkozata vagy egyébként a felvételek nem sértik a 6. pontban említett jogszabályokat. A 6. pont azonban nemcsak az 1979. évi 11. tvr. 36. § (5) bekezdésének c) pontjára utal, hanem a 6/1996. (VII.12.) IM rendelet 2. § (1) bekezdésének előírásait is tartalmazza. A szerződésben kötbért is kikötöttek arra az esetre, ha a műsorkészítő az anyagot a BVOP írásbeli hozzájárulása nélkül hozza nyilvánosságra. (A panaszhoz mellékelt szerződésben a kötbér összege 10 millió forint volt.)
	Az AB határozat indokolása szerint nem sérti a véleménynyilvánítás- és a sajtó szabadságát, hogy a fogvatartottaknak a médiával való kapcsolata szabályozás és ellenőrzés alatt áll. Az alapvető jog korlátozása azonban csak törvényben történhet (a Bv.tvr. törvényi szintnek számít), és annak meg kell felelnie az ún. szükségességi teszt próbájának (a védendő érdek feltétlenül szükségessé teszi-e az alapjog korlátozását). Önmagában tehát az, hogy a felvett anyagot a BVOP ellenőrizte abból a szempontból, hogy az nem sérti-e a nyilatkozatra vonatkozó korlátozó szabályt, nem okozott visszásságot az előbb említett alkotmányos jogokkal összefüggésben. A szerződés 6. pontjában idézett IM rendelet alkalmazása azonban már igen. Egyrészt mert a jogkorlátozás nem törvényben történt, másrészt mert e jogszabályhely (IM rendelet 2. § (1) bek.) szerint a fogvatartott jogainak gyakorlása nem sértheti a közérdeket, mások jogait, nem veszélyeztetheti az intézet rendjét és biztonságát. Az utóbbi fordulat tartalmilag azonos a Bv.tvr. rendelkezésével, amelyet az AB határozat alkotmányosnak ítélt. A közérdek és mások jogainak korlátozása azonban nem állotta ki az ún. szükségességi tesz próbáját, ezért ennek a feltételnek az alkalmazása a nyilatkozat ellenőrzése során már visszásságot okoz. Ennek megfelelően az ilyen feltételt kikötő BVOP eljárása visszásságot okozott a fogvatartottak véleménynyilvánításhoz való alkotmányos jogát és a sajtószabadságot illetően.
A szerződési forma alkalmazása a műsorkészítők tevékenységére nem képezte a vizsgálat tárgyát. Az eljárásban résztvevők jogainak és kötelességeinek rögzítésére azonban ez szükségtelennek látszik, mert a kötelező rendelkezéseket a jogszabályok és a BVOP utasításai (az intézmények rendjéről) tartalmazzák, amelyeket a sajtó képviselőinek szerződés nélkül is be kell tartaniuk. A jelentős kötbér mint polgári jogi szankció kilátásba helyezése arra utalt, hogy esetenként a szabályok megtartása problémát okoz. Ezt azonban a média szabályok alkalmazásával, esetleg külön szankcióval lehetne kikényszeríteni.

Megkeresésemre a büntetés-végrehajtás országos parancsnoka a büntetés-végrehajtási intézetekben elhelyezett fogvatartottakkal való riportkészítéssel, a sajtó útján történő nyilatkozattételeikkel kapcsolatos büntetés-végrehajtási gyakorlatról a következő tájékoztatást adta:
"Magunkévá tettük azon álláspontot, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való alapvető jogot csak nagyon kivételes esetben, különösen súlyos érdeksérelem veszélye esetén lehet korlátozni. A sajtó szerepére vonatkoztatva e jogon túl fontosnak tartjuk a közérdekű adatok megismeréséhez való jog érvényesülését is.
Mindezek tükrében szerzünk érvényt a Bv.tvr. rendelkezéseinek, melyek szerint a fogvatartott véleményét olyan formában nyilváníthatja, amely nem zavarja a büntetés-végrehajtási intézet rendjét és biztonságát (Bv.tvr. 36. § (5) bek. c) pont), illetve levelezése a büntetés-végrehajtási intézet biztonsága szempontjából megszorításokkal ellenőrizhető (Bv.tvr. 36. § (5) bek. e) pont).
A kifejtettekre figyelemmel a korábbi - az AB döntése előtti, a sajtónak való kiszolgáltatottság szülte - kifogásolt gyakorlatot megszüntettük."
	Az új eljárási rend szerint ha a média képviselője megkeresi a BVOP-t az interjú készítési szándékával, akkor a kérelmet a fogvatartott intézményének parancsnokához továbbítják véleményezésre. A vélemény arra terjed ki, hogy a riport készítése miként illeszthető a büntetés-végrehajtási intézet napi működésébe, alkalmas-e a jelzett időpont, mi a fogvatartott státusza (elítélt vagy még nincs ítélet), a jelzett témában a büntetés-végrehajtás részéről ki nyilatkozzon. A parancsnoki véleményhez mellékelik a fogvatartott írásbeli nyilatkozatát arról, hogy kíván-e, illetve milyen módon kapcsolatba lépni a médiával:
arca, neve bemutatásával,
csak az arca bemutatásával (nevét ne közöljék vagy csak monogramot, becenevet stb.),
arca, neve bemutatása nélkül,
jogi képviselője jelenlétében,
igényt tart-e az interjú (kézirat) közlése előtt annak megtekintésére,
a fogvatartott egyéb kikötései.

Ha a fogvatartott nem rendelkezik jogerős ítélettel, tájékoztatják a média képviselőjét, hogy mely hatóságtól kell még hozzájárulást beszereznie.
Mindezen információk alapján a büntetés-végrehajtás országos parancsnoka dönt a kérelem engedélyezéséről. A sajtókérelmeket soron kívül intézik. A döntésről telefonon azonnal értesítik a kérelmezőt.
	Jóváhagyás esetén tájékoztatják a média képviselőit, kivel kell felvennie a kapcsolatot (kontakt személy, telefon, fax). Valamennyi büntetés-végrehajtási intézetben az intézet vezetője sajtófelelőst jelölt ki, aki az interjú gyakorlati lebonyolítását segíti.
	Közlés előtt kérik, hogy a vágott (illetve a kész írásos) anyagot mutassák be a büntetés-végrehajtás által megjelölt személynek, aki büntetés-végrehajtási szempontból (kizárólag a büntetés-végrehajtási intézet rendjére, biztonságára tekintettel), illetve figyelemmel a fogvatartott (személyi állomány) korábban tett írásbeli nyilatkozatára véleményezi azt, továbbá ilyen kérésre, "szakértőként" közreműködik a film vagy interjú elkészítésében (pl. statisztikai adatok közlése, szakmai információnyújtás stb.).
	A BVOP Sajtó- és Kommunikációs Osztályára 2002. január 1-jétől május 9-ig beérkezett 220 kérelemből összesen 30-at utasítottak el. 21-et azért, mert a fogvatartott nem vállalta az interjút, a büntetés-végrehajtás biztonságára tekintettel 1-et.
	Elutasítást - kivéve, amikor a fogvatartott nem kíván nyilatkozni (ez esetben világos az elutasítás oka) - részletesen írásban indokolják. (A jogorvoslatra azonban nincs szabály.)
	Ha a fogvatartott kívánja felvenni a kapcsolatot a médiával, akkor is a büntetés-végrehajtás országos parancsnoka dönt az engedélyről a Bv.tvr.-ben meghatározott korlátozást figyelembe véve. (2002-ben 4 fogvatartott 7 esetben kért ilyen kapcsolatfelvételt.) Mivel az ügyek tartalma alapján illetékes szervek a kérés teljesítését nem kifogásolták, azokat továbbították a média képviselőihez.
Ha a fogvatartott az ügyintézést sérelmesnek találja, a jogszabályokban rögzített panaszjoggal élhet. (Bv.tvr. 36. § (1) bek. g) pont és a 6/1996. (VII.12.) IM rendelet 6-9. §) A BVOP által hozott döntés ellen az Igazságügyi Minisztériumhoz fordulhat jogorvoslatért, illetve polgári peres eljárás keretében kérheti a döntés felülvizsgálatát.

Összegezve: A fogvatartottak sajtónyilatkozattételi lehetőségére vonatkozó, a panaszban sérelmezett gyakorlatot a büntetés-végrehajtás országos parancsnoka megszüntette, és az Alkotmánybíróságnak e tárgyú határozata alapján új eljárási rendet vezetett be. E szerint a véleménynyilvánítás alkotmányos jogát veszélyeztető korlátozást a nyilatkozattételre már nem alkalmazzák, ezért konkrét intézkedést a büntetés-végrehajtás országos parancsnokánál nem kezdeményezek.
	Az alkotmányos jogok védelméhez azonban a jogszabályi alap nem teljes (jogorvoslati jog, az eljárási szabályok hiányossága, az IM rendelet alkalmazása), ami a jogbiztonság alkotmányos követelményét illetően visszásságot idézhet elő. Felkérem ezért az igazságügy-minisztert, hogy kezdeményezze a szükséges jogszabály megalkotását.
	Kérem a minisztert, hogy a javaslatommal kapcsolatos állásfoglalásáról az Obtv. 25. §-a szerint 60 napon belül szíveskedjék tájékoztatni. 

Budapest, 2002. július 10.

Takács Albert