OBH 2435/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Dr. Somosi György

Az eljárás megindítása
	A mádi panaszos beadványában a lakóhelye közelében, a Bartók Béla utcában lévő Geoproduct Kft. zajos működését sérelmezte.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§ (1) bekezdése alapján az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében deklarált tulajdonhoz való jog, a 18. §-a szerinti egészséges környezethez való jog, valamint a 70/D. § (1) bekezdésében rögzített lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog érintettsége miatt vizsgálatot indítottam.
	Eljárásom során megkerestem az Észak-magyarországi Környezetvédelmi Felügyelőség hatósági igazgatóhelyettesét, akitől a tevékenységet korlátozó határozat meghozatala óta tett intézkedéseiről kértem tájékoztatást. Mád Község Jegyzőjétől a panasszal kapcsolatos álláspontjáról kértem felvilágosítást.

A megállapított tényállás
	A Geoproduct Kft. telephelyére a Felügyelőség 9744-1/1997. sz. határozatában írt elő zajkibocsátási határértéket; a teljesítés határideje 1998. január 31. volt.
	A Felügyelőség az 1997. december 5-én kelt szakhatósági állásfoglalásában a Mád, Bartók Béla úti nyitott, faszerkezetes szín fennmaradási engedélyezéséhez hozzájárulását - egyebek mellett - azzal a feltétellel adta meg, hogy a telephelyen az éjszakai időszakban semmilyen tevékenység nem végezhető.
	A zajkibocsátási határértékek betartásának ellenőrzésére 1998 márciusában, majd 1999. május-júliusban került sor. A szabványos mérések mindkét esetben azt mutatták, hogy éjszakai időszakban a határérték túllépés 3 dB, a túllépéssel érintett lakószobák száma 4 db. A Felügyelőség mindkét esetben zajbírságot vetett ki.
	1999. november 26-án a 7810-4/1999. számú határozatban a Felügyelőség a Kft. tevékenységét az alábbiak szerint korlátozta: "A Mád, Bartók B. u. 7-9. alatti telephelyen éjszakai időszakban semmilyen tevékenység nem végezhető." A határozat rendelkező részének második pontja szerint "a korlátozás mindaddig fennáll, amíg a Kft. nem gondoskodik a 9744-1/97. számú határozatában előírt éjszakai 40 dB határérték betartásáról."
	A Kft. fellebbezését - melyben szerepel az is, hogy az alkalmazott technológia folyamatos üzemmódot kíván, a kemence szakaszos lehűlést, felfűtést nem bír el - a Környezet- és Természetvédelmi Főfelügyelőség 2000. május 15-én elutasította, az első fokú határozatot helybenhagyta.
	A Felügyelőség 2000. november-december hónapban újabb műszeres mérést végzett, melynek célja a zajkibocsátási határértékek teljesülésének ellenőrzése volt. A vizsgálat megállapította, hogy a létesítmény zajkibocsátása éjszakai időszakban nem megfelelő, a határérték túllépés 2 dB, túllépéssel 3 db lakószoba terhelt.
A zajkibocsátási határérték túllépése miatt a Felügyelőség a Kft-t 124 202 Ft. zajbírság megfizetésére kötelezte. A hatóság a bírság csökkentésére nem látott indokot, mert évek óta fennálló problémáról van szó. A bírság alapösszegét súlyosbító szorzó alkalmazásával módosították, mivel a zajbírság kivetésére harmadik alkalommal került sor. A súlyosbító szorzó megállapításánál figyelembe vették, hogy a túllépés az évek során folyamatosan fennállt és éjszakai időszakot érint. A határozat indokolása szerint első alkalommal 111 980 Ft., második alkalommal pedig 123 178 Ft. összegű zajbírságot vetettek ki. A túllépés mértéke és a túllépéssel érintett lakószobák száma mindkét esetben azonos volt (3dB, illetve 4 db lakószoba).

Az ügy jogszabályi háttere
•	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény
82. § (1) c) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet.
(3) Ha a kötelezett a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt nem teljesítette kötelezettségét, a bírság ismételten kiszabható.

•	A zaj- és rezgésvédelemről szóló 12/1983. (V.12.) MT rendelet
2. § (1) a) E rendelet alkalmazásában veszélyes mértékű zaj: a levegőnek az emberi környezetben észlelhető olyan mértékű és minőségű nyomásingadozása, amely meghaladja a megengedett zajterhelési (zajimissziós), illetőleg zajkibocsátási (zajemissziós) határértéket.
12. § (1) A környezetvédelmi hatóság meglevő üzemi létesítményre - a 9. § (2) bekezdésében meghatározott módon - zajkibocsátási határértéket állapíthat meg és előírhatja annak teljesítési határidejét.
15. § (1) A környezetvédelmi hatóság - az első fokú közegészségügyi hatóság (a továbbiakban: közegészségügyi hatóság) véleményének figyelembevételével - elrendelheti a veszélyes mértékű zajt és rezgést okozó tevékenység korlátozását, illetőleg felfüggesztését, ha a kötelezett nem teljesíti a 12. § (1) bekezdése alapján előírt kötelezettségét, és a mulasztásból a környezetre közvetlen, súlyos veszély származhat.
21. § (2) Bírság fizetésére kell kötelezni az üzemeltetőt akkor is, ha a környezetvédelmi hatóság által megállapított határidőt követően a meglévő üzemi létesítmény által okozott zaj továbbra is meghaladja a megállapított zajkibocsátási, illetőleg az okozott rezgés meghaladja a megengedett rezgésterhelési határértéket.
22. § (1) A bírság összegét a megengedett zajkibocsátási, illetőleg a zaj- és rezgésterhelési határérték túllépése mértékének, hatásának és ismétlődésének figyelembevételével kell megállapítani.
(2) A bírság kiszabása legfeljebb évenként ismételhető.

•	A zaj- és rezgésbírságról szóló 2/1983. (V.25.) OKTH rendelkezés
5. Az 1., 2. és 3. pont alapján megállapított bírság összegét a bírság kiszámításának alapjául szolgáló határérték ismételt túllépése esetén súlyosbító szorzókkal kell növelni.
A súlyosbító szorzó értéke:
- a határérték második alkalommal történő túllépésekor: legfeljebb 1,5;
- harmadik és minden további alkalommal történő túllépésekor: legfeljebb 2
lehet.

Az érintett alkotmányos jogok
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai
	1. Az Észak-magyarországi Környezetvédelmi Felügyelőség a telephelyre zajkibocsátási határértéket állapított meg és előírta annak teljesítési határidejét (1998. január 31.). Ezt követően a zajkibocsátási határértékek betartását 3 alkalommal ellenőrizték. Mindhárom vizsgálat során határérték túllépést állapítottak meg: a túllépés mértéke 2-3 dB, az érintett lakószobák száma 3-4 db. Az első, 1998-ban végzett vizsgálathoz képest a 2000 november-decemberi műszeres mérés a zajkibocsátás mindössze 1 dB-es csökkenését mutatta. Megállapítható tehát, hogy az üzem éjszakai zajkibocsátása gyakorlatilag változatlan, a határérték túllépés folyamatosan fennáll, az 1998. január 31-i határidő nem teljesült. Ennek alapján a panasz jogossága nyilvánvaló.
	2. A 12/1983. (V.12.) MT rendelet alapján kivetett zajbírságok összege 111 000 és 124 000 Ft. között volt. Az MT rendelet a zajbírság kiszabása mellett lehetőséget biztosít a környezetvédelmi hatóság számára, hogy elrendelje a veszélyes mértékű zajt és rezgést okozó tevékenység korlátozását vagy felfüggesztését, ha a kötelezett nem teljesíti a zajkibocsátási határértéket, és a mulasztásból a környezetre közvetlen, súlyos veszély származhat. A tevékenység korlátozásának vagy felfüggesztésének elrendelése a környezetvédelmi hatóság hatáskörébe tartozik, azonban ehhez szükség van az első fokú közegészségügyi hatóság véleményének figyelembevételére is. A Felügyelőség ennek alapján az ÁNTSZ Szerencs Városi Intézete szakhatósági állásfoglalásának figyelembevételével a Kft. tevékenységét az éjszakai időszakra megtiltotta. A tevékenység korlátozásáról rendelkező első fokú határozatot a Környezet- és Természetvédelmi Felügyelőség helybenhagyta.
	Az éjszakai munkavégzés tilalmát a Felügyelőség már korábban, a fennmaradási engedélyezési eljárás során adott szakhatósági hozzájárulásában is előírta.
A Kft. az éjszakai tevékenységet az azt tiltó határozat és a hasonló tartalmú szakhatósági állásfoglalás ellenére nem állítja le.
	3. A Felügyelőség a megkeresésemre adott válaszában kifejtette, hogy a kis összegű bírságokkal az éjszakai tevékenység leállítása nem kényszeríthető ki, a bírságok nagysága nem ösztönző a tevékenység korlátozására. A Kft. részére kedvezőbb a bírság kifizetése, mert ezzel kisebb veszteség éri mint ha az éjszakai műszakot leállítja és ezzel a kemencét tönkreteszi.
	4. A környezetvédelmi hatóság a 12/1983. (V.12.) MT rendelet alapján hatáskörébe tartozó intézkedéseket megtette, eljárása a lakók jogos panaszának megoldására irányult. Tekintettel a legfeljebb évenként kiszabható zajbírság csekély ösztönző hatására, felkérem az Észak-magyarországi Környezetvédelmi Felügyelőség Igazgatóját, hogy a tevékenységet korlátozó 7810-4/1999. számú határozat végrehajtása érdekében alkalmazza az 1957. évi IV. törvény 82. § (1) bekezdésének c) pontja szerinti - a határozatban egyébként kilátásba helyezett - bírságot.
	5. Szerencs Város Jegyzőjének mint az első fokú építésügyi hatósági jogkör gyakorlójának azzal az észrevétellel küldöm meg a jelentést, hogy a Felügyelőség a fennmaradási engedélyezési eljárásban hozott szakhatósági állásfoglalásában - mely a fennmaradási engedélyezési határozat része - hozzájárulását azzal az előírással adta meg, hogy a telephelyen éjszaka semmilyen tevékenység sem végezhető.
	6. A Felügyelőség a zajbírságok összegét a zaj- és rezgésbírságról szóló 2/1983. (V.25.) OKTH rendelkezés melléklete szerinti képlet alapján, a határérték túllépés mértékének, a túllépéssel érintett lakószobák számának figyelembevételével állapította meg. A bírságok összege 120 000 Ft. körül alakult; a 2000. november-december hónapban lefolytatott mérés alapján 2001 januárjában kiszabott 124 202 Ft. volt a legmagasabb, 2-es súlyosbító szorzó alkalmazásával. Viszonylag kismértékű határérték túllépés és az érintett lakószobák kis száma esetén a bírság összege olyan alacsony, hogy ösztönző hatása nincs. Hiába a több éve fennálló folyamatos túllépés, a környezetvédelmi hatóság a jövőben is csak legfeljebb 2-es szorzót alkalmazhat. Az OKTH rendelkezés az évek óta fennálló túllépések esetére nem kellően differenciált: a súlyosbító szorzó értéke a harmadik és minden további alkalommal történő túllépéskor legfeljebb 2 lehet. A bírság kiszabása legfeljebb évenként ismételhető. A konkrét esetben az évenként kiszabott, 100 000 Ft-ot alig meghaladó bírság megfizetésével - mint ahogy a 3. pontban szerepel - a Kft. tovább folytatja tevékenységét. Amennyiben az eljáró környezetvédelmi hatóság az MT rendelet 15. § (1) bekezdése alapján a tevékenység korlátozásáról is rendelkezik, lehetősége van az Áe. 82. §-a alapján végrehajtási bírság kiszabására is.
	7. A Felügyelőség álláspontja szerint a megoldást zajvédelmi szempontból a tevékenység kitelepítése jelenti. A tevékenység korlátozásáról rendelkező határozatban szerepel, hogy a telephelynek a családi házas területen nincs létjogosultsága, mert a lakóterületen megengedhető kisipar mértékét a kapcsolódó kamionforgalommal együtt messze meghaladja és a környék lakóinak életét, különösen hétvégén és éjszaka elviselhetetlenné teszi. A település szélére történő kitelepülés a lakosság ellenállása miatt meghiúsult.
	8. A Felügyelőség szerint a zajkibocsátás az éjszakai időszakban az eddig mért értékeknél magasabb is lehet, de tekintettel arra, hogy a mérésen a Kft. számára a részvételt biztosítani kell, ehhez pedig előzetes értesítést kell küldeni, hogy nyilatkozattételre jogosult személy is jelen lehessen, így a valós zajkibocsátás sosem lesz mérhető.
	Az országgyűlési biztos már több beadvány vizsgálata során találkozott azzal a lakossági észrevétellel, hogy a zajmérés ideje alatt a vizsgált telephely az egyébként szokásosnál lényegesebb kisebb mértékű zajt bocsát ki. Ezt az indítványozók azzal magyarázták, hogy az előzetes értesítéssel a vizsgált létesítmény vezetésének tudomására jut a vizsgálat időpontja, ezért a működés akkor nem üzemszerűen történik, így a mért és a valós (szokásos) érték között lényeges különbség lehet. Most ezt, a korábban csak az állampolgárok által jelzett problémát vetette fel az Észak-magyarországi Környezetvédelmi Felügyelőség. A ténylegesnél alacsonyabb mért érték befolyásolja a bírság összegét, továbbá határérték alatti eredmény esetén kizárja a további hatósági eljárást (bírság kiszabása, a tevékenység korlátozása, felfüggesztése).
	Az 1957. évi IV. törvény 56. §-a úgy rendelkezik, hogy a hatósági ellenőrzésről az ügyfelet előzetesen értesíteni kell, kivéve ha az előzetes értesítés az ellenőrzés eredményességét veszélyeztetné. Ilyen esetben a jelenlevő ügyfelet az ellenőrzés megkezdésekor szóban kell értesíteni. Az Áe. kommentár úgy fogalmaz, hogy"...az ellenőrzés eredményességét veszélyeztetné, ha pl. a jegyző, a fogyasztóvédelmi felügyelőség előzetesen bejelentené az ellenőrzött szervnek, vagy személynek azt, hogy mikor kéri számon, van-e az üzletnek működési engedélye..." Az Áe. alapján ugyanakkor az ügyfélnek joga van ahhoz, hogy az eljárás során írásban vagy szóban nyilatkozatot tegyen. Ha az ügyfél nem idézhető, vagy a közigazgatási szerv az ügyfél megidézését nem tartja szükségesnek, köteles az ügyfelet a tanú és a szakértő meghallgatásáról, a szemléről és a tárgyalásról azzal a tájékoztatással értesíteni, hogy a meghallgatáson (szemlén, tárgyaláson) részt vehet, de megjelenése nem kötelező. Ha a szemle eredményét az érdekeltek előzetes idézése vagy értesítése veszélyeztetné, a szemle elrendelését megkezdése előtt szóban kell közölni (Áe. 31. § (2) bekezdés)
	A tényleges zajkibocsátás csak akkor állapítható meg, ha a vizsgálat a létesítmény üzemszerű működése közben, az összes zajforrás figyelembevételével történik. Az előzetes bejelentés lehetőséget teremt az üzemeltetőknek, hogy a létesítményt a vizsgálat ideje alatt a szokásostól eltérő módon, nem üzemszerűen működtessék. Bár az előzetes értesítés mellőzése sem zárja ki, hogy az ellenőrzött még a vizsgálat megkezdése előtt olyan intézkedéseket tegyen, amelyek befolyásolják annak eredményét; mégis valószínűbb a ténylegesnek megfelelő eredmény. A vizsgálatot végző személyek a vizsgálandó létesítmények számtalan fajtája és az alkalmazott technológia sokfélesége miatt nem rendelkezhetnek minden esetben a szükséges ismerettel az üzemszerűség megállapításához.
	Az érintett alkotmányos jogok sérelmével jár, ha a vizsgálat - az ellenőrzött szándékos magatartása következtében - nem a tényleges zajkibocsátást mutatja ki, ezért az 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Környezetvédelmi Minisztert, hogy vizsgálja meg a feltehetően országosan jelentkező problémát és akár a jogi szabályozás változtatásával vagy annak kezdeményezésével, dolgozzon ki olyan eljárási rendet, amely biztosítja, hogy a vizsgálatok a valós zajkibocsátást állapítsák meg. Ennek megvalósításáig indokoltnak látszik, hogy a környezetvédelmi hatóságok - az Áe. fentebb írt rendelkezései alapján - előzetes értesítés nélkül járjanak el és az ellenőrzöttet a zajmérés megkezdése előtt szóban értesítsék, majd az Áe. 17. § (2) bekezdésének megfelelő jegyzőkönyvet vegyenek fel amely tartalmazza az ügyfél azon nyilatkozatát, hogy a mérésen részt kíván-e venni, vagy sem. A visszásság kiküszöbölésére megoldás lehet a helyszínen folyamatosan működő mérőberendezés alkalmazása. Szükségesnek tartom a szankciórendszer hatékonyabbá tétele érdekében annak felülvizsgálatát is.
	9. A Polgári Törvénykönyv 100. §-a - a szomszédjog általános szabálya - úgy rendelkezik, hogy a tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné.
	A Ptk. 115. § (3) bekezdése alapján a tulajdonos követelheti a jogellenes beavatkozás vagy behatás megszüntetését. A tulajdonost tulajdonjoga alapján a dolog háborítatlan birtoklása, használata, hasznainak szedése illeti meg. Ha a tulajdonost nem fosztották ugyan meg a dolog birtoklásától, a tulajdonjog gyakorlását nem tették teljes mértékben lehetetlenné, de valaki a tulajdonost a birtoklásban megzavarta, akadályozza, korlátozza valamely jogosultság gyakorlását, a tulajdonos követelheti a háborítás megszüntetését. Ezt a per-fajtát a tulajdonjog háborítatlanságát védő pernek is szokás nevezni. A tulajdonjog háborítatlanságát védő per tartalmában csak negatívumra irányulhat. Háborítás esetében a tulajdonos azt követelheti, hogy a háborító ezt a magatartását hagyja abba, követelheti továbbá, hogy a bíróság a jövőre nézve tiltsa el őt a háborítás ismétlésétől.
	A Ptk. 188. § (1) bekezdése szerint ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg. A 192. § (2) bekezdése értelmében a birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérheti. A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás.
	A Legfelsőbb Bíróság egy ítéletében kimondta, hogy a hatósági engedély alapján tevékenykedő üzemek, üzletek is kötelesek gondoskodni arról, hogy tevékenységükkel a szomszédos ingatlannak használatát szükség nélkül ne zavarják és a szomszédok nyugalmát ne háborítsák. Üdülőövezetnek nem minősülő lakóterületen sem kötelesek a szomszédok tűrni a nyugalmukat szükség nélkül zavaró tevékenységet és a környezetvédelem elemi szabályainak figyelmen kívül hagyását. (BH1980. 378.) A szomszédság jogi fogalma tágabb mint a köznapi értelme: a szomszédság határa jogilag addig terjed, ameddig maga a szükségtelen zavarás, behatás (szennyezés) kiterjed. A Ptk. szövege és az ítélkezési gyakorlat alapján nyilvánvaló, hogy "szomszédok" nemcsak a telekszomszédok, hanem mások is lehetnek.
	A panaszos szomszédjogi igényét polgári bírósági úton is megpróbálhatja érvényesíteni. A per kockázata természetszerűleg a felperest is terheli.

Budapest, 2001. november 16.

Lenkovics Barnabás