OBH 2341/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása
	Egy panaszos 2000. május 10-én azért fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mert véleménye szerint a Budapesti Közlekedési Vállalat járatain használt jegyek illetve bérletek árába a cég jogtalanul építi be az utasokat terhelő biztosítási díjat. Az Országgyűlési Biztosok Hivatalához címzett beadvány tartalmának értelmezése, okfejtése szempontjából a beadványhoz mellékelt, a BKV Rt-nek illetve a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőségnek címzett levelekben foglalt érveléseket is irányadónak tekintettem.
A beadványtevő panaszával 1999. szeptember 2-án a Budapesti Közlekedési Vállalatot is megkereste, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX .törvény 16.§-ának alkalmazása szempontjából a beadványt olyannak tekintettem, mint amelynek benyújtása előtt a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőséget kimerítették. Az Országgyűlési Biztosok Hivatalához érkezett beadvány mellékleteként megküldött, a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőségnek címzett beadványában a panaszos a sérelmezett gyakorlatot kifejezetten árukapcsolásnak nevezte. A panaszos ezutóbbi beadványában azt is kifejtette, hogy azt tartaná megfelelő eljárásnak, ha a BKV nem építené be a biztosítási díjakat a jegyek illetve bérletek árába, így mindenki maga dönthetné el, hogy kíván-e biztosítást kötni, vagy sem.
Alkotmányos jog [1949. évi XX. törvény 9. § (2)] a vállalkozás joga és a gazdasági verseny szabadsága. A gazdasági verseny, amely sohasem cél, hanem elsődlegesen a fogyasztói igények optimális kielégítésére szolgáló eszköz, minden tisztességtelen versenykorlátozó magatartással, intézkedéssel csorbát szenvedhet. A beadványt ezért úgy értelmeztem, mint amely az Alkotmány 9.§ (2) bekezdésében foglalt rendelkezéssel összefüggésben ad okot az eljárás lefolytatására.
Beadványában a panaszos nem kérte a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség eljárásnak vizsgálatát,  eljárásom során azonban a Főfelügyelőség vizsgálatával összefüggésben egy hiányosságot  tapasztaltam, ezért az általam lefolytatott érdemi vizsgálatot nem korlátoztam kizárólag a BKV Rt. által alkalmazott gyakorlatra, hanem - az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény 16.§ (2) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján - bizonyos összefüggésekben a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség eljárására is kiterjesztettem.
Eljárásom folyamán megkerestem a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség főigazgatóját, aki a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség által lefolytatott vizsgálat során felhasznált valamennyi iratot megküldte. Vizsgálatomat ezen iratok alapján folytattam le.

A megállapított tényállás
	A panaszos 1999. november 3-án kelt levelével a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőséghez fordult a következők miatt: "Kérdésem: kötelező, hogy én biztosítási díjat is fizessek ha a BKV járatainak szolgáltatásait igénybe veszem? Ha igen, kérem megnevezni azt a törvényt, rendeletet, mely erre kötelez. (...) Szóban arról tájékoztattak az Akácfa utcában, hogy "az nem az utas pénze", hanem a BKV maga (...) fizeti a biztosítónak.(...)Kérésem (...) hogy ne tartalmazza a jegy ára a biztosítási díjat, - így az olcsóbb lenne - hanem mindenki maga dönthessen, hogy kívánja magát biztosítani, vagy nem, de ne legyen megerőszakolva a fizetési kényszerrel." 
1999. november 11-én a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség Szolgáltatás-ellenőrzési Osztályának vezetője arról tájékoztatta a panaszost, hogy a főfelügyelőség az 1997. évi CLV. törvény 43.§ f) pontjában kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indít.
A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség az általa lefolytatott vizsgálat során a következőket állapította meg: A BKV RT. vezetése 1995-ben döntött úgy, hogy az addig alkalmazott úgynevezett bélyeges utas baleset-biztosítás helyett a jövőben a Generáli Biztosítóval kötött szerződésnek megfelelően egy, az utasok mindegyikére kiterjedő biztosítási konstrukciót fog alkalmazni. Tekintettel arra, hogy vizsgálatomat a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség eljárására is kiterjesztettem, a továbbiakban szükségesnek tartom a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség által a vizsgálat eredményeit összefoglaló, a panaszos számára megküldött tájékoztatólevél egy részének tartalmát szó szerint idézni:
" A BKV Rt. vezetőségét az üzletkötési lehetőségek szélesedése idején az indította az 1995. novemberi határozatára, hogy az utasok közérdekeit szem előtt tartva, valamint a társaság szolgáltatásaink bővítése céljából is utasainak javára egy korszerű, utascentrikus és kivételektől mentes balesetbiztosítást tudjon nyújtani. E szerződéskötéssel kapcsolatos önkéntesség, a döntés célkitűzése, elvszerűsége etikailag és a vállalkozó cég üzleti tisztessége szempontjából egyáltalán nem kifogásolható, ezek megvalósítása a társaság javára írható. Amennyiben a Generali Biztosító Rt. (ma Generali-Providencia Biztosító Rt.) és a BKV Rt. között önkéntességi alapon létrehozott biztosítási szerződésben jogszerű az utasok biztosítottként való szerepeltetése, valamint a szerződő )BKV) főkötelezettségét jelentő díjfizetés a jogszabályoknak megfelelően történik, úgy a BKV utasbiztosításával szemben jogi kifogás sem emelhető. Ez utóbbi kérdést illetően vizsgálódtunk a Generali féle biztosítás ügyében.
E biztosítás jogszerűségét a tényleges szerződés ismeretében lehet megítélni. A szerződéssel kapcsolatos informálódás során azonban hatóságunk kénytelen volt megelégedni a biztosítást létrehozó felek tájékoztatásával, mivel a biztosítási titokra vonatkozó jogszabályok (biztosítóintézetekről és biztosítási tevékenységről szóló 1995. évi XCVI. tv. 96-97.§) miatt a konkrét szerződés iratainak megtekintésére nem vagyunk jogosultak.
A panaszban érintett két társaság önkéntesen is elegendő tájékoztatást adott ahhoz, hogy a kérdéses, Ön által is hivatkozott közismert utas baleset biztosítási szerződés jogszerűségéről véleményt tudjunk alkotni. Így megállapítottuk:
- a biztosításban az egyik szerződő fél a Generáli Providencia Rt. Biztosító, akinek elsődleges kötelezettsége a szerződésben vállalt szolgáltatások teljesítése a biztosítottak felé. A szerződéssel kapcsolatos tájékoztatással a BKV  felé tartozik, de a nyilvános utastájékoztatók kihelyezésével a biztosítottak tájékoztatásának is eleget tesz. A biztosító legfőbb jogosultsága hogy a díjat a másik szerződő féltől követelje.
- a másik szerződő fél a BKV. Rt. akinek a jogszabályok értelmében jogi személyként jogosultsága volt a biztosítóval megegyezni a biztosítás megkötéséről, aki az ajánlatot tette és a kötvénnyel a szerződést elfogadta, valamint aki a szerződést érintő lényeges jognyilatkozatokat kezdeményezheti. Fő kötelezettsége a díjfizetés.
- a szerződésben biztosított személy a BKV közlekedési eszközeit igénybevevő bármely utas, aki a szerződésben írt szabályok betartása mellett jogosult a biztosítási szolgáltatásokra.
A Ptk. élet- és baleset biztosításra vonatkozó 561.§ (1) bek. szerint a szerződés megkötéséhez és módosításához a biztosított írásbeli hozzájárulása szükséges." A Ptk. 561.§ (2) bekezdése annak a jogkövetkezményéről is rendelkezik, ha a szerződő a biztosított hozzájárulása nélkül köti a biztosítási szerződést. Ez esetben a szerződő elveszíti kedvezményezett kijelölési jogát illetve a kedvezményezett kijelölését tartalmazó rész semmis: ilyen esetben kedvezményezettnek a biztosítottat, illetőleg annak örökösét kell tekinteni. (Élet- és balesetbiztosítási szerződésben kedvezményezett az a személy, aki a biztosított halála esetén a biztosítási összeg felvételére jogosult.)
A jogszabályok értelmezése szerint tehát szerződő köthet a biztosított hozzájárulása nélkül de annak javára élet-, és balesetbiztosítást, de a haláleseti szolgáltatás kedvezményezettjét nem jelölheti ki a szerződő. Az eset a szerződői jogokat csupán korlátozza.
A jogszabályok szempontjából tekintve a kérdéses szerződét megállapítható, hogy a BKV jogosult volt az utasok javára, de azok beleegyezése nélküli biztosításkötésre, viszont ez a helyzet a BKV szerződői jogait korlátozza. A szerződés alapján esedékessé váló haláleseti szolgáltatás összegére ugyanis az elhunyt és biztosított utas örököse jogosult, a BKV e kérdésben magától nem rendelkezhet másként. A biztosítási megoldás utasokat érintő hatása jog és érdeksértőnek nem tekinthető, hiszen így a biztosítottra nézve az öröklésjogi szabályok fognak vonatkozni és tényleges anyagi hátrány sem éri az elhunyt vagyoni jogosultjait.
Valójában Ön azt vélelmezi, hogy a BKV a kérdéses biztosítási díját viteldíjba rejtett módon beszedi az utasoktól. Ha e helyzet tényként fennáll, - bármennyire is közérdeket szolgál a biztosítás és bármilyen kis összegű díjat is jelentene az utasokra nézve, akkor is -  BKV jogtalan biztosítási kötelezettséget valósítana meg. A kérdés tisztázása érdekében vizsgáltuk, kimutatható-e a viteldíjakban a biztosítási díj tartalma.
a.) A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. 16.§ (1) bekezdésében és az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. tv. 7.§-ban foglalt felhatalmazás alapján a BKV Rt. díjai hatósági árformába tartoznak, mely díjakat Budapest Főváros Közgyűlése a pénzügyminiszterrel egyetértésben önkormányzati rendeletben állapítja meg.
Panaszbejelentésének évében legutóbb (1999-ben) az előbbiekről szóló 64/1998. (XII. 30.) Főv. Kgy. rendelet volt hatályban. A rendelet teljes terjedelmében rendelkezésünkre áll, így az abban előírt hatósági árakat össze tudtuk vetni a BKV által közzétett árakkal. Az összehasonlítás eredménye, hogy 1999-ben a BKV a hatósági áraknak megfelelő viteldíjakat alkalmazta, a hatósági árakon felül semmilyen jogcímen, így biztosítási díj címén sem mutatható ki utasokat terhelő felár.
b.) Bejelentése alapján az is feltételezhető, hogy a biztosítási díj nem a hatósági áron felül, hanem alapvetően azon belül merül fel, ennek megállapításához további vizsgálatot folytattunk.
Megkerestük a Budapest Főváros Főpolgármesteri Hivatal Közlekedési Ügyosztály vezetőjét, akitől kérésünkre megérkezett az az 1998. XII. 16-án Járai Zsigmond pénzügyminiszter által aláírt dokumentáció, mely tartalmazza:
- a BKV 1999. évre vonatkozó részletes indoklást is tartalmazó tarifajavaslatát
- az előbbi irat alapján a Főváros Közgyűlése miniszter felé való előterjesztési javaslatát
- a pénzügyminiszter válaszát jelentő egyetértési javaslatot
- a végleges hatósági árrendeletet.
Az árképzés módszereit tekintve az egyes viteldíjak hatósági ára nem alulról fölfelé épített költség részletezésből tevődik össze, hanem a társaság globális és generális adatainak figyelembe vételével felülről lefelé képződik.
Vagyis: ármegállapításkor a BKV Rt. összesített költségvetésének és bevételi forrásainak tervezett főadataival kalkulálnak. (Ezek indoklásaként azért a különböző részadatok elemzéseit - mint pl. egyes jegyfajták értékesítési lehetőségét ennek összefüggésében a várható díjbevétel alakulása - is figyelembe veszik.)
A BKV. díjbevételei például menetdíjbevételből (jegy- és bérleteladásból, pótdíjakból) árkiegészítésből (menetdíjbevételhez normatív kulcsok alapján kapcsolódó állami kiegészítés), önkormányzati hozzájárulásból (fővárosi, agglomerációs településektől) és egyéb bevételekből (különleges szolgáltatások, pénzügyi műveletek, rendkívüli és egyéb bevételek) áll. A várható összes költséget ezekkel a tervezett bevételekkel állítják arányba. Figyelemmel arra, hogy az utasok díjemeléssel való terhelhetőségének és az állami, önkormányzati hozzájárulások várható összegeinek mértékére, megfelelő számítási módszerekkel  megállapítják azt az átlagos %-ot, amellyel az előző évi viteldíjak emelése szükséges és végrehajtható. Így 1999-ben 14% volt az átlagos viteldíjemelési mérték. (Vannak aztán jegytípusok, melyek ára 10-11%-val, vagy az átlag érték felett 15-16-val emelkednek, de a viteldíj bevétele áremelés címén 1999-ben nem lehet több a 14%-nál.) Mindez a konkrét számok tükrében: 
A BKV várható díjbevétele 1999-ben kb. 22 milliárd Ft, ezzel szemben a várható költségvetés 61 milliárd Ft. A különbözetnek csak egy hányada ered kormányzati kiegészítésből illetve önkormányzati hozzájárulásból. 
A BKV viteldíjból származó bevétele jelentősen elmarad a működéshez szükséges költségektől, annak csak mintegy 1/3 része az. Az állami hozzájárulások és egyéb saját bevételek nem teszik ki a 22 és a 61 milliárd különbözetét, így a társaság kénytelen veszteségesen működni. A viteldíjak bevétele a működési költségek fedezetét sem tartalmazza, nemhogy azt biztosítási díjjal lehetne terhelni. 
A viteldíjak hatósági árainak tartalmát elemezve megállapítható, hogy azok nem költségrészletező jellegűek, ezért azokban költség összetevők nem mutathatók ki, így bennük biztosítási díj sem mutatkozik. Ezért nyilvánvaló, hogy a BKV egyéb eredetű bevételeiből gazdálkodja ki a szükséges biztosítási díjat.
E téma kapcsán megjegyezzük, hogy alapvetően sem az utasoknak, sem a Generali Biztosítónak sem az ügyet vizsgáló fogyasztóvédelmi hatóságnak nincs oka és joga azt vizsgálni, honnan és hogyan teremti elő a BKV a biztosítási díjat. Az imént közölt tájékoztató adatokat is csak azért tudjuk megosztani Önnel, mert a fővárosi önkormányzat és a panaszolt társaság is készségesen és hiteles dokumentációkkal informált bennünket. Ezért többszörösen is megerősített módon nyílt lehetőségünk meggyőződni arról, hogy a BKV viteldíjaiban biztosítási díj valóban nem szerepel." 

Az ügy jogszabályi háttere
•	1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 
200. § (1) A szerződés tartalmát a felek szabadon állapíthatják meg. A szerződésekre vonatkozó rendelkezésektől egyező akarattal eltérhetnek, ha jogszabály az eltérést nem tiltja.
(2) Semmis az a szerződés, amely jogszabályba ütközik, vagy amelyet jogszabály megkerülésével kötöttek, kivéve ha ahhoz a jogszabály más jogkövetkezményt fűz. Semmis a szerződés akkor is, ha nyilvánvalóan a jóerkölcsbe ütközik.
215. § (1) Ha a szerződés létrejöttéhez harmadik személy beleegyezése vagy hatósági jóváhagyás szükséges, ennek megtörténtéig a szerződés nem jön létre, de a felek nyilatkozatukhoz kötve vannak. Kötöttségétől bármelyik fél szabadul, ha az általa a másik féllel közölt megfelelő határidőn belül a harmadik személy a beleegyezés, illetőleg a hatóság a jóváhagyás felől nem nyilatkozik.
(2) A beleegyezés, illetőleg a jóváhagyás megtörténtével a szerződés - ha jogszabály kivételt nem tesz - megkötésének időpontjától kezdődő hatállyal jön létre.
(3) Beleegyezés, illetőleg jóváhagyás hiányában a szerződésre az érvénytelenség jogkövetkezményeit kell alkalmazni.
561. § (1) Az életbiztosítási szerződés megkötéséhez és módosításához - ha a szerződést nem ő köti meg - a biztosított írásbeli hozzájárulása szükséges. Ha a biztosított kiskorú, és a szerződést nem a törvényes képviseletet gyakorló szülője köti meg, a szerződés érvényességéhez a gyámhatóság jóváhagyása szükséges.
(2) A biztosított hozzájárulása nélkül kötött biztosítási szerződésnek a kedvezményezett kijelölését tartalmazó része semmis; ilyen esetben kedvezményezettnek a biztosítottat, illetőleg örökösét kell tekinteni, aki azonban az ennek folytán neki járó biztosítási összegből a szerződő fél költekezéseit - beleértve a kifizetett biztosítási díjakat - köteles megtéríteni.
4. A balesetbiztosítás
566. § (1) A balesetbiztosításra az életbiztosítás szabályait a következő kérdésekben kell alkalmazni:
a) a biztosított részéről szükséges hozzájárulásra, ha nem a biztosított a szerződő fél [561. § (1) bek.];
b) a biztosított hozzájáruló nyilatkozatának visszavonására és belépési jogára [561. § (3) bek.];
c) a kedvezményezett kijelölésére és jogaira [560. §, 561. § (2) bek.];
d) a biztosító mentesülésére, ha a szerződő fél halálát a biztosítási összegre jogosult okozta [565. § (3) bek.].
(2) A biztosítási összeg nem esik korlátozás alá, és a biztosító a kárért felelős személlyel szemben igényt nem támaszthat.
(3) A felek megállapodhatnak, hogy a biztosított foglalkozásának megváltozásával a biztosítási összeg - a veszélyviselésnek megfelelően - kifejezett megállapodás nélkül is módosul.
(4) A felek a felmondási jog korlátozásában érvényesen nem állapodhatnak meg.
(5) A balesetbiztosításra egyébként a vagyonbiztosítás szabályait kell alkalmazni.

•	1977. évi I. törvény a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról, egységes szerkezetben a végrehajtására kiadott 11/1977. (III. 30.) MT rendelettel
Intézkedések
Tv. 9. § (1) A közérdekű bejelentést, illetőleg javaslatot az elintézésre hivatott szerv köteles az ügy megvizsgálása és a tényállás megállapítása alapján elintézni.
(2) A korábbival azonos tartalmú ismételt, továbbá a névtelen bejelentés vizsgálata mellőzhető.
Tv. 10. § (1) A közérdekű bejelentések és javaslatok vizsgálatában és elintézésében eljáró és közreműködő szervek kötelesek az ügy érdemi vizsgálása érdekében haladéktalanul megtenni a szükséges intézkedést.
(2) A közérdekű bejelentéseket, illetőleg javaslatokat általában harminc napon belül el kell bírálni.
(3) Ha a vizsgálat előreláthatólag hosszabb ideig tart, erről a bejelentőt (javaslattevőt) harminc napon belül tájékoztatni kell, az elintézés várható időpontjának közlésével.
Tv. 11. § (1) Az elintézésre hivatott szerv a vizsgálat befejezésekor a tett intézkedésről vagy annak mellőzéséről köteles a bejelentőt (javaslattevőt) írásban haladéktalanul értesíteni. Az állásfoglalás indokait is közölni kell.
(2) Az írásbeli értesítés mellőzhető, ha az elintézésről a bejelentőt (javaslattevőt) szóban tájékoztatták és a tájékoztatást tudomásul vette.

•	1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (A továbbiakban Obtv.) 
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

•	1996. évi LVII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról
A gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalma
21. § Tilos a gazdasági erőfölénnyel visszaélni, így különösen:
(...)
f) az áru szolgáltatását, átvételét más áru szolgáltatásától, átvételétől, továbbá a szerződéskötést olyan kötelezettségek vállalásától függővé tenni, amelyek természetüknél fogva, illetve a szokásos szerződési gyakorlatra figyelemmel nem tartoznak a szerződés tárgyához;
(...)
22. § (1) Gazdasági erőfölényben van az érintett piacon (14. §)
a) az, akinek az áruját ésszerűen helyettesítő árut nem, vagy csak a szakma és az adott áru szempontjából a szokásosnál számottevően kedvezőtlenebb feltételekkel lehet beszerezni, vagy
b) az olyan áru megrendelője, amely árut másnak nem, vagy csak a szakma és az adott áru szempontjából a szokásosnál számottevően kedvezőtlenebb feltételekkel lehet értékesíteni.

•	1995. évi XCVI. törvény a biztosítóintézetekről és a biztosítási tevékenységről
97. § (1) Biztosítási titok csak akkor adható ki harmadik személynek, ha a biztosító ügyfele vagy annak törvényes képviselője a kiszolgáltatható biztosítási titokkört pontosan megjelölve, erre vonatkozóan írásban felmentést ad.
(2) A titoktartási kötelezettség nem áll fenn
a) a feladatkörében eljáró Felügyelettel,
(...)
szemben.

•	1997. évi CLV. törvény a fogyasztóvédelemről
43. § A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség és a területi felügyelőségek
f) piacfelügyeleti tevékenységük keretében ellenőrzik az áruk forgalmazására és a szolgáltatások nyújtására vonatkozó jogszabályok és hatósági előírások megtartását, vizsgálatot folytathatnak a fogyasztókat érintő ügyekben, fogyasztóvédelmi bírságot szabhatnak ki, kivéve, ha más hatóság azonos tényállás mellett már szabott ki bírságot,
h) figyelemmel kísérik a fogyasztókat érintő általános szerződési feltételeket,
i) intézik a fogyasztók minőségi kifogásaival és panaszaival kapcsolatos ügyeket,
(...)
A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség és a területi felügyelőségek eljárása
46. § A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség és a területi felügyelőségek (a továbbiakban: eljáró hatóság) eljárására az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.

A vizsgálat megállapításai
1. A BKV gyakorlatával kapcsolatos vizsgálati megállapítások
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény 16.§ (1) bekezdésében foglalt rendelkezés szerint az országgyűlési biztoshoz csak akkor lehet fordulni, hogyha a sérelmezett intézkedés, mulasztás illetve döntés a beadványtevő megítélése szerint alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet okoz.
	Az országgyűlési biztos az eljárásának tárgyául szolgáló sérelem alkotmányos jogokkal való kapcsolatának megítélésénél az összes alkotmányos jog halmazából egyfajta szűkítéssel jut el azon jogok köréhez, amelyek az adott sérelemmel összefüggésben egyáltalán szóba jöhetnek. (Az országgyűlési biztos gyakorlatában nem minden szubjetíve sérelmesnek tartott döntés, mulasztás, stb. bír jelentőséggel csak azok amelyek egyszersmind alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet is okoznak. A beadványtevő által esetleg erősen szubjektív szempontok alapján leírt sérelem így válik a biztos eljárásában objektív jellegűvé.) Az országgyűlési biztos munkája szempontjából egyszerűbb az az eset, amikor beadványában maga a panaszos jelöli meg az általa relevánsnak tartott alkotmányos jogokat, ilyenkor ugyanis a biztos elemzését és érdemi vizsgálatát is csak ezen alkotmányos jogokra terjeszti ki. Ha a panaszos nem jelölte meg konkrétan az általa megsérülőnek (érintettnek) vélt alkotmányos jogokat, akkor a biztos kénytelen maga körülhatárolni az első látásra szóba jöhető jogok körét. A konkrét panasz érdemi vizsgálata értelemszerűen sohasem terjedhet ki a beadványban megjelölt sérelem valamennyi alkotmányos joggal fennálló esetleges kapcsolatára. Az országgyűlési biztos munkáját ellehetetlenítené az az értelmezés, amely szerint a konkrét alkotmányos jog hiányában a beadványról vélelmezni kell, hogy abban a panaszos a biztostól valamennyi alkotmányos jogra kiterjedő vizsgálatot kér.
A fent kifejtettek figyelembe vételével az érdemi vizsgálat lefolytatásához szükséges előfeltételek fennállásának vagy hiányának tisztázását célzó elemzés során elsősorban annak megállapítására törekedtem, hogy a BKV vizsgált gyakorlatával összefüggésben melyik alkotmányos jog tekinthető érintettnek.
	Az országgyűlési biztos gyakorlatában alkotmányos jognak tekintendők az Alkotmányban felsorolt jogosultságok, azoknak az Alkotmánybíróság illetve az országgyűlési biztosok által kifejtett részjogosítványai, valamint a törvényekben és alacsonyabb szintű jogszabályokban biztosított jogosultságok. Az érintettség szempontjából alkotmányos jognak kell tekinteni az Alkotmányban, más jogszabályban vagy kötelező dokumentumban meghatározott, jogként érvényesülő tilalmat vagy kötelező érvényű elvet is.
	Tekintettel arra, hogy a panaszos az Országgyűlési Biztosok Hivatalához intézett beadványában semmiféle - általa érintettnek vélt - alkotmányos jogot nem jelölt meg, az érintettnek tekinthető jogot az elemzés során külön meg kellett határozni.  Ennek során elsősorban a panaszos Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőséghez intézett beadványában megfogalmazott érvre voltam tekintettel, amely szerint a BKV gyakorlata tulajdonképpen árukapcsolás, ezért támadható.
	A tipikus erőfölénnyel való visszaélést jelentő magatartások között szabályozza a versenytörvény az árukapcsolást. Tilos az áru szolgáltatását, átvételét más áru szolgáltatásától, átvételétől, továbbá a szerződéskötést olyan kötelezettségek vállalásától függővé tenni, amelyek természetüknél fogva, illetve a szokásos szerződési gyakorlatra figyelemmel nem tartoznak az adott szerződés tárgyához. A törvény meghatározása szerint tehát a tiltott árukapcsolás akkor valósul meg,
1. ha az áru szolgáltatását, átvételét más áru szolgáltatásától, átvételétől teszik függővé,
2. továbbá ha a szerződéskötést olyan kötelezettségek vállalásától teszik függővé, amelyek természetüknél fogva, illetve a szokásos szerződési gyakorlatra figyelemmel nem tartoznak a szerződés tárgyához.
A "függővé tétel" nyelvtanilag lényegében azt jelenti, hogy az egyik piaci szereplő az áru szolgáltatását, a szolgáltatás nyújtását, illetve a szerződés megkötését visszautasítja, megakadályozza, összességében tehát lehetetlenné teszi,  ha a másik fél egy másik áru átvételét illetve szolgáltatását vagy az adott szerződés tárgyához nem tartozó kötelezettséget nem hajlandó elvállalni. Hatását tekintve azonban ugyanilyen következménnyel jár az is amikor az erőfölényben lévő piaci szereplővel kapcsolatban álló másik fél - a szerződéskötés körülményeinél fogva - eleve nem kerülhet olyan helyzetbe, hogy a tiltott magatartásokat vitassa, mindössze annyit tehet, hogy eldönti: az alapszolgáltatás mellé a másik fél által nyújtott egyéb árut illetve szolgáltatást is elfogadja, vagy az alapszolgáltatáshoz sem jut hozzá. A "függővé tétel" tehát olyan döntési szabadságtól fosztja meg az erőfölényben lévő piaci szereplő partnerét, amely optimális esetben annak tisztázását szolgálná, hogy a "többlet" árut, szolgáltatást a piaci partner akarja-e egyáltalán, szükségesnek tartja-e és ha igen akkor vajon olyan feltételekkel, mint ahogy azt az erőfölényben lévő piaci szereplő kínálja. Lényegében tehát a kapcsolt áruk, szolgáltatások elfogadását meghatározó tág értelemben vett piaci értékről az adott piaci szereplő nem hozhat önálló döntést. 
Az árukapcsolást a törvény csak az erőfölényben lévő vállalkozónál tiltja, mert ennek hiányában a fogyasztó szabad választás alapján dönti el, hogy másik vállalkozónál szerzi be ugyanazt a termékét, amelyik nem alkalmaz árukapcsolást. Amennyiben azonban a vásárlónak nincs hová fordulnia, nincs másik vállalkozó, akitől a terméket, illetőleg szolgáltatást beszerezze kiszolgáltatott helyzetével visszaélő, erőfölényben lévő vállalkozó versenyjogi szankcionálása mindenképpen indokolt. Mindig a konkrét egyedi ügy vizsgálatánál kell eldönteni azt, hogy az árukapcsolás a szokásos szerződési gyakorlatnak megfelelő-e vagy sem. A BKV Rt. a fővárosban mint releváns földrajzi piacon és a helyi közlekedésben mint releváns árupiacon nyilvánvalóan erőfölényben van, ugyanakkor a fent kifejtettek értelmében az árukapcsolás is megvalósul. (Ld. a versenytörvény 22.§ (1) bekezdését)
	Az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében deklarált gazdasági verseny szabadsága mint érintett jog
Bár az Alkotmánybíróság a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatban kifejtette, hogy a gazdasági verseny szabadsága nem alapjog, hanem a piacgazdaság feltétele, de a versenytörvénynek az árukapcsolásra vonatkozó tilalma olyan rendelkezés, amely nyilvánvalóan az Alkotmányban foglalt deklarációt tölti meg tartalommal, ezért tényleges érvényesülése szempontjából - figyelemmel az országgyűlési biztos eddigi gyakorlata szerint irányadó "alkotmányos jog" fogalomra - a versenytörvény elemzett rendelkezését olyan tilalomnak tekintettem, amely kötelező érvényű elvet fogalmaz meg és mint ilyen az országgyűlési biztos tevékenysége szempontjából alkotmányos jognak tekinthető. Amennyiben az árukapcsolásnak az erőfölényben lévő vállalkozás piaci partnerének döntési szabadságára tett kihatásából indulunk ki, akkor a verseny szabadságára tett negatív hatás egyértelmű, ezért az Alkotmány 9.§-ával szoros összefüggésben álló törvényi tilalom megsértése egyértelmű. Más szavakkal: Alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet okoz az erőfölényben lévő piaci szereplő amikor az általa nyújtott szolgáltatás igénybevevőjével szemben árukapcsolást alkalmaz, mert ezzel korlátozza  a másik fél döntési szabadságát.  Az országgyűlési biztos gyakorlata szerint azonban az alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelem és az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság nem azonos kategóriák.
	Az országgyűlési biztosok gyakorlatában alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, vagyis túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. (Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható (abszolút) jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint. Ez utóbbi fordulatnak azonban a konkrét esetben nincs jelentősége.) 
	Vizsgálatom során figyelemmel voltam a következő összefüggésre is: A szerződésből származó árukapcsolást csak abban az esetben érdemes vizsgálni, ha a BKV RT. szerződő partnere, a biztosító társaság a "kapcsolt" szolgáltatást ellenszolgáltatás fejében nyújtja és a BKV Rt. az általa kötött biztosítási szerződéssel felmerülő - biztosítási díjból fakadó - többletköltséget, vagy annak egy részét áthárítja az utazási szolgáltatás igénybevevőire. Ha ugyanis a többletköltsége a cég teljes egészében magára vállalja, akkor nincs olyan jog- vagy érdeksérelem ami az utazóközönséget érné, hiszen a szolgáltatás igénybevevőire az egész ügyletből kizárólag előny hárul, anélkül hogy annak anyagi terheit vállalniuk kellene. Lényegében tehát: Irreleváns az árukapcsolás, ha ingyenes.
A BKV Rt. érvelése szerint a biztosítási díj nem épül be az utazók által fizetett jegy- illetve bérlet árakba, ilyen tétel a fizetett díjakban nem mutatható ki. Ezt az érvelést az alábbiakban kifejtettek miatt nem fogadtam el:
A BKV Rt. által nyújtott szolgáltatás költségeinek fedezésére több fajta bevételi forrás szolgál, amelyek közül egyik sem rendelhető tételesen egy bizonyos típusú költség fajtához. Nem állítható tehát, hogy a cég elszámolásában, számvitelében egy bizonyos fajta bevétel egy bizonyos fajta kiadás fedezésére szolgál. Ennek azonban bizonyos feltételek mellett nincs is jelentősége, részben pedig a lényegi összefüggés szempontjából teljes mértékben esetleges körülmény. A cég közönségtájékoztatási gyakorlatától függ ugyanis, hogy a biztosítási díj mértékét közli-e az utasokkal vagy sem. A lényeg azonban az, hogy a biztosítási szerződés megkötésének hiányában a BKV RT-t nem terhelné egy olyan kiadás, amelyet meghatározott mértékű bevételből fedez, és ez a körülmény a bevételek csökkentését is lehetővé tenné. Nem az számít tehát, hogy melyik költségelemet melyik bevételi forráshoz rendelik hozzá, hanem hogy egy bevétel-halmazból finanszírozható egy meghatározott költség-csoport (a szolgáltatás nyújtásával kapcsolatban felmerülő összes dologi és személyi jellegű kiadás) és ha egy meghatározott kiadás csak valamelyik bevételfajta (és ezáltal az összbevétel) növelésével finanszírozható, akkor az egyes bevételfajták közötti arányváltozásnál figyelembe kell venni azt a körülményt is, hogy az egyes bevétel-fajták más-más személycsoportot terhelnek. Ennek ellenőrzésére az egyetlen logikus lépés vizsgálatom során az lett volna, hogy ha a biztosítási szerződés megkötése utáni első díjemelés adatainak elemzésével kiszámítjuk, hogy a tényleges díjelemelés hány százaléka igazolható inflációval, vagy egyéb körülménnyel és ha a díjemelés teljes mértéke más tételek által indukált díjemelést fedez, akkor a  biztosítási díjat a cég nyilvánvalóan más forrásból finanszírozza, ha azonban egyéb tényezők által a díjemelés teljes mértékben - vagy egyáltalán - nem igazolható, akkor a cég a biztosítási díjból fakadó többletkiadást vagy annak egy részét az utazóközönségre hárítja.
Vizsgálatom során azonban megállapítottam, hogy ezen bonyolult költség-bevétel elemzés lefolytatása előtt érdemesebb elméletben levezetni, hogy ha a cég a biztosítási díjból fakadó többletköltségeket vagy azok egy részét az a szolgáltatás igénybevevőire hárítja, az érdemi vizsgálatból célhoz kötöttnek és arányosnak tekinthető-e és csak ezután szükséges a fenti számítással ellenőrizni, hogy a költség-többletet a BKV valójában melyik bevételi-forrásból finanszírozta. Ha ugyanis a költségáthárítás még elméletben sem minősül cél nélkülinek vagy aránytalannak, akkor nem lehet az a gyakorlatban sem.
	Olyan esetekben amikor a meghatározott összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet okozó tevékenység, intézkedés, stb. a sérelem elszenvedője számára egy másik összefüggésben egyszersmind vitathatatlan előnnyel is jár, az alkotmányos célhoz kötöttség különösebb vizsgálatot nem igényel.
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a BKV Rt. által kötött azon balesetbiztosítási szerződés, amelynek biztosítottja mindenki aki a BKV Rt. járatain utazik, alkotmányos cél által vezérelt, mert a BKV. által nyújtott szolgáltatás természetéből fakadó jellemző veszélyek illetve kockázatok esetére nyújt a szolgáltatás igénybevevői számára olyan szerződéses kötelezettségvállalást, amelyet a magyar jogrendszer ismer és tételesen szabályoz.  
Az arányosság problémáját az utazóközönség egyes csoportjaival összefüggésben eltérő szempontok alapján lehetett vizsgálni: a szolgáltatás jogszerű igénybevevőinek egy része saját döntéséből nem kötne balesetbiztosítást, míg egy másik része igényt tartana ugyan a balesetbiztosításra, de más biztosítótársaságot választana és így más feltételekkel kötné meg a biztosítást, egy harmadik képzeletbeli csoport pedig - és valószínűleg ez a legnagyobb hányad -nem utasítaná vissza a biztosítási szerződés által nyújtott szolgáltatásokat, de ő maga nem mérlegeli az ebből származó előnyöket, ezért ha kizárólag rajta múlna, nem kötne biztosítást. A másodiknak megjelölt csoport szempontjából a következőket állapítottam meg: Az első elméleti csoporthoz, (tehát azokhoz képest, akik saját döntésükből nem kötnének balesetbiztosítást) illetve az ő szempontjukhoz képest viszonylag csekély gyakorlati jelentőséggel bír, mert az egyes biztosító társaságok között az általuk nyújtott szolgáltatás szempontjából lényeges eltérések nagy valószínűséggel nincsenek. Ráadásul a biztosítási szerződés megkötésére való hajlandóság szempontjából az egyes csoportok a BKV RT. által használható - és elméletileg elképzelhető módszerrel - a szolgáltatás tömeg-jellege miatt úgysem különböztethetők meg egymástól, illetve nem azonosíthatóak. Végeredményben az a körülmény, hogy a BKV. szolgáltatásait igénybevevő összes utas ugyanazon biztosítónál van biztosítva, egy esetleges káresemény (biztosítási esemény) bekövetkezésekor megkönnyíti, meggyorsítja a biztosítási igények kielégítését, egységes eljárást tesz lehetővé az összes biztosítottal szemben, ezért az arányosság az árukapcsolás mint eszköz és az elérni kívánt cél - a biztosítottak kártérítési igényeinek.
Az a körülmény, hogy a közlekedési vállalat maga köti meg a biztosítási szerződést nagy számú biztosított érdekében, szükségszerűen eredményezi azt, hogy csak egy biztosítótársasággal szerződik. A biztosító által alkalmazott konstrukciónak köszönhetően azok is biztosítottnak számítanak, akikben meglenne ugyan a hajlandóság egy biztosítási szerződés megkötésére, de ennek érdekében semmit nem tesznek. A Generáli Providencia Rt. vezető jogtanácsosa által a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség munkatársának adott tájékoztatás szerint egyébként az egy utasra jutó biztosítási díj az utazásért fizetett jegy- illetve bérletárakhoz képest elenyészően kis összeg. A vizsgálatom során a Generali Providencia Biztosító vezető jogtanácsosa által adott tájékoztatás szerint a szerződés jellegéből fakadó - szokásostól eltérően - nagy veszélyközösség lehetővé teszi a biztosító számára, hogy díjkedvezményt nyújtson, így az elméletileg egy utasra jutó díj-hányad fillérekben kifejezhető nagyságrendű.
A biztosítási szerződéssel a szerződést kötő közlekedési vállalat mentesül bizonyos kártérítési kötelezettség alól, ami az általa nyújtott szolgáltatás veszélyes üzemi jellegét és a szolgáltatás igénybevevőinek nagy számát figyelembe véve biztosítási szerződés hiányában olyan mértékű plusz költségeket jelentene a cég számára, amit egyébként nagy valószínűséggel kénytelen lenne az utasokra hárítani. A balesetbiztosítás esetén a biztosítási esemény bekövetkezésekor a biztosító lényegében két körülményt vizsgál: egyrészt azt, hogy volt-e káresemény, és hogy a biztosítottat milyen jellegű és mértékű kár érte. Ez a kárigények rendezésének lényegesen egyszerűbb lebonyolítását teszi lehetővé annál mint ami a felelősségbiztosítás esetén lefolytatandó eljárást jellemzi.
Összességében tehát megállapítottam, hogy a BKV által követett azon szerződési gyakorlat, amelynek következtében minden, a szolgáltatásait jogszerűen igénybevevő utas biztosítottnak minősül és ezáltal minden utas a cég által nyújtott szolgáltatás igénybevételével egyszersmind biztosításban is részesül, alkotmányos cél által vezérelt, és még akkor sem tekinthető aránytalan jogkorlátozásnak, ha a közlekedési vállalat a biztosítási díj fizetéséből származó többletköltséget, vagy annak egy részét az utasokra hárítja, ezért az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében deklarált gazdasági verseny szabadságának követelményével összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megállapítására nincs alap.  

2. A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség által lefolytatott vizsgálattal kapcsolatos megállapítások
	Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség azt a megállapítását, hogy a viteldíjak mint az utasokat terhelő költségek nem tartalmazzák a biztosítási díj egy főre jutó összegét, kizárólag arra a következtetésre alapozta, mi szerint egy ilyen összefüggést a kimutatások nem tartalmaznak. Abból a tényből azonban, hogy a kimutatásokból nem állapítható meg a biztosítási díj egy főre jutó összege, nem következik egyértelműen, hogy a menetjegyek a biztosítási díj összegét nem tartalmazzák. A BKV kiadásainak fedezésére az összes bevétel szolgál, vizsgálatom alapján pedig nem vonható le egyértelműen sem az a következtetés, hogy a jegyárak tartalmazzák az utasbiztosítás díját, sem pedig az, hogy nem tartalmazzák. Ebben a kérdésben tehát bármely megállapítás csak feltételezés lehet, nyilvánvalónak egyik sem tekinthető. Figyelemmel azonban arra, hogy nem okoz alkotmányos visszásságot az sem, ha a közlekedési vállalat a biztosítási díj befizetéséből származó többletköltséget, vagy annak egy részét az utasokra hárítja, ezért a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség vizsgálata alapján levont téves következtetés az egyébként alapos fogyasztóvédelmi vizsgálat tekintetében nem valósít meg alkotmányos visszásságot és emiatt intézkedés tételére nem látok okot.

Budapest, 2000. november 8.

Gönczöl Katalin