OBH 2333/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Sátori János

Az eljárás megindítása
	Állampolgári panaszok alapján vizsgálatot indítottam Törökszentmiklós Város Önkormányzat által a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatásról és kötelező igénybevételéről alkotott, módosított 9/2000. számú rendelet (a továbbiakban: Ör.) alkalmazásával kapcsolatban.
	A panaszosok azt sérelmezik, hogy a városi önkormányzat hatszorosára emelte a helyi adó összegét, ezzel egyidőben pedig kötelezővé tette a szervezett szemétszállítás igénybevételét, ami a szemétgyűjtő tartály megvásárlása miatt további anyagi terhet jelent a lakosság számára. Kifogásolják, hogy a hulladékszállítás kötelezővé tétele előtt nem tartottak lakossági fórumot és nem kaptak választási lehetőséget abban a kérdésben, hogy a hulladékszállítást igénybe kívánják-e venni vagy sem. Előadják, hogy a háztartásukban keletkező hulladékot többnyire eltüzelik, vagy megetetik a házi állatokkal, így gyakorlatilag nincs igényük a szemét elszállítására, a kommunális adót azonban hajlandók megfizetni. 

Megállapított tényállás
	A rendelkezésre álló iratok és az Ör. alapján a következőket állapítottam meg:
	Az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (a továbbiakban. Kötv.) és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése által adott felhatalmazás alapján alkotta meg a helyi önkormányzat az Ör.-t, amelyben 2000. április 15. napjától bevezette és kötelezővé tette a háztartási hulladék szervezett gyűjtését és elszállítását a város teljes területén. Ezzel összefüggésben előírták, hogy mindenki, akire az Ör. kötelező, saját költségén szerezzen be legalább 1 db 110 literes gyűjtőtartályt. Az önkormányzat úgy határozott, hogy a rendszeresített gyűjtőtartály kiürítéséért nem kell díjat fizetni. Az ezzel kapcsolatos költségeket az önkormányzat az évi 9000.- Ft-ra emelt kommunális adóból fedezi. 

Az ügy jogszabályi háttere

Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

Az Ötv. 16. § (1) bekezdése előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.

Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében a településtisztaság biztosítása. 

A Kötv. 1. § (1) bekezdése a települési szilárd hulladék elszállítását közszolgáltatási szerződés keretében megvalósuló közszolgáltatássá minősíti, és e szolgáltatás igénybevételét az ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója számára kötelezővé teszi.
A Kötv. 2. §-a szerint a helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg többek között:
•	a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit  (Ptk. 226. § (1) bek.);
•	az érintett közfeladattal összefüggő  - jogszabályban nem rendezett -  helyi önkormányzati hatósági feladatot, hatáskört és szabálysértést;
•	az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét. 

A Ptk. 226. §-a szerint 
"(1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.
(3) Hatósági ár megállapítására külön törvény szerint kerülhet sor."
A Ptk. 198. § (2) bekezdése szerint jogszabály szerződés kötését kötelezővé teheti.
A Ptk. 198. § (3) bekezdése kimondja, hogy szolgáltatásra irányuló kötelezettség és jogosultság jogszabályból vagy hatósági rendelkezésből szerződéskötés nélkül is keletkezhet, ha a jogszabály vagy a törvényes jogkörében eljáró hatóság így rendelkezik és a kötelezettet, a jogosultat, és a szolgáltatást kellő pontossággal meghatározza. Ebben az esetben - jogszabály vagy hatóság eltérő rendelkezése hiányában -  a szerződésre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.
A Ptk. 216. § (1) bekezdése szerint a szerződési akaratot ráutaló magatartással is kifejezésre lehet juttatni.

A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. tv. (Pp.) 1. §-a értelmében a természetes és más személyek vagyoni és személyi jogaival kapcsolatban felmerült jogviták során a Pp. alapelveit kell érvényesíteni. 
A szabálysértésekről szóló - 2000. február 28. napjáig hatályban volt 1968. évi I. tv. (Sztv.) 1. §-a úgy rendelkezett, hogy valamely tevékenységet vagy mulasztást törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nyilváníthat szabálysértéssé.
A szabálysértésekről szóló - 2000 március 1-jén hatálybalépett - 1999. évi LXIX. tv. (hatályos Sztv.) 1. § (1) bekezdése szerint szabálysértés az a jogellenes tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget.

Az Ör.-nek az ügy megítélése szempontjából lényeges előírásai a következőket tartalmazzák:
2. § 
"(1) Törökszentmiklós Város Önkormányzata a város belterületén a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységről, a települési szilárd hulladék rendszeres összegyűjtéséről, elszállításáról, ártalommentes elhelyezéséről (ártalmatlanításáról) szervezett helyi közszolgáltatás útján gondoskodik.
(2) Az (1) bekezdésben szereplő szolgáltatást a rendelet hatálya alá tartozó területen minden önálló ingatlan, illetve önállóan használt ingatlanrész tulajdonosa - vagy ha a tulajdonos, valamint a használó és a kezelő nem azonos személy - használója, kezelője (továbbiakban együttesen: szolgáltatást megrendelő) köteles igénybe venni, kivéve: 
- a beépítetlen telek tulajdonosát,
- a lakatlan lakás tulajdonosát."
4. § 
"(1) A szolgáltatásért a szolgáltatást megrendelő a mellékletben szereplő díjat fizeti. Nem kell a díjat megfizetnie annak a szolgáltatást megrendelőnek, aki kommunális adó fizetésére kötelezett, helyette a díjat az Önkormányzat Polgármesteri Hivatal fizeti meg a szolgáltatónak. A díjmentesség legfeljebb egy gyűjtőedényre (8. § (2) bek. a) pont), illetve egy lakásra jutó átlagos díjrészre (8. § (2) bek. b) pont) vonatkozik. 

(2) A szolgáltató és a szolgáltatást megrendelő a szolgáltatásra vonatkozó szerződést a szolgáltató kezdeményezésére köti meg. A szerződésben meg kell jelölni:
- a szerződő feleket,
- a szolgáltatást,
- az ürítendő gyűjtőtartály fajtáját és számát,
- a fizetendő díjat,
- a fizetés módját, határidejét,
- a szerződésszegés esetén alkalmazható jogkövetkezményeket,
- a szerződés megszűnésének eseteit, feltételeit."

7. §
"(1) A háztartási hulladék gyűjtése, tárolása kizárólag oly módon történhet, hogy ne idézzen elő szennyezést sem épületen belül, sem azon kívül, sem pedig közterületen. 
(3) A szolgáltató a háztartási hulladékot legalább hetente egy alkalommal elszállítja. A heti egy alkalomnál gyakoribb szállítást a szolgáltatást megrendelő külön megrendelése alapján a szolgáltató köteles elvégezni. Ebben az esetben a rendelet mellékletében szereplő díjat számíthatja fel a szolgáltató."
8. §
"(4) A 110 literes edényzetet a szolgáltatást megrendelő köteles biztosítani. A szabványosított konténerek beszerzéséről és javításáról a szolgáltató gondoskodik, melyért a rendelet mellékletében szereplő díjat számíthat fel a szolgáltató.
(5) A 110 literes edényzet biztosítása alól - kérelemre - a jegyző mentességet adhat annak a szolgáltatást megrendelőnek, aki egyedülálló és hozzátartozójával vagy a szomszédos ingatlan tulajdonosával (használójával, kezelőjével) írásbeli megállapodással rendelkezik a hulladék befogadásáról."
13. §
"(1) Aki e rendeletben meghatározott magatartási szabályokat, kötelezettségeket és tilalmakat megszegi, szabálysértést követ el és 10000 Ft pénzbírsággal sújtható: 
a) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos helyi szervezett közszolgáltatást nem veszik igénybe,
f) háztartási hulladékot felhalmoz, a hulladékszállítási napon a gyűjtőtartályt nem bocsátja rendelkezésre (10. § (2) bek.)"
Az Ötv. 95. § (1) bekezdése szerint a Kormány a belügyminiszter közreműködésével a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését.
Az Ötv. 98. § (2) és (3) bekezdései értelmében a közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. E jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat döntései (rendelete, határozata) megfelelnek-e a jogszabályoknak.
Az Ötv. 99. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bek.), illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetőleg jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése szerint ha az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására - az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett - ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének.

Az ügyben érintett alkotmányos jogok

A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Az Alkotmány 77. § (2) bekezdése szerint az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok a társadalom valamennyi szervezetére, minden állami szervre és állampolgárra egyaránt kötelezőek.

A vizsgálat megállapításai
	Az ügy vizsgálata során az Ör. alkotmányosságát, valamint a rendelet előkészítését nem vizsgáltam. Az Obtv. 16. § (1) bekezdésében és 29. § (19 bekezdésében foglaltak egybevetéséből ugyanis az következik, hogy az országgyűlési biztos vizsgálati és intézkedési jogosultsága a helyi önkormányzat rendeletalkotó tevékenységére, azaz a rendelet előkészítésére és magára a rendeletre - miután ez nem hatósági tevékenység - nem terjed ki.
	Ennek megfelelően érdemben nem foglalkozhattam azzal a kérdéssel, hogy a kommunális adó felemeléséről alkotott rendeletet és az Ör.-t a Városi Önkormányzat milyen módon készítette elő, az előkészítés során megismerte-e a lakosság véleményét, lehetőséget adott-e a város lakóinak álláspontjuk ismertetésére.
	Az önkormányzat a Kötv. felhatalmazása alapján járt el, amikor az Ör.-t megalkotta, és abban kimondta, hogy a szervezett hulladékszállítás igénybevétele kötelező. Ezt a kötelezettséget az Ör.-nél magasabb szintű Kötv. is megállapítja 1. § (1) bekezdésében. Miután a szolgáltatás kötelező igénybevételét törvény és az Ör. is kimondja, így az önkormányzat nem biztosíthatott választási lehetőséget a lakosság számára abban a kérdésben, hogy a városban rendszeresített hulladékszállítási közszolgáltatást igénybe kívánja-e venni, vagy sem. A szolgáltatás kötelező igénybevételének elrendelése tehát megfelel a jogszabályoknak és alkalmazása nem valósít meg alkotmányos visszásságot.
	Nem jelenti a lakosság alkotmányos jogainak sérelmét az sem, hogy az Ör. rendelkezései értelmében a hulladékgyűjtő tartályt a szolgáltatást igénybe vevőknek kell beszerezni. A Kötv. 2. § d) pontja szerint ugyanis az önkormányzat rendeletében megállapíthatja többek között a közüzemi szolgáltatás igénybevételének jogszabályban nem rendezett feltételeit is. A közszolgáltatási jogviszony a polgári jog keretébe tartozó szerződéses kapcsolat, melyből mindkét félre, tehát a szolgáltatóra és a szolgáltatást megrendelőre (aki ez esetben a Kötv. alapján szándéka ellenére is megrendelői helyzetbe kerülhet) is jogok és kötelezettségek hárulnak. A szolgáltatás igénybevételének feltétele, hogy a megrendelő a rendszeresített gyűjtőedényben gyűjtse és elszállításig tárolja a háztartási hulladékot.
	Nem valósul meg alkotmányos visszásság, ha az Ör. alkalmazása során a hulladékgyűjtő edényt a megrendelőnek kell beszerezni, ezért emiatt nincs lehetőségem intézkedés tételére. Az Ör. 8. § (2) bekezdése egyébként meghatározott feltételek mellett lehetőséget ad a gyűjtőedény beszerzése alóli felmentésre is.
	Az előbbiektől függetlenül azonban az Ör. alkalmazása során más okból alkotmányos visszásságok keletkezhetnek.
	A jogállamiságból eredő jogbiztonsággal kapcsolatos alkotmányos visszásságokat eredményezhet az Ör. 13. § (1) bekezdésének szövegezése. E szöveg arra utal, hogy az Ör.-ben meghatározott valamennyi magatartási szabály, kötelezettség és tilalom megszegése szabálysértésnek minősül. Az Ör. 13. § (1) bekezdés d)-h) pontjai viszont konkrét mulasztások elkövetését és tilalmak megszegését minősítik szabálysértéssé. Az Ör. 13. § (1) bekezdés alkalmazása jogbizonytalansághoz vezethet, mert annak szövegéből nem derül ki egyértelműen, hogy csak az (1) bek. a), h) pontjaiban felsorolt tevékenységek és mulasztások valósítják meg a szabálysértést, vagy az Ör.-ben kimondott valamennyi magatartási szabály, tilalom és kötelezettség megszegése is szabálysértésnek minősül.
	Az előbbiek mellett külön is a jogállamisággal összefüggő alkotmányos visszásságot eredményez, ha valaki ellen az Ör. 13. § (1) bek. a) pontja alapján - a szolgáltatás igénybevételének elmulasztása -, vagy f) pontja alapján - a gyűjtőtartály hulladékszállítási napon való rendelkezésre bocsátásának elmulasztása miatt - szabálysértési eljárás indul.
	Az Alkotmánybíróság  19/1998. (V. 22.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy az önkormányzat részére az Alkotmány 44/A. § (1) bek. a) pontja, és az Ötv. 16. § (1) bekezdése által biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. A szabálysértés a közigazgatás-ellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az un. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény (63/1997. (XII. 11.) AB hat.).  A szabálysértés intézményének e rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó - valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül  -  önmagában a polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyilvánítsa. 
Az Ör. megalkotásakor érvényben levő és a hatályos Sztv. 1. §-a is az önkormányzat eredeti jogalkotó hatáskörére tekintettel ruházza fel a helyi önkormányzatot a jogellenes magatartás szabálysértéssé nyilvánításának jogával. A helyi önkormányzatot megillető e jogosítvány arra szolgál, hogy az önkormányzat az eredeti jogalkotási hatáskörében meghatározott közigazgatási jogi előírások és társadalmi együttélési szabályok megsértését szankcionálja. Az önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, ezért  a  helyi önkormányzat nem nyilváníthat szabálysértéssé olyan jogellenes magatartásokat, amelyek jogkövetkezményeit, szankcióit magasabb szintű jogszabály szabályozza. 
	A közszolgáltatásnak minősülő települési szilárd hulladék elszállításának  kérdéseit alapvetően a Ptk. és a Kötv. mint az Ör.-nél magasabb szintű jogszabály szabályozza. A közszolgáltatási szerződés tartalmára vonatkozó szabályokat a Kötv. felhatalmazása alapján a Ptk. keretei között a helyi önkormányzat is megállapíthat rendeletében, ezzel azonban a közszolgáltatási jogviszony nem lép ki a polgári jog keretei közül.  Ezért  a Kötv. 2. § (2) bek. e) pontja által megállapított szabálysértési rendeletalkotási felhatalmazás nem terjed ki arra, hogy a közszolgáltatási szerződés megkötésére, teljesítésére vonatkozó kötelezettségek elmulasztását az önkormányzat szabálysértéssé nyilvánítsa.
	Az Ör. 13. § (1) bekezdés a) és f) pontjai olyan mulasztásokat nyilvánítanak szabálysértéssé, amelyek önmagukban kizárólag a közszolgáltatási szerződés teljesítésével, illetve igénybevételével kapcsolatosak, tehát a polgári jog körébe tartoznak, ezekre a Ptk. és a Kötv. mint magasabb szintű jogszabály rendelkezései vonatkoznak, ezért a helyi önkormányzat rendeletében szabálysértéssé nem nyilváníthatóak.
	A rendeletalkotó önkormányzat egyébként az Ör. megalkotása során figyelmen kívül hagyta, hogy a kötelező közszolgáltatási szerződéses jogviszonyból eredő jogok és kötelezettségek létrejöttéhez a Ptk. 198. § (3) bekezdése értelmében nem feltétlenül szükséges a szerződésnek a felek által történő tényleges megkötése, amennyiben az Ör. a Ptk. említett előírásainak megfelel.
	A szolgáltatás igénybevételének kötelezettsége és az Ör.-nek megfelelő teljesítése a Kötv. és a Ptk. előírásain alapuló polgári jogi jogviszony, melynek nem megfelelő teljesítése esetén a vita a polgári jog szabályai szerint rendezhető. A közszolgáltatási szerződéses jogviszonyból eredő kötelezettségek elmulasztása önmagában szabálysértési szankcióval nem sújtható.

A j á n l á s
	Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján a következő ajánlást teszem:
	Felkérem a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy kezdeményezze Törökszentmiklós Város Önkormányzatának Képviselő-testülete által alkotott 9/2000. (III.23.) számú rendelet módosítását. 
	Ennek során javasolja, hogy az Ör. 13. § (1) bek. a) pontját helyezzék hatályon kívül, f) pontját pedig módosítsák, ezáltal szüntessék meg annak lehetőségét, hogy a közszolgáltatási szerződésből eredő egyes polgári jogi kötelezettségek  elmulasztása miatt szabálysértési eljárás induljon. 
	Az Ör. 13. § (1) bekezdés szövegének módosításával tegyék egyértelművé, hogy melyek a szabálysértéssé nyilvánított magatartások, mulasztások. 

Budapest, 2000. október 18.

Gönczöl Katalin