OBH 2279/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó : dr. Garamvári Miklós

A vizsgálat megindítása
	A panaszos Hivatalomhoz intézett beadványában a Pénzügyminisztérium, valamint a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének eljárását sérelmezte. Panaszában előadta, hogy 2000. február 22-én ÁFA visszatérítési ügyben, állásfoglalást kérve a Pénzügyminisztériumhoz, majd 2000. március 15-én a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéhez fordult. A válasz és az érdemi intézkedés elmaradása miatt 2000. május 05-én fordult Hivatalomhoz. Az általa később átadott dokumentumok alapján megállapítottam, hogy a panaszos kérdéseire 2000. július 14-én választ kapott.
	Az ügyben a vizsgálatot 2000. november 17-én megindítottam. A vizsgálat megindításával egyidejűleg megkerestem a pénzügyminisztert, tekintettel arra, hogy a panaszos által rendelkezésemre bocsátott információk alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságra engedtek következtetni.

Az érintett alkotmányos jog
•	A Magyar Köztársaság Alkotmányának 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
•	Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.

A vizsgálat megállapításai
	A panaszos által rendelkezésemre bocsátott dokumentumok, valamint a pénzügyminiszter 2000. december 19-én kelt, 3867/5/2000. számú tájékoztatása alátámasztotta a panaszos állítását. Levelében a pénzügyminiszter arra hivatkozott, hogy jogszabályi felhatalmazás hiányában a jogszabály konkrét esetre történő alkalmazására, valamint egyedi állampolgári ügyek intézésére nincs hatásköre, de a jogérvényesítéshez szükséges felvilágosítást minden egyes esetben megadják a hozzájuk fordulónak. A minisztériumhoz érkező megkeresések nagy száma miatt azonban előfordulhat - az általam vizsgált esethez hasonlóan - a válaszadás késedelme. 
	A pénzügyminiszter válaszát, amelyben az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) AB határozatára hivatkozik, elfogadom.
	A hivatkozott határozat szerint az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása és az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes.
	Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy: ”A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) részletesen szabályozza az állam központi szervei által kibocsátható jogi iránymutatásokat. E szabályok megalkotásának indoka az volt, hogy a minisztériumok irányítási gyakorlatában elszaporodtak az irányítás informális eszközei, a leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók stb., amelyek kötelező erővel nem rendelkeztek, de a gyakorlatban úgy viselkedtek, mintha jogi aktusok lennének. Gyakran túllépték az iránymutatás határait és ténylegesen jogszabályi tartalmuk volt. Kialakult egy olyan "formátlan jog", amely az Alkotmány által jogalkotó hatáskörrel felruházott szervek által alkotott, kihirdetett jogszabályok elé helyezkedve gyakran lerontotta azok érvényesülését. A Jat. elfogadásának egyik jelentős eredménye éppen abban áll, hogy - az Alkotmányban szabályozott jogalkotó hatáskörök védelmében - élesen elválasztja a jogszabályokat az állami irányítás egyéb jogi eszközeitől, és annak biztosítékaként, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei ne vehessék át a jogalkotás funkcióját, garanciális szabályokat állapít meg kibocsátásukra. Rögzíti, hogy mely aktusok tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe, az állam központi szervei közül melyeknek van hatásköre az e körbe tartozó aktus kiadására, kik lehetnek ezeknek az aktusoknak a címzettjei és milyen jogi tartalommal és eljárás során bocsáthatók ki.
	A Jat. - az egységes joggyakorlat alakításának eszközeként - az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályozza a jogi iránymutatásokat. A törvény - eltérően más, e körbe sorolt aktusoktól - a jogi iránymutatásokhoz nem fűz kötelező erőt, rendeltetésük az, hogy segítsék a jogalkalmazó szervek tevékenységét, a jogszabályok egységes szemléletű végrehajtását. A Jat. - figyelembe véve, hogy a jogszabályok érvényesítése során a címzettek, különösen a közigazgatás szervei a gyakorlatban követik az iránymutatásban foglaltakat - szabályozza a kibocsátható jogi iránymutatások, valamint a kiadásukra hatáskörrel rendelkező állami szervek körét, kibocsátásuk elé olyan tartalmi, hatásköri és eljárási korlátokat állítva ezzel, amelyek biztosítékot nyújthatnak arra, hogy a jogi iránymutatások ne vehessék át a jogalkotás szerepét. A jogi iránymutatások ilyen törvényi szabályozása mellett az állam központi szervei csak a törvény által meghatározott hatáskörükben, formában és eljárás mellett bocsáthatnak ki jogi iránymutatásokat. Ez a szabályozás egyúttal kizárja azt is, hogy az államigazgatás központi szervei más formában, más eszközökkel befolyásolják a jogalkalmazás gyakorlatát.
	Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy (...) a minisztériumi, egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések, amelyek nem a Jat. garanciális szabályainak betartásával kerülnek kibocsátásra, sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. Jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat.”
	Mindezekre, továbbá arra a körülményre tekintettel, hogy a panaszost a közigazgatási szervek eljárása során alkotmányos jogaiban sérelem nem érte, valamint, hogy az általa feltett kérdésekre a Pénzügyminisztérium Önkormányzati és Területfejlesztési Főosztálya, 2000. július 14-én kelt levelében választ adott, végezetül arra, hogy az eset kapcsán a Pénzügyminiszter utasította munkatársait a hasonló esetek elkerülésére, az ügyben ajánlást nem teszek, és a Hivatalomnál indult eljárást lezárom.

Budapest, 2001. január 7.

Gönczöl Katalin