OBH 2251/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Sátori János

Az eljárás megindítása
	Állampolgári panasz alapján vizsgálatot indítottam Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának Képviselő-testülete által a települési szilárd hulladék részét képező háztartási hulladék összegyűjtésére és ártalmatlanítására szervezett kötelező helyi közszolgáltatásról alkotott 24/1996. (V.8.) számú rendelet (a továbbiakban: Ör.) alkalmazásával kapcsolatban. 
	A panaszos azt sérelmezi, hogy a lakásában keletkező hulladék kis mennyiségére figyelemmel kérte a REM Miskolc Környezetvédelmi és Hulladékgazdálkodási Kft.-t, hogy részére csak havi egyszeri hulladékszállítást számlázzanak. Kérelme ellenére a hulladékszállításról szóló számlát folyamatosan heti egyszeri szállítást feltételezve állítják ki, annak ellenére, hogy ilyen gyakoriságú szolgáltatást részére nem végeznek, és ezt nem is igényli. 

Megállapított tényállás
	A panaszban foglaltak alapján felvilágosítást kértem Miskolc Megyei Jogú Város jegyzőjétől, valamint a REM Miskolc Környezetvédelmi és Hulladékgazdálkodási Kft. (a továbbiakban: szolgáltató) ügyvezető igazgatójától. A kapott tájékoztatások és a megküldött iratok, valamint a panasz vizsgálata alapján a következők állapíthatók meg.
	Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának Képviselő-testülete az egyes helyi közszolgáltatások igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) által adott felhatalmazás alapján alkotta meg az Ör.-t.
	A jegyző álláspontja szerint a városban kialakított szolgáltatási gyakorlat megfelel a jogszabályoknak. Az Ör. minimális szolgáltatásként 1 db 110 literes gyűjtőedény, heti egyszeri ürítését veszi alapul a díj megállapításánál, azonban bizonyos feltételek mellett díjcsökkentésre is lehetőséget ad. Az 1999. évben végrehajtott rendeletmódosítás előtt széleskörű közvélemény-kutatást végeztek, és ennek figyelembevételével írták elő a heti egyszeri hulladékszállítást.
	A szolgáltató válaszában közölte, hogy a panaszos részére az Ör. előírásainak megfelelően heti egyszeri 110 literes gyűjtőedény kiürítését alapul véve állítja ki a számlát. Az Ör. alapján azonban az így megállapított szemétszállítási díjat a panaszos esetében 50 %-kal csökkentették. 

Az ügy jogszabályi háttere

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében a településtisztaság biztosítása. 

A Kötv. 1. § (1) bekezdése a települési szilárd hulladék elszállítását közszolgáltatási szerződés keretében megvalósuló közszolgáltatássá minősíti, és e szolgáltatás igénybevételét az ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója számára kötelezővé teszi.
A Kötv. 2. §-a szerint a helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg többek között:
•	a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit  (Ptk. 226. § (1) bek.);
•	az érintett közfeladattal összefüggő  - jogszabályban nem rendezett -  helyi önkormányzati hatósági feladatot, hatáskört és szabálysértést;
•	az elvégendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét. 

A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 201. §-a  a következőket tartalmazza:
"(1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár. 
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné a szerződés megkötése időpontjában, feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja."
A Ptk. 226. §-a szerint 
"(1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.
(3) Hatósági ár megállapítására külön törvény szerint kerülhet sor."
A Ptk. 198. § (2) bekezdése szerint jogszabály szerződés kötését kötelezővé teheti.
A Ptk. 198. § (3) bekezdése kimondja, hogy szolgáltatásra irányuló kötelezettség és jogosultság jogszabályból vagy hatósági rendelkezésből szerződéskötés nélkül is keletkezhet, ha a jogszabály vagy a törvényes jogkörében eljáró hatóság így rendelkezik és a kötelezettet, a jogosultat, és a szolgáltatást kellő pontossággal meghatározza. Ebben az esetben - jogszabály vagy hatóság eltérő rendelkezése hiányában -  a szerződésre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.
A Ptk. 216. § (1) bekezdése szerint a szerződési akaratot ráutaló magatartással is kifejezésre lehet juttatni.

Az Ör.-nek az ügy megítélése szempontjából lényeges előírásai a következőket tartalmazzák.
3. § 
"(1) A köztisztasággal és a településtisztasággal kapcsolatos önkormányzati feladatok ellátása érdekében Miskolc Megyei Jogú Város közgyűlése a háztartási hulladék rendszeres összegyűjtéséről, elszállításáról és ártalmatlanításáról kötelező helyi közszolgáltatás útján gondoskodik.
(2) A rendelet hatálya alá eső tulajdonos köteles a közszolgáltatást igénybe venni, annak végrehajtásában jelen rendeletben meghatározott mértékben és módon közreműködni, és az önkormányzat által jóváhagyott közszolgáltatási díjat a közszolgáltatónak megfizetni, kivéve ha jogszabály vagy hatósági határozat ettől eltérően rendelkezik, illetve ezen rendelet által kedvezményezettek körébe tartozik. 
A fizetendő díjat ezen rendelet 1. sz. melléklete tartalmazza."
6. §
"(1) A szolgáltató és a tulajdonos között a közszolgáltatással kapcsolatos szerződéses jogviszony létrejön a szolgáltatás igénybevételével, illetve akkor is, ha a közszolgáltató a szolgáltatás ellátására vonatkozó rendelkezésre állási készségét bizonyítja."
7. §
"(1) A tulajdonos által fizetendő díj a szolgáltató előzetes írásos értesítésében meghatározott gyakoriságú - minimálisan heti egyszeri - összegyűjtésének, elszállításának és ártalmatlanításának költségein túl tartalmazza az évi kétszeri lomtalanítás és a karácsonyfák összegyűjtésének és elszállításának költségeit, továbbá ha az edényzet a szolgáltató tulajdonát képezi, akkor annak használati és karbantartási költségeit. 
(3) A szolgáltató a közszolgáltatás díját a tulajdonos kérelmére - eseti jelleggel vagy a megállapított feltétel fennállásáig - jelen rendelet 11. §-ában meghatározott esetekben méltányosságból mérsékeli, illetve elengedi.
(4) A szolgáltatás díját tartalmazó számla adataival, illetve összegszerűségével kapcsolatban tulajdonos a szolgáltatónál kifogást emelhet, azonban ennek a számla kiegyenlítésével kapcsolatos kötelezettségére halasztó hatálya nincs. A tulajdonos írásbeli kifogására szolgáltató 8 napon belül írásban köteles válaszolni. Ha tulajdonos túlszámlázást megállapító kifogása helytálló, a többletösszeget és időarányos kamatait tulajdonos részére vissza kell fizetni, vagy kérésére azt az esedékes díjfizetési kötelezettségébe kell betudni."

8. § 
"(1) A tulajdonos a háztartási hulladék átmeneti tárolását 3 liter/fő/nap hulladék termelésnek megfelelő térfogattal bíró, legalább 1 db szabványos, legkevesebb 110 liter űrtartalmú tároló edényben köteles végezni.
Az alkalmazható edényzet típusa:
110, 120, 240, 360 literes kuka, valamint 
770, 1100, 4300 literes zárt konténer ....
(2) A rendszeres háztartási szilárd hulladék gyűjtéséhez rendelkezésre álló tartálytérfogaton túl alkalmanként keletkező többlethulladék tárolására a szolgáltatótól az általa erre a célra rendszeresített gyűjtőzsák vásárolható, melyet a gyűjtőtartály mellé kihelyezve gyűjtési napon szolgáltató elszállít. A zsák igénybevételi díját ezen rendelet 1. sz. melléklete tartalmazza. A zsák csak alkalmi kiegészítésként, önmagában nem használható. Szolgáltató nem köteles elszállítani a nem szabványos, illetve a nem rendszeresített zsákban kihelyezett hulladékot.
11. §
"(1) A beépítetlen ingatlan tulajdonosa írásban kérheti a szolgáltatótól a kötelező közszolgáltatás szüneteltetését mindaddig, míg az ingatlanon szilárd háztartási hulladék nem keletkezik.
(2) A megszakítás nélkül legalább 30 napig üres lakóingatlanok tulajdonosai a távollét megkezdése előtt legalább 30 nappal korábban, írásban a vonatkozó dokumentumokat mellékelve kérhetik szolgáltatótól a közszolgáltatás szüneteltetését, távollétük idejére. 
(3) Ha az önálló lakóingatlant (családi házat) legfeljebb két személy lakja, a tulajdonos írásban benyújtott kérelmére a közszolgáltatás díját az egyébként irányadó díjtétel 50 %-ával csökkenteni kell. 
(4) A legfeljebb összesen négy személy által lakott, két egymás melletti önálló lakóingatlan - két családi ház, egy ikerház - esetében a közszolgáltatás közösen is igénybe vehető. Ilyenkor az érintetteknek nyilatkozni kell arról, hogy a hulladék gyűjtésére szolgáló tartályt melyik ingatlanon tárolják és adják át ürítésre, illetve hogy a kötelező közszolgáltatás díját melyik tulajdonos fizeti.
(5) Lakóközösségek (lakásszövetkezet, társasház) által közösen használt edényzet után a díj - szolgáltató által kiállított számla ellenében - közösen fizetendő. Ez esetben az egyébként irányadó díjtétel 7 %-ával csökkentett díjat kell megfizetni.
Amennyiben a közös edényzetet használó lakóközösségek a közös fizetést nem vállalják, úgy azt szolgáltató felé az igénybevevők (tulajdonosok) névsorával, a díj felosztásának arányával, a rendelet hatályba lépését követő 30 napon belül megadni kötelesek.
(6) A szolgáltatónak a mentességi és a kedvezményt kérő kérelmekre 15 napon belül írásban kell válaszolnia."

Az Ör. 1. sz. mellékletének 1) pontja a következőket tartalmazza:
"A háztartási szilárd hulladékkal kapcsolatos kötelező közszolgáltatás keretében zárt pormentes technológiájú gyűjtéssel ellátható területeken az igénybevétel díját az ingatlanon használt gyűjtőtartályok számának, a tartályok űrmértékétől függő egyszeri ürítési díjának és az ürítések számának szorzataként kell megállapítani."
Az Ör. 1. sz. mellékletének 2) pontja állapítja meg az alkalmazott tartályok egyszeri ürítési díját. A díj a tartály nagyságától, illetve attól függ, hogy a tartály a tulajdonos vagy a szolgáltató tulajdonában áll. 
Az Ör. 1. sz. melléklet 3) pontja a következőket tartalmazza:
"A beépítési, illetve domborzati viszonyok miatt csak félpormentes technológiával ellátható, építménnyel rendelkező ingatlanoknál, valamint az alkalmanként keletkező hulladék tárolására szolgáló, a szolgáltató által rendszeresített gyűjtőzsák egyszeri igénybevételi díja 120.- Ft/db + ÁFA.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bek.), illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetőleg jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján az országgyűlési biztos kezdeményezheti az érintett szerv vezetőjénél a visszásság orvoslását, ha a rendelkezésre álló adatok szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az előidéző szerv saját hatáskörben meg tudja szüntetni.

Az ügyben érintett alkotmányos jogok

A Magyar Köztársaság alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Az Alkotmány 77. § (2) bekezdése szerint az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok a társadalom valamennyi szervezetére, minden állami szervre és állampolgárra egyaránt kötelezőek.

A vizsgálat megállapításai
	A vizsgálat során elsőként azzal a kérdéssel foglalkoztam, kiterjed-e az ügyre és milyen terjedelemben az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatásköre? 
	A települési szilárd hulladék összegyűjtése a Kötv. 1. § (1) értelmében közszolgáltatásnak, az e tevékenységet az önkormányzat megbízásából végző szervezet pedig értelemszerűen közszolgáltatást végző szervezetnek minősül, így tevékenységének vizsgálatára az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján az országgyűlési biztos hatásköre kiterjed.
	A Kötv.-ben foglalt felhatalmazás alapján kiadott Ör. tekintetében az állampolgári jogok országgyűlési biztosának közvetlen intézkedési jogosultsága nincs. 
	Az Obtv. 16. § (1) bekezdésében és 29. § (1) bekezdésében foglaltak egybevetéséből ugyanis az következik, hogy az országgyűlési biztos vizsgálati és intézkedési jogosultsága a helyi önkormányzat rendeletalkotó tevékenységére, azaz a rendelet előkészítésére és magára a rendeletre - miután ez nem hatósági tevékenység - nem terjed ki. 

Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése az Ötv. 98. § (2) és (3) bekezdései értelmében az illetékes megyei közigazgatási hivatal vezetőjének hatáskörébe tartozik. Az önkormányzati rendelet mint jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálatára pedig az Alkotmánybíróság jogosult.
	A vizsgálat további kérdése az volt, hogy az Ör. alkalmazása során keletkezhettek-e az említett alkotmányos előírásokkal kapcsolatos visszásságok?
	Az önkormányzatok a Kötv.-ben foglalt felhatalmazás alapján nagyfokú önállósággal rendelkeznek, a települési szilárd hulladék elszállítási díjának és a díjfizetés alapjának megállapítása során. Mivel törvényi felhatalmazás alapján szerződéses jogviszony elemeit szabályozzák, tiszteletben kell tartaniuk a Ptk. 1. § (1) bekezdésben foglaltakból eredő azt az alkotmányos követelményt, amely szerint az önkormányzatoknak a gazdasági szervezetek és az állampolgárok személyi viszonyait szabályozó jogszabályokat a Ptk.-val összhangban, arra figyelemmel kell értelmezni. (52/1998. (XI.27.) AB határozat)
	Az Alkotmánybíróság több határozatában is rámutatott arra, hogy a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása az önkormányzatokkal szemben is olyan alapvető követelmény, amelyet a szemétszállítási díj meghatározására irányuló rendeletalkotásukkor nem hagyhatnak figyelmen kívül. (54/1998. (XI.27.) AB határozat, 52/1998. (XI.27.) AB határozat,  55/1998. (XI.27.) AB határozat stb.)
	Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósítja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja. (52/1998. (XI.27.) AB határozat)
	Lényeges követelmény, hogy a közszolgáltatás díja az általány jellegtől a ténylegesen ellátott szolgáltatás ellenértékéhez közelítsen, a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje. (43/1997. (VII.1.) AB határozat)
	A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti az önkormányzatokkal szemben azt a követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározásakor a díj összegét nem a tényleges szemét kibocsátáshoz, és az elszállított szemét mennyiségéhez, hanem az azt tükröző más mutatóhoz (pl. a szobák és más helyiségek száma, nagysága, a lakásban élő személyek száma, a kiürített tartóedények száma, űrmérete stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására.
	Az Alkotmánybíróságnak a témára vonatkozó döntéseiben megfogalmazott követelmények megvalósítása különböző módszerekkel is lehetséges. A gyakorlatban több önkormányzat is alkalmaz az alkotmányos követelményeknek megfelelő megoldást.
	Az Ör. rendelkezései alapján megállapítható, hogy a város képviselő-testülete a települési szilárd hulladék elszállításával kapcsolatban differenciált díjazási rendszert vezetett be. A díjazás alapja a 110 literes gyűjtőedény heti egyszeri ürítése. Az Ör. azonban figyelembe veszi azt is, ha ennél több, vagy ennél kevesebb hulladékot szállítanak el. Az Ör. e szabályozási módja összhangban van azzal az Alkotmánybíróság gyakorlatában folyamatosan érvényesített követelménnyel, hogy a közszolgáltatás díja közelítsen az általányjellegtől a ténylegesen ellátott szolgáltatás ellenértékéhez, és törekedjen a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására. Az alkotmánybírósági gyakorlat nem tekinti az önkormányzati rendeletalkotás alkotmányossági követelményének azt, hogy a szolgáltatás díja pontosan megfeleljen a ténylegesen ellátott szolgáltatásnak, csupán azt követeli meg, hogy közelítsen ahhoz. E követelménynek pedig az Ör. által kialakított számos szempontot figyelembe vevő, differenciált díjazási rendszer megfelel, ezért ennek gyakorlati alkalmazásával kapcsolatban panaszos esetében alkotmányos visszásságot nem állapítottam meg.
	A Kötv. 1. § (1) bekezdése és az Ör. 3. § (2) bekezdése értelmében a közszolgáltatás igénybevétele az Ör.-ben meghatározott módon és gyakorisággal kötelező. A díjnak az Ör. szerint lehetővé tett csökkentésén túl nem igényelhető további díjcsökkentés arra hivatkozva, hogy panaszos csak havi egy alkalommal tart igényt a hulladék elszállítására. Ilyen tartalmú kérelmének a szolgáltató által történt elutasítása tehát nem valósított meg alkotmányos visszásságot, ennek következtében e kérdésben intézkedésre alapom nincs. 
	Az ügy vizsgálata során azonban megállapítottam, hogy M. L., Miskolc, .... u. ... szám alatti lakos panaszos a szolgáltatóhoz küldött 1999. március 29-én kelt, majd 1999. augusztus 10-én kelt újabb levelére a szolgáltató első alkalommal 1999. november 22-én kelt 2.1-6-2/M-52/99. számú, majd 2000. január 21-én kelt 2.1-3135/1999. számú levelében válaszolt. A panaszos 1999. március 29-én kelt levelén található dátum nélküli, kézzel írott feljegyzés szerint telefonon tájékoztatták, hogy az 50 %-os kedvezményen túl további díjcsökkentést nem tudnak részére adni. A szolgáltató 1999. november 22-én kelt írásbeli válasza indokolást nem tartalmazott. A panaszost csupán a 2000. január 21-i levélben tájékoztatták írásban, megfelelő indokolással arról, hogy kérelme miért nem teljesíthető.
	Ez az eljárás nem felel meg sem az Ör. 7. § (4) bekezdésében megállapított 8 napos, sem a 11. § (6) bekezdésében megállapított 15 napos válaszadási határidőnek.
	A szolgáltató az ügy vizsgálata során nem tartotta meg a számára kötelező Ör. válaszadási határidőre vonatkozó szabályait. Az indokolatlanul késedelmes válaszadás és az első válaszban a megfelelő tájékoztatás elmaradása azonban együttesen már nemcsak az Ör. megsértését jelenti, hanem alkotmányos visszásságot okozott.
	A jogállamiság alkotmányos követelményéből következik az állampolgárok joga a tisztességes eljáráshoz, ami magában foglalja azt a követelményt, hogy a hatóságokhoz intézett kérelmeikre, panaszaikra megfelelő határidőn belül érdemi és indokolással ellátott megalapozott választ kapjanak. Ez az alkotmányos követelmény sérült panaszos ügyének a szolgáltató által történt intézése során.

Ajánlás
	Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján a következő ajánlást teszem:
	Felkérem a REM Miskolc Környezetvédelmi és Hulladékgazdálkodási Kft. ügyvezető igazgatóját intézkedés tételére annak érdekében, hogy a szolgáltatóhoz érkező reklamációk, kérelmek intézése során minden esetben érvényesítsék a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos jogot és az érdekelteknek az Ör.-ben megállapított határidőn belül adjanak írásbeli, megfelelően megindokolt választ.

Budapest, 2000. október 18.

Gönczöl Katalin