OBH 2176/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

A vizsgálat megindulása
	Panaszos beadvánnyal fordult az országgyűlési biztoshoz, mert sérelmezte Zebegény Község Önkormányzatának vízkárral kapcsolatos ügyintézését. 
A vizsgálat a jogorvoslathoz és a tulajdonhoz való jog, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményének érintettsége miatt indult.

A megállapított tényállás
	Zebegényben az 1999 júniusi felhőszakadás következtében a települést átszelő patak elöntötte a kerteket és a házakat. A helyreállítási munkákra a község jelentős állami támogatást kapott. A panaszos elmondása szerint a támogatás igényléséről a lakosságot nem tájékoztatták. Azt is sérelmezte, hogy olyan személy is állami támogatáshoz jutott, akinek nem a patak közelében van az ingatlana. A támogatás egy részéről pedig - egyszemélyben - a műszaki előadó döntött. Véleménye szerint az eljárás nem felelt meg az előírásoknak, melyet a közmeghallgatáson is elmondott. 
	Az eljárás megindulását követően a polgármestertől tájékoztatást kértem arról, hogy a panaszos mikor és milyen tartalmú kérelmet nyújtott be, s a kár felmérése milyen időpontban történt. A felmérésről, a kérelemről, és annak elbírálásáról szóló határozat megküldését is kértem. A belügyminisztertől, valamint a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjétől is információt kértem, mivel a panaszos korábban tőlük is segítséget kért.

1)	A Közigazgatási Hivatal az alábbiakról tájékoztatott: A hivatal a panaszos ügyével a belügyminiszterhez írt beadványának kivizsgálása során foglalkozott. A vizsgálatra a Pest Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság kérte fel a hivatalt. Ez a vizsgálat elsősorban arra irányult, hogy a panaszos által jelzett korrupció-gyanús intézkedések ténylegesen megtörténtek-e. Azt, hogy a panaszos miért nem kapott támogatást, vizsgálniuk nem kellett, mert a panaszos ingatlanát határoló támfal helyreállításához kért támogatást, erre azonban a központi keretből nem lehetett támogatást nyújtani. A Közigazgatási Hivatal több dokumentumot csatolt. 
-	171/1999. sz. Kt. (IX.21.) határozat: 20 károsult részére, vissza nem térítendő támogatásról,
-	az önkormányzat jegyzőjének 17 igénylőt érintő pótlólagos igénybejelentése,
-	az önkormányzat rendelete, mely szociális törvény alapján rendelkezik a vízkárok helyreállítása érdekében nyújtható támogatásokról, 
-	az önkormányzat 1999. november 22-i felhívása a lakossághoz, hogy a póttámogatás benyújtásához a károsultak jelezzék az igényüket, 
-  a TÁKISZ tájékoztatása az önkormányzat részére, hogy a károk utólagos igénylését a belügyminiszter jóváhagyta. Az elszámolást 1999. december 22. napjával jelölték meg.   
  A pótlólagosan érintett 17 ingatlanra az összeget (4.220.000 Ft) az önkormányzat megkapta.
    (Korábban mintegy 22 millió Ft volt a támogatás)
-	az 1999. november 30-i felmérés, melyben a panaszos kárát 300000 Ft-ban állapították meg, a melléképület, kerítés, támfal, zöldkár oszlopban,
-	az önkormányzat jegyzőjének feljegyzése, melyben megállapította, hogy az önkormányzat műszaki főtanácsosa közvetlenül a hivatali feladatkörébe nem tartozó ügyben járt el. Ez abban nyilvánult meg, hogy a károsultak és a helyreállítást végző vállalkozó között közvetített, a szerződéskötésben tevékenyen rész vett.

A hivatalvezető válaszához csatolta a 2000. március 24-én, Zebegény Önkormányzatánál felvett jegyzőkönyv másolatát, melynek elkészítésében közreműködött a Pest Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság képviselője is. A jegyzőkönyv tartalmazza, hogy a 17 pótigényből helyszíni szemle keretében 6 helyen kárfelmérés nem történt meg. Az elszámolás, a támogatás odaítélését a Képviselő-testület a rövid határidő miatt nem fogadta el. Úgy döntöttek, hogy a számla szerinti elszámolást 2000. május 31-ig kell a kedvezményezetteknek teljesíteni. A jegyzőkönyv javaslatként tartalmazza, hogy a pótigényeket - a szociális bizottság előzetes megtárgyalását követően - a  Képviselő-testület vitassa meg. Azokon a helyeken, ahol a helyszíni kárfelvétel elmaradt, a káresemény mértékét a bizottság utólag  ellenőrizze. A konkrét panaszra vonatkozóan a jegyzőkönyv a következőket tartalmazza: Panaszos támogatási kérelme a támfal helyreállítására vonatkozott, ami a lakások helyreállítására szolgáló központi keretből nem finanszírozható. Vizsgálat indult a panasznak abban a részében, hogy az ügyintéző (műszaki ügyintéző) 15 %-os részesedésért számlákkal látta el a kérelmezőket. A vádmegalapozottságról az önkormányzat jegyzője a Pest Megyei Katasztrófavédelmi Központot 2000. március 28-ig értesíti.      

2)	A Belügyminisztériumnak küldött megkeresésemre a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságtól kaptam választ. A dokumentumok egyikében - melyet a Pest Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság készített - szerepel, hogy az érintett önkormányzatnál az első körben jelentkezett  kárigények felmérése, a kárértékek megítélése és ellenőrzése szabályszerűen történt. Kifogásolható és szabálytalan megoldások az 1999. november 30-án összesített pótigények esetében voltak. A póttámogatásról az önkormányzat 1999. december 18-án értesült, amelynek elszámolási határidejét 1999. december 22-vel határozták meg. Ez a dokumentum - mely 2000. március 27-én kelt - azt is tartalmazza, hogy Zebegény Önkormányzata az elszámolást, a támogatás mértékét nem tárgyalta, ezzel kapcsolatos rendeletet nem alkotott. Ezzel szemben a Közigazgatási Hivatal csatolta a 10/1999. (IX.6.) számú rendeletet, melyben Zebegény Község Önkormányzata az 1999 júniusi és júliusi rendkívüli esőzés és vihar okozta károk enyhítéséhez nyújtható támogatás feltételeit és mértékét szabályozta. A Pest Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság tájékoztatásában az is szerepelt, hogy a polgármester - a teljes támogatási összegre vonatkozó - vállalkozói szerződést írt alá, 2000. május 31-i befejezési határidővel. A támogatásra jogosult károsultak ezt követően felvették az állami támogatás 10 %-kal csökkentett összegét és ebből 15 %-ot fizettek (adtak át) - előleg címén - az önkormányzat műszaki ügyintézőjének. Pár nappal később a teljes állami támogatás összegével azonos - az érintett vállalkozó által kiállított - számlát kaptak. A vállalkozó úgy nyilatkozott, hogy a műszaki ügyintézőt bízta meg a szerződések aláírattatásával és az előlegek beszedésével. A műszaki ügyintéző magatartása és a számlák valódiságának vizsgálata további ellenőrzést igényel, és csak ennek eredményeként derülhet ki, hogy indokolt-e a fegyelmi vétség megállapítása vagy büntetőeljárás kezdeményezése. A vállalkozó esetében felmerült a gyanú, hogy fiktív számlákat adott. Ennek alátámasztásához azonban további vizsgálatra van szükség. A megyei szervezet az önkormányzat jegyzőjének és polgármesterének azt javasolta, hogy a pótigényeket a szociális bizottság és a képviselő-testület is tárgyalja meg. Azokon a helyeken, ahol ez elmaradt, a tárgyalást előzze meg a helyszíni kárfelvétel, a károk műszaki rekonstruálása, tényszerű megállapítása, jegyzőkönyvezése. A panaszos ügyében megállapították azt, hogy a támfal helyreállítására a támogatás nem volt biztosítható. 
A Pest Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság jelentéséből nem derült ki, hogy mit jelent az állami támogatás 10 %-kal csökkentett összegének a felvétele. Ezért ennek értelmezését a megyei szervtől kértem. Arról is tájékoztatást kértem, hogy a korábbi javaslatuknak megfelelően az önkormányzat megtárgyalta-e a pótigényeket, illetve a műszaki ügyintéző felelősségének kérdésében milyen információval rendelkeznek.

3)	Zebegény Község Önkormányzatának polgármestere megkeresésemre az alábbiakról tájékoztatott:
A panaszos igénye a támfal helyreállítására vonatkozott, mellyel kapcsolatban a 2000. március 24-én készült jegyzőkönyv tartalmazza, hogy a helyreállítási kérelem helyszíni ellenőrzését és az ügyintézés korábbi hiányosságait az önkormányzat pótolja. Egyéb dokumentum a kérelmező ügyiratában nem lelhető fel. Az akkori ügyintéző jelenleg betegállományban van és az ügyiratok átadás-átvétele még nem történt meg. A hiányzó dokumentumokat nem pótolták. A polgármester csatolta a panaszos 1999. november 8-án kelt kérelmét, melyben jelezte, hogy a házát három oldalról öntötte el a víz és a négy évvel ezelőtt felépített támfalat (700000 Ft beruházási költségű) a víz megbontotta, egy részét a patakba döntötte. Saját becslése szerint 300000 Ft kára keletkezett, és azt is jelezte, hogy a kérelem megírásakor jutott tudomására, hogy másnap lehet az igényeket beadni. 

4)	A Pest Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság igazgatója választ adott arra a kérdésre, hogy mit jelent a 10 %-kal csökkentett támogatási összeg átvétele. Erre az a magyarázat, hogy az önkormányzat a 10 %-os tartalékképzést az Országos Finanszírozási Terv analógiájaként alkalmazta, erre külön önkormányzati döntést nem hoztak. A károsultak az elszámolások után a visszatartott 10 %-os összeget is megkapták, káruk nem keletkezett, az önkormányzatnak haszna ebből nem származott.   
Az önkormányzat a Pest Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság javaslatának megfelelően a pótigényeket  megtárgyalta és erről határozattal döntött. 
Végezetül közölte, hogy az önkormányzat műszaki főtanácsosának felelőssége bizonyosságot nyert. Az önkormányzat vele szemben a fegyelmi vizsgálatot elrendelte.

Az ügy jogszabályi háttere
1091/1999. (VIII.13.) Korm. határozat az 1999 júniusi és júliusi rendkívüli esőzés és vihar miatti védekezési költségekről és kárenyhítésről, továbbá a szükséges jogszabályok módosításáról.

9/1998. (I.23.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatásának, a céljellegű decentralizált támogatásának igénybejelentési, döntéselőkészítési és elszámolási rendjéről, valamint a Magyar Államkincstár finanszírozási, elszámolási és ellenőrzési feladatairól, továbbá a TÁKISZ feladatairól.

34. § A helyi önkormányzat támogatást igényelhet - a 43. §-ban foglaltak kivételével - a területfejlesztési tanácstól az önkormányzati tulajdont sújtó, előre nem látható természeti vagy más károkból adódó (vis maior) esetek többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatására, a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő károk figyelembevételével.
36. § (1) Különösen súlyos természeti vagy más, a település nagyobb részét érintő károk (pl. földrengés, árvíz, lakott területen belüli nagy kiterjedésű belvíz, tornádó, tűzvész, robbanás) mérséklésére a támogatás azonnali segítségnyújtásként előleg formájában is folyósítható a területfejlesztési tanács utólagos engedélyezésével, a tanács elnökének előzetes döntésével, elszámolási kötelezettséggel.
(2) Kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt eljárási szabályokkal egyezően az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély és a lakhatás elemi feltételeinek megteremtéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti. A támogatás előleg formájában is folyósítható az (1) bekezdésben részletezett eljárás szerint.

Zebegény Község Önkormányzatának 10/1999. (IX.6.) sz. rendelete az 1993. évi III. törvény alapján nyújtható ellátásokról szóló többszörösen módosított 4/1993. (V.7.) sz. ÖK rendeletének módosításáról. 

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.

A vizsgálat megállapításai
	A vizsgálat során megállapítottam, hogy a panaszos 1999. november 8-án kelt támfal helyreállítására vonatkozó kérelmét az önkormányzat érdemben nem bírálta el, határozatot a mai napig nem hozott. A 2000. március 24-én - a kérelem benyújtását követően mintegy öt hónap elteltével - felvett jegyzőkönyvben rögzítették, hogy a panaszos támogatási kérelme a központi keretből nem finanszírozható. Ezt a jegyzőkönyvet a panaszos nem írta alá, mivel a jegyzőkönyv felvételekor jelen sem volt. 
	A vizsgálat annak megállapítását célozta, hogy okozott-e alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az eljárást mellőző önkormányzat a jogbiztonsághoz, a jogorvoslathoz, valamint a szociális biztonsághoz fűződő alkotmányos joggal összefüggésben.
Abból kell kiindulni, hogy vis maior támogatásokra a költségvetés jelentős összegeket biztosított az önkormányzatoknak. Kormányrendeletben határozta meg a támogatást, de az önkormányzatok döntésére bízta az összegek elosztását. Megkeresésemre a polgármester elismerte, hogy panaszos ügyében határozat nem született és 2000. június 26-ig (válaszadás időpontja) még az ügyiratok átadás-átvétele sem történt meg, tekintettel arra, hogy az érintett ügyintéző betegállományban van.
	Megállapítottam, hogy az önkormányzathoz benyújtott kérelem keltétől az állampolgári jogok országgyűlési biztosához érkezett önkormányzati válaszadás időpontjáig 8 hónap telt el, de határozatot a panaszos még nem kapott.   
	A vizsgálat megállapította továbbá azt is, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit az ügyben az önkormányzat nem tartotta be. A szabályszerű határozat meghozataláról nem gondoskodott, a jogorvoslati lehetőségről való tájékoztatást  elmulasztotta, ezért a jogorvoslathoz való alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság keletkezett. A határozatban kellett volna gondoskodni a kérelem érdemi elbírálásáról és részletesen megindokolni, hogy a központi támogatás milyen károk finanszírozására irányul, milyen egyéb (szociális) feltételek vizsgálata szükséges és ennek alapján a panaszos kárigénye teljesíthető-e.  A jogorvoslathoz való  jog megsértésén túl sérült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye is. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy: "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam." A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják." 
Az Alkotmány és az alkotmányos jogrendszer - mint azt az Alkotmánybíróság kifejtette - megfelelő védelemben részesíti az Alkotmányban meg nem jelenő egyéb nevesített jogokat is. A vagyoni jogok alkotmányos védelme az Alkotmánynak a tulajdonjogot oltalmazó rendelkezéseiből következik. Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy az Alkotmány 13. -ának (1) bekezdése nemcsak a tulajdonjog, hanem az azzal összefüggő minden vagyoni jog biztosítására vonatkozik. A vizsgálat megállapította, hogy a határozat meghozatalának elmaradása a tulajdonhoz való joggal összefüggésben az ingatlantulajdonhoz kapcsolódó támogatás igénybevételét biztosító vagyoni jogot is érintette, mivel az eljárásban jogszabályi érveléssel alátámasztott, írásba foglalt döntést a panaszos nem kapott.
Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a jogorvoslathoz és a tulajdonhoz való joggal, valamint a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos követelményével összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott az önkormányzat azzal, hogy a vis maior támogatás iránti kérelem ügyében nem hozott határozatot. 

Kezdeményezés

1)	Élve az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX tv. 21. § (1) bekezdésében foglaltakkal, felkérem Zebegény Község Önkormányzat Képviselő-testületét, hogy a panaszos vis maior támogatással összefüggő kérelme ügyében hozzon határozatot, szem előtt tartva a vis maior támogatásokkal kapcsolatos kormányrendelet, a szociális törvény és az államigazgatási  eljárás szabályairól szóló törvény rendelkezéseit. 

2)	Felkérem Zebegény Község Önkormányzatának polgármesterét arra, hogy hívja fel az önkormányzat dolgozóinak figyelmét az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseinek jövőbeni betartására. A mulasztás miatt kezdeményezem a fegyelmi felelősség vizsgálatát. 

Kérem Zebegény Község Önkormányzatának polgármesterét, hogy az 1) pontban foglalt kezdeményezésre 30 napon belül, míg a 2) pontban foglalt kezdeményezésre vonatkozó álláspontjáról, illetve intézkedéséről 60 napon belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest,  2000. augusztus 9.

Gönczöl Katalin