OBH 2160/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Sátori János

Az eljárás megindítása
	Állampolgári beadvány alapján vizsgálatot indítottam Csorna Város Önkormányzatának a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységről és a közterületek tisztántartásáról szóló, többször módosított 28/1995. (XII.22.) ÖKR. számú rendeletének (a továbbiakban: Ör.) alkalmazásával kapcsolatban. 
	A panaszos azt kifogásolja, hogy a városban a települési szilárd hulladék elszállítását végző REKULTIV Rt. el nem végzett szolgáltatásért is díjat számol el. A szemétszállítás céljára rendszeresített 110 literes gyűjtőedényt a panaszos a téli időszakban átlagosan 5, a nyári időszakban átlagosan 8-10 hetenként tölti meg és helyezi elszállítás céljára a ház elé, háztartásában ugyanis ilyen időszakonként keletkezik 110 liter hulladék. 
	Ezzel szemben a REKULTIV Rt. minden lakás terhére heti 110 liter szemét elszállítását számlázza, függetlenül attól, hogy valójában mennyit szállított el. 
	A panaszos sérelmével felkereste a szolgáltató képviselőjét és a város jegyzőjét is, akik - állítása szerint - elismerték igazát, de arra hivatkoztak, hogy a kialakult gyakorlat a város önkormányzatának rendeletén alapul, ezért nem tudtak segíteni.
	Az Országgyűlési Biztosok Hivatalához küldött levelében Csorna város környezetmérnöke is jelezte, hogy több hasonló ügyben keresték meg csornai lakosok, ezért a beadvány elbírálásáról tájékoztatást kért.

Megállapított tényállás
	Az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) által adott felhatalmazás alapján Csorna Város Önkormányzata a többször módosított Ör.-rel szabályozta többek között a települési szilárd hulladék összegyűjtésének, elszállításának és elhelyezésének rendjét, valamint a szolgáltatásért fizetendő díjakat. 
	A rendelet alapján kialakult gyakorlat szerint a hulladékot a szolgáltatóval egyeztetett, szabványos 110 literes tárolóedényekben, illetve konténerekben gyűjtik, melyeket a szolgáltatók heti egy alkalommal ürítik. Amennyiben a heti egy szállítás nem elegendő, akkor a szolgáltató további egy szállításról gondoskodik. 
	A szolgáltatásért fizetendő díjat - melynek összegszerűségét a panasz nem érinti - háztartásonként negyedévenként számlázzák, illetve lakásonként 1 db 110 literes tárolóedény, heti egyszeri ürítését feltételezve. A díj alapját képező heti egy edénynél több edény ürítéséért külön díjat számítanak fel. A város jegyzője nem vitatja, hogy az elszámolás e módja egyes esetekben kifogásolható, hiszen teljesen azonos feltételek nem állnak fenn minden háztartásban. Álláspontja szerint a legjobb megoldás a hulladék mennyiségének mérése alapján történő elszámolás, de ez a mai technikai feltételek mellett csak óriási ráfordítással valósítható meg. A jegyző azonban az Ör. előírásait köteles betartani és betartatni. 

Az ügy jogszabályi háttere
	A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
	Az Alkotmány 77. § (2) bekezdése szerint az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok a társadalom valamennyi szervezetére, minden állami szervre és állampolgárra egyaránt kötelezőek.
	Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
	Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési, vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
	Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében a településtisztaság biztosítása. 
	A Kötv. 1. § (1) bekezdése a települési szilárd hulladék elszállítását közszolgáltatási szerződés keretében megvalósuló közszolgáltatássá minősíti, és e szolgáltatás igénybevételét az ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója számára kötelezővé teszi.

A Kötv. 2. § f) pontja felhatalmazza a helyi önkormányzatot, hogy rendeletében állapítsa meg az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit, vagy a szolgáltatás ingyenességét.
	A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 201. §-a  a következőket tartalmazza:
"(1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár. 
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné a szerződés megkötése időpontjában, feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja."
	A Ptk. 226. §-a szerint 
"(1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.
(3) Hatósági ár megállapítására külön törvény szerint kerülhet sor."
	Az Ötv. 95. § (1) bekezdése szerint a Kormány a belügyminiszter közreműködésével a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését.
	Az Ötv. 98. § (2) és (3) bekezdései értelmében a közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. E jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat döntései (rendelete, határozata) megfelelnek-e a jogszabályoknak.
	Az Ötv. 99. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. 
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bek.), illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetőleg jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
	Az Obtv. 20. § (1) bekezdése szerint ha az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására - az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett - ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének.
	Az Ör. a vizsgált témakörben a következő előírásokat tartalmazza:
	"3. § (1) A város belterületén, valamint a Földsziget lakott területén az önkormányzat gondoskodik a települési szilárd hulladék rendszeres elszállításáról. 
	A települési szilárd hulladék rendszeres kezelésébe (gyűjtés, szállítás) bekapcsolt területen a szolgáltatás igénybevétele, valamint a szolgáltatóval egyeztetett - rendszeresített - szabványos tároló edényzet használata kötelező.
	4. § (1) A települési szilárd hulladék elszállítása
a)	110 literes edényzet (kuka) esetében heti egyszeri,
b)	konténeres szállítás esetében heti egy alkalommal
kivéve december 27. és 31. között két alkalommal, illetve április 1-jétől szeptember 30-ig.
	Amennyiben a heti egy szállítás nem elegendő, a REKULTIV Kft. további egy szállítást köteles elvégezni. 
	(2) A települési szilárd hulladék gyűjtése a szolgáltatóval egyeztetett szabványos tároló edényzetben történik ....
	8. § (1) A rendszeres hulladékgyűjtésbe bevont területen a települési szilárd hulladék gyűjtése, szállítása, kezelése és ártalmatlanítása kötelező díjfizetés mellett történik (a továbbiakban: szolgáltatási díj).
	(2) A szolgáltatási díjfizetés kötelezettsége az ingatlan tulajdonosát, tényleges használóját terheli.
	(3) A szolgáltatási díjat családi házas beépítés esetén háztartásonként, a tömblakásos sorházas és zártsorú többlakásos beépítés esetén lakásonként (OTP, szövetkezeti, társas stb.) kell megállapítani. Önkormányzati bérlakás(ok) esetében a szolgáltatási díjat a bérlő tartozik fizetni. 
	(4) A szolgáltatási díjat a hulladék rendszeres gyűjtésébe bekapcsolt területen abban az esetben is meg kell fizetni, ha az ingatlanok tulajdonosai, bérlői nem adnak ki hulladékot ....
	9. § (4) A települési szilárd hulladék szállítási és ártalmatlanítási díjtétele a 4. § (1) bekezdésében meghatározott ürítési alkalmakat figyelembe véve kukás és konténeres szállítás esetén háztartásonként, lakásonként: 
a)	havi 480 Ft ÁFA-val együtt
b)	havi 572 Ft ÁFA-val együtt
	Amennyiben a hetente keletkezett szilárd hulladék elhelyezésére 1 db 110 literes kuka nem elegendő, akkor további második kuka ugyanazon alkalommal történő elszállítására a szolgáltató köteles a szolgáltatást igénybe vevővel külön szerződést kötni, és a többletdíj-tételben megállapodni úgy, hogy a további kuka edény szállítási és ártalmatlanítási díja ürítésenként 29 Ft ÁFA-val együtt."

A vizsgálat megállapításai
	A vizsgálat során elsőként azzal a kérdéssel foglalkoztam, kiterjed-e az ügyre és milyen terjedelemben az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatásköre? 
	A panaszos a szemétszállítást végző szolgáltató szervezet azon gyakorlatát kifogásolja, hogy a hulladék elszállításának számlázását olyan módon végzi, mintha a rendszeresített 110 literes szemétgyűjtő tartályt minden héten kiürítené, holott a valóságban ilyen gyakorisággal nem telik meg a tartály. Ezzel kapcsolatban a szolgáltatóhoz és a város jegyzőjéhez panasszal fordult, ez azonban nem járt eredménnyel.
	A panaszos tehát a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőséget igénybe vette, ezért az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján jogosult volt kérelmével az állampolgári jogok országgyűlési biztosához fordulni.
	A települési szilárd hulladék összegyűjtése a Kötv. 1. § (1) értelmében közszolgáltatásnak, az e tevékenységet az önkormányzat megbízásából végző szervezet pedig értelemszerűen közszolgáltatást végző szervezetnek minősül, így tevékenységének vizsgálatára az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján az országgyűlési biztos hatásköre kiterjed.
	A Kötv.-ben foglalt felhatalmazás alapján kiadott Ör. tekintetében az állampolgári jogok országgyűlési biztosának közvetlen intézkedési jogosultsága nincs. 
	Az Obtv. 16. § (1) bekezdésében és 29. § (1) bekezdésében foglaltak egybevetéséből ugyanis az következik, hogy az országgyűlési biztos vizsgálati és intézkedési jogosultsága a helyi önkormányzat rendeletalkotó tevékenységére, azaz a rendelet előkészítésére és magára a rendeletre - miután ez nem hatósági tevékenység - nem terjed ki. 
	Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése az Ötv. 98. § (2) és (3) bekezdései értelmében az illetékes megyei közigazgatási hivatal vezetőjének hatáskörébe tartozik. Az önkormányzati rendelet mint jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálatára pedig az Alkotmánybíróság jogosult.
	Eljárásom során ezért azt vizsgáltam, hogy a közszolgáltatást végző szervezet önkormányzati rendeleten alapuló díjmegállapítási gyakorlata eredményezett-e alkotmányos visszásságot? 
	Az ügyben érintett alkotmányos jog az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság, az Alkotmány 77. § (2) bekezdésében foglalt követelmény, amely a jogállamiságból következően kimondja a jogszabályok megtartásának kötelezettségét, valamint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megállapított jogegyenlőség elve, illetve a diszkrimináció tilalma.
	Az önkormányzatok a Kötv.-ben foglalt felhatalmazás alapján nagyfokú önállósággal rendelkeznek, a települési szilárd hulladék elszállítási díjának és a díjfizetés alapjának megállapítása során. Mivel törvényi felhatalmazás alapján szerződéses jogviszony elemeit szabályozzák, tiszteletben kell tartaniuk a Ptk. 1. § (1) bekezdésben foglaltakból eredő azt az alkotmányos követelményt, amely szerint az önkormányzatok a gazdasági szervezetek és az állampolgárok személyi viszonyait szabályozó jogszabályokat a Ptk.-val összhangban, arra figyelemmel kell értelmezni. (52/1998. (XI.27.) AB határozat)
	Az Alkotmánybíróság több határozatában is rámutatott arra, hogy a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása az önkormányzatokkal szemben is olyan alapvető követelmény, amelyet a szemétszállítási díj meghatározására irányuló rendeletalkotásukkor nem hagyhatnak figyelmen kívül. (54/1998. (XI.27.) AB határozat, 52/1998. (XI.27.) AB határozat,  55/1998. (XI.27.) AB határozat stb.)
	Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósítja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja. (52/1998. (XI.27.) AB határozat)
	A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti az önkormányzatokkal szemben azt a követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározásakor a díj összegét nem a tényleges szemét kibocsátáshoz, és az elszállított szemét mennyiségéhez, hanem az azt tükröző más mutatóhoz (pl. a szobák és más helyiségek száma, nagysága, a lakásban élő személyek száma, a kiürített tartóedények száma, űrmérete stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására.
	Lényeges követelmény, hogy a közszolgáltatás díja az általány jellegtől a ténylegesen ellátott szolgáltatás ellenértékéhez közelítsen, a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje. (43/1997. (VII.1.) AB határozat)
	Az Alkotmánybíróságnak a témára vonatkozó döntéseiben megfogalmazott követelmények megvalósítása különböző módszerekkel is lehetséges. A gyakorlatban több önkormányzat is alkalmaz az alkotmányos követelményeknek megfelelő megoldást. 
	Az Ör. azonban, amely lakásonként, illetve háztartásonként heti 110 liter szemét elszállítását vélelmezi és ennek alapulvételével állapítja meg a díjat, nincs összhangban a kifejtett alkotmányossági követelményekkel. Nem foglalkozik ugyanis azokkal az esetekkel, amikor a kibocsátott szemét mennyisége nem éri el a heti 110 litert. Amennyiben a keletkezett szemét kisebb mennyisége miatt a kötelezően előírt 110 literes edény ürítésére nem hetente, hanem lényegesen ritkábban kerül sor, az Ör. alkalmazása során sérülhet a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságának Ptk.-ban rögzített elve.
	Az ilyen szabályozás - bár kísérletet tesz arra, hogy közelítsen a tényleges szemétkibocsátáshoz igazodó szállítási díjak megállapítására - mégis általányjellegű, mert nem ad lehetőséget páldául kisebb űrtartalmú edények használatára, a tényleges elszállítás szerinti számlázásra, és más módon sem teszi lehetővé annak figyelembevételét, hogy egyes esetekben a kibocsátott és elszállított szemét mennyisége nem éri el az Ör. által vélelmezett heti 110 litert.
	A kialakult helyzet visszássága a konkrét esetben - Csorna várost illetően - azért is szembetűnő, mert az Ör. külön szól arról, amikor a vélelmezett heti mennyiségnél több szemetet kell elszállítani. Ezekre az esetekre az Ör. többletdíjat állapít meg, miközben nem ad módot a szolgáltatáshoz igazodó díjfizetésre azok számára, akik az Ör.-ben megállapított általánynál kevesebb hulladékot bocsátanak ki és szállíttatnak el. 
	Az Ör.-ön alapuló közszolgáltatói gyakorlat tehát alkalmas a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányossága Ptk.-beli követelményének megsértésére és ezáltal alkotmányos visszásság előidézésére.
	Ezen túlmenően az Ör. gyakorlati alkalmazása alkotmányos indok nélkül hátrányos helyzetbe hozza a lakosság azon csoportját, amelynek tényleges szemét kibocsátása nem éri el a vélelmezett általánymértéket, ezáltal nincs összhangban az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében meghatározott jogegyenlőség elvével, és a diszkrimináció tilalmába ütközik. 
	Annak ellenére, hogy a közszolgáltató szervezet számlázási gyakorlata az ismertetett indokok szerint alkotmányos visszásságot okoz, nincs lehetőségem arra, hogy a közszolgáltató szervezetnél tegyek intézkedést a visszásság megszüntetésére.
	A közszolgáltatást végző szervezet ugyanis köteles az Ör. - mint jogszabály - előírásai szerint eljárni, az Ör.-től nem térhet el, a visszásság megszüntetésére tehát nincs hatásköre.
	A visszásság megszüntetésének lehetséges módja az, ha az önkormányzat módosítja rendeletét, és ennek során olyan szabályokat alkot, melyek lehetővé teszik a szolgáltatás-ellenszolgáltatás összhangjához jobban közelítő szabályok alkalmazását.
	Az Alkotmánybíróság 6/1999. (IV.21.) AB határozatában megállapította: "Alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy az Országgyűlés az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény 2. § f) pontjában oly módon adott felhatalmazást a települési önkormányzat képviselő-testületének a törvény hatálya alá tartozó közszolgáltatások díjának megállapítására, hogy elmulasztotta a díjmegállapításra vonatkozó garanciális rendelkezések meghozatalát."
	Az Alkotmánybíróság említett határozatában felhívta az Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 2000. június 30-ig tegyen eleget.
	Az említett törvényalkotói mulasztás kétségkívül közrejátszott abban, hogy az önkormányzatok rendeletei egyes esetekben nem felelnek meg az alkotmányos követelményeknek. 
	Ez a körülmény azonban nem mentesíti az önkormányzatokat azon kötelezettség alól, hogy az Alkotmánnyal és az alkotmányos jogszabályokkal összhangban álló rendeletet hozzanak a Kötv. végrehajtására. Az Alkotmánybíróság ugyanis számos határozatában rögzített, a Kötv. végrehajtásával kapcsolatos alkotmányos követelményeket, melyek figyelembevételével az Alkotmánnyal összhangban álló rendeleteket lehet alkotni, függetlenül attól, hogy az Országgyűlés mikor tesz eleget az Alkotmánybíróság által megállapított jogalkotási feladatának. 
	Az Ötv. 99. § (1) bekezdése értelmében a megyei közigazgatási hivatal vezetőjének lehetősége van arra, hogy az alkotmányos követelményeknek nem mindenben megfelelő Ör. módosítását kezdeményezze a feltárt alkotmányos visszásságok megszüntetése érdekében.

Ajánlás
	Az Obtv. 25. §-a alapján a következő ajánlást teszem:
	Felkérem a Győr-Moson-Sopron Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy kezdeményezze Csorna Város Önkormányzata többször módosított 28/1995. (XII.22.) ÖKR. számú rendeletének olyan tartalmú módosítását, amely a szemétszállítási díj mértékének és alapjának megállapításakor fokozottabban figyelembe veszi a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságának követelményét. Ennek érdekében differenciáltabb szabályozással tegye lehetővé az önkormányzat a szemétszállítási díj elszámolásakor annak figyelembevételét is, ha a kibocsátott és elszállított szemét mennyisége nem éri el az Ör. 4. § (1) bekezdésében meghatározott mértéket. 

Budapest, 2000. szeptember 14.

Gönczöl Katalin