OBH 1852/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Tárgy:  Az önkormányzat döntése a 2000-es
tanévben indítható első évfolyamok számáról
Az eljárás megindulása
A Budapest X. ker. Kőbánya Önkormányzatának 152/2000. (III.7.) számú határozatával szemben a Bem József Általános Iskola nevelőtestülete nyújtott be kifogást az Országgyűlési Biztos Hivatalához, mert abban az önkormányzat korlátozta az iskolai önállóságot, mivel a határozat a következő tanévre csupán egy első osztály indítását engedélyezte  

Az ügyben a szabad iskolaválasztás jogának csorbulása által, az Alkotmány 70/F. § -ban biztosított művelődéshez való alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanújára tekintettel vizsgálatot indítottam, melynek alapján a következő tényállást állapítottam meg.

A tényállás
A Budapest X. ker. önkormányzat a 152/2000. (III.7.) számú határozatával az adott iskola körzetén belül nyilvántartott tanköteles korú gyermekek számára tekintettel döntött úgy, hogy a 27 gyermek számára egy osztály is elegendő. A Bem József Általános Iskola iránt azonban az elmúlt években is nagyobb érdeklődés mutatkozott a szülők körében, ezért az összes jelentkezőt két osztályban sem tudták elhelyezni, ezért minden jelentkezőt fel sem tudtak venni. Az iskola jelentőségét fokozza, hogy a Hungária kőrúton helyezkedik el, és a körút túlsó oldala már a VIII. kerület. A tanulók jelentős része nem az iskola körzetében lakik, vagy nem is kerületi lakos. A nevelőtestület szerint az önkormányzat döntése a kerületen belüli lakók szabad iskolaválasztási jogát is csorbította, ezért a Fővárosi Közigazgatási Hivatalhoz fordultak. A Közigazgatási Hivatal az önkormányzat döntését nem kifogásolta.

A képviselőtestület a határozatát a 258/2000. (III.28.) sz. határozatával kiegészítette, és abban lehetőséget biztosított az iskoláknak további osztályok indítására is, feltéve ha a két osztályba együttesen legalább 43 kizárólag kerületi lakos gyermeket vesznek fel. Az önkormányzat e határozatával korlátozta az iskolák önállóságát, és megakadályozta hogy a fenntartásában működő egyes iskolák nem kerületi lakos tanulókat nagyobb számban vegyenek fel. 
A Közigazgatási Hivatal ebben az ügyben még nem hozott döntést.

A vizsgálat jogszabályi háttere

A Magyar Köztársaság Alkotmánya
44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,
70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.  (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (a továbbiakban: Ötv.)
6. § (1) A községnek, városnak, fővárosnak és kerületeinek (továbbiakban: települési önkormányzat), a megyei önkormányzatnak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek:
a) a helyi önkormányzatok a helyi igényektől és teljesítőképességtől függően egymástól eltérő önkormányzati feladat- és hatásköröket vállalhatnak;
b) törvény a nagyobb lakosságszámú és teljesítőképességű önkormányzatoknak - más helyi önkormányzatokhoz képest - több kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg. A kisebb lakosságszámú település önkormányzata - amennyiben saját maga vagy társulásával arról közösen gondoskodni tud - működési területén önként vállalhatja a törvény által a nagyobb lakosságszámú települési önkormányzatnak, illetve megyei önkormányzatnak kötelezően előírt közszolgáltatás megszervezését. Ilyen esetben költségvetése számára igényelheti az átvállalt feladattal arányos fedezet biztosítását.
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen (...) az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról;
(2) Az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el.
(4) A települési önkormányzat köteles gondoskodni (...) az általános iskolai oktatásról és nevelésről;
63/A. § A fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen
n) gondoskodik az egynél több kerületet, illetőleg a főváros területét is meghaladó ellátási kötelezettség körében: a középiskolai, a szakiskolai és a kollégiumi ellátásról, ha a feladat ellátását a kerületi önkormányzat nem vállalja;(...) részt vesz az egynél több kerületet érintő közoktatási (...) tevékenység összehangolásában;
o) gondoskodik az egynél több kerületet, illetőleg a főváros területét meghaladó, a nemzeti és etnikai kisebbségi oktatási, nevelési és kulturális feladatok ellátásáról;

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Köot.) 
66. § (1) A tanuló az iskolával tanulói jogviszonyban áll. A tanulói jogviszony felvétel vagy átvétel útján keletkezik. A felvétel és az átvétel jelentkezés alapján történik. A felvételről vagy átvételről az iskola igazgatója dönt a 42. § (1)-(2) bekezdésében és a 46-47. §-ban meghatározottak alapján. Általános iskolában felvételi vizsga nem szervezhető.
(2) Az általános iskola - beleértve a kijelölt iskolát is - köteles felvenni, átvenni azt a tanköteles tanulót, akinek lakóhelye, ennek hiányában tartózkodási helye a körzetében található. A fenntartó a szakiskolát - kilencedik-tizedik évfolyamon - kijelölheti kötelező felvételt biztosító iskolának. A kijelölt iskola [30. § (4) bek.], ha nem kötelező felvételt biztosító iskola, a tanuló felvételét csak helyhiány miatt tagadhatja meg. 
(5) Az iskolába felvett tanulók osztályba vagy csoportba való beosztásáról - a szakmai munkaközösség, annak hiányában a nevelőtestület véleményének kikérésével - az igazgató dönt. Az osztályok, csoportok szervezésének szabályait e törvény 3. számú melléklete határozza meg.
89. § A közoktatási feladatok zavartalan biztosítása érdekében a fővárosi önkormányzat a főváros területén működő önkormányzatokkal együttműködési megállapodás megkötését kezdeményezi a közoktatással összefüggő - körzeti jellegű - szolgáltatások megszervezésére, így különösen f) a körzeti szolgáltatást ellátó intézmény (fogyatékosok nevelését-oktatását ellátó iskola és diákotthon, kollégium, beszédjavító intézet stb.) működési körzetének megállapítására, fenntartásához, működtetéséhez szükséges hozzájárulás megállapítására.
102. § (3) A fenntartó a közoktatási intézmény megszüntetésével, átszervezésével, feladatának megváltoztatásával, nevének megállapításával, költségvetésének meghatározásával és módosításával, vezetőjének megbízásával és megbízásának visszavonásával összefüggő döntése előtt beszerzi az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, az iskolai szülői szervezetnek, az iskolai diákönkormányzatnak  a véleményét.
121. § (1) E törvény alkalmazásában 
18. körzeti feladat ellátása: körzeti feladatot lát el a közoktatási intézmény, ha öt év átlagában a szolgáltatásait igénybe vevők legalább ötvenegy százaléka a székhelytelepülés határain kívül élők közül kerül ki;

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. (Obtv.) 
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva."

A vizsgálat megállapításai
A vizsgálat megindításakor figyelembe vettem, hogy az önkormányzat mint fenntartó nagyfokú önállósággal rendelkezik az intézményi struktúra kialakításában, szervezésében. Döntéseit a csökkenő gyermeklétszám miatt összességében alacsony kihasználtságú intézmények gazdaságtalan működése indokolja. A vizsgálat folytatása mellett döntöttem, mert felmerült annak a lehetősége, hogy az önkormányzat a tanulók művelődéshez való jogát korlátozza.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. 8. § (1) bek. szerint az önkormányzatnak a helyi közszolgáltatások körében kell gondoskodnia az alapfokú oktatásról. Az önkormányzat közszolgáltatás keretében hozott döntése az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján is kizárólag törvényességi, és alkotmányossági okból vizsgálható felül. A gazdálkodás körében hozott döntését célszerűségi szempontból felülbírálni egyetlen szervezetnek sincs törvényben biztosított joga. A törvényességi ellenőrzés keretében a Fővárosi Közigazgatási Hivatal felülvizsgálta a képviselőtestület első határozatát, és megállapította, hogy az nem sérti a Köot. szabályait. A képviselőtestület 258/2000. (III.28.) számú határozatának vizsgálata - amelyben a vizsgálat tárgya, az hogy a döntés sérti-e az intézményi önállóságot, és az intézményvezetők hatáskörét - még nem zárult le.

A Köot. 66. § (2) bekezdésében meghatározottak alapján az általános iskola köteles felvenni azt a tanköteles tanulót, akinek lakóhelye, ennek hiányában tartózkodási helye a körzetében található. A jogszabály értelmezéséből adódóan nem köteles felvenni azokat a tanulókat akik nem az iskola körzetében laknak. Az intézménynek lehetősége van a szabad férőhelyeit körzeten kívül lakó jelentkezőkkel feltölteni. A fenntartónak az az érdeke, hogy az intézmények lehetőleg teljes kihasználtsággal működjenek. Ugyanakkor alapvető érdeke az is, hogy az intézmények fenntartására fordított összeget úgy határozza meg, hogy az elegendő legyen a település lakossága számára az alapfokú oktatás biztosítására, de ne szolgálja az önkormányzat költségvetésében is jelentős összeggel a nem települési lakosok érdekeit, ha az a település lakossága számára nem térül meg.

Az iskolák által indítható első osztályok száma azonban előrevetíti annak a lehetőségét, hogy néhány év elteltével az iskolák kihasználtsága annyira lecsökken, hogy felvetődik az intézmények összevonásának, esetleg bezárásának lehetősége is.

Az országban több településen már alkalmazott eljárás megoldásként kínálkozik a jelen esetben is. Ha ugyanis a helyi önkormányzatok együttműködési megállapodást kötnek, és a településen állandó lakos tanulók után "fejkvótát" fizetnek annak az önkormányzatnak, ahol a tanuló az oktatási intézményt ténylegesen igénybe veszi, akkor az említett konfliktusok elkerülhetők. Álláspontom szerint nem jelent indokolatlan adminisztrációt az sem, ha az önkormányzatok egymásnak fizetnek, hiszen ezzel azt is ösztönzik, hogy az átlagosnál jobb szinvonalú oktatást biztosító intézményeket ne csak a település lakói, hanem a társult önkormányzatok területén lakók is igénybe vehessék. Az önkormányzat nem "nyer" sem azzal ha kizárja az iskoláiból a nem ott lakókat, sem azzal ha belenyugszik abba, hogy a lakossága a gyermekeit máshova viszi iskolába és emiatt megszüntethet "feleslegessé váló" intézményeket.

A Köot. 3. melléklete szerint, ha az iskola adott évfolyamán csak egy osztály indul, a tanulók maximális létszáma nem lépheti túl a 31 főt. Az iskola körzetén belül lakó tanköteles korú gyermekek száma 27, ezért az önkormányzat - csak egy osztály indítását engedélyező - határozata nem okozott törvénysértést, mivel az alapellátási kötelezettségét teljesítette.

A művelődéshez való jog az alkotmányban biztosított alapjogok második generációjaként ismert jogok csoportjának része, olyan társadalmi konszenzuson alapuló érték, amely államcélként fogalmazódik meg. Az állam törvényekben vállalt feladatának ellátását - helyi szinten - az önkormányzatok közreműködésével valósítja meg azáltal, hogy biztosítja - többek között - az ingyenes és kötelező általános iskola igénybevételének lehetőségét. A szabad iskolaválasztás joga a diákok és szüleik számára biztosít lehetőséget arra, hogy amennyiben a számukra kötelezően biztosított általános iskolát nem kívánják igénybe venni, úgy arról lemondva, valamennyi állami, (önkormányzati) vagy egyházi, alapítványi iskolába jogszabályi korlátozás nélkül  kérhetik felvételüket. Annak elbírálása azonban, hogy a nem kötelező felvételre kijelölt (körzetes) iskolán kívül a többi intézmény a diákok felvételének milyen feltételeit határozza meg, illetve egy adott intézmény hány főt vesz fel, nem hozható összefüggésbe a szabad iskolaválasztás jogával.  

A Köot. 66. § (5) bekezdése szerint az iskolába felvett tanulók osztályba való beosztásáról - a szakmai munkaközösség (...) véleményének kikérésével - az igazgató dönt. Annak kérdését azonban a törvény nem szabályozza, hogy a szabad iskolaválasztás jogának gyakorlása alapján az iskolának - az épület adta lehetőségeken belül - minden oda jelentkező tanulót fel kell-e vennie, illetve, hogy az indítható osztályok számát milyen körülmények határozhatják meg. 
Még ha az iskola minden szabad férőhelyét kihasználva is működik, az önkormányzat a gyermekek után járó állami normatívát kénytelen és köteles kiegészíteni annyira, hogy az intézmény szinvonalas működése biztosítható legyen. Amennyiben az önkormányzat az oktatási intézmények tanulói létszámát és szinvonalát fenn kívánja tartani, de az adott intézményben (a Köot. 121. § (1) bekezdés 18. pontja) a szolgáltatásait igénybe vevők legalább 51 % -a a település határain kívül élők közül kerül ki, amely ezáltal körzeti feladat ellátásának minősül, a fővárosi (megyei) önkormányzat köteles az érintett önkormányzatok között együttműködési megállapodás megkötését kezdeményezni. Tekintettel azonban arra, hogy a panaszos intézményben a kerület határain kívül élő tanulók száma nem haladja meg az 50 %-ot, a Fővárosi Önkormányzat nem köteles megállapodást kezdeményezni, de annak lehetőségét sem az Ötv  63/A. § -a, sem a Köot. nem zárja ki. A Köot. 89. §-a, ugyanis az "így különösen" megfogalmazású példázódó felsorolásában lehetőséget biztosít a Fővárosi Önkormányzatnak, hogy a fővárosi kerületi önkormányzatok között együttműködési megállapodást kezdeményezzen a közoktatási feladatok zavartalan biztosítása érdekében.

Az iratokból nem állapítható meg, hogy az önkormányzat a másik önkormányzattól átvállalt feladattal arányos fedezet biztosítását kérte-e, illetve annak érdekében a Fővárosi Önkormányzatot hivatalosan megkereste volna a megállapodás létrehozásának kezdeményezése érdekében, ezért megállapítottam, hogy nem vett igénybe minden rendelkezésére álló jogi eszközt az oktatás létszámának, szinvonalának fenntartása érdekében, amivel a művelődéshez való alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozott.

Ajánlás:
I. Az 1993. évi LIX. törvény 21. § alapján felhívom az önkormányzat jegyzőjét, hogy vizsgálja meg az önkormányzatnak az általános iskolák által indítható első osztályok számának korlátozásáról hozott határozatát, és kezdeményezze a képviselőtestület intézkedését az 1993. évi LXXIX. törvény 89. § -ban foglaltak kezdeményezésére. Kérem, hogy az önkormányzat álláspontjáról 30 napon belül Hivatalomat, és a Közigazgatási Hivatalt értesítse. 

II. Az 1993. évi LIX. tv. 20. § alapján felkérem a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy az érdemi állásfoglalásáról harminc napon belül értesíteni szíveskedjék.

III. A 1993. évi LIX. törvény 25. § -ban kapott felhatalmazás alapján felkérem az Oktatási Minisztert, hogy kezdeményezze a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény olyan módosítását, amely alkalmas arra, hogy az önkormányzatok, mint fenntartók jogai, és a diákok, illetve szüleik szabad iskolaválasztáshoz való joga között jelentkező ellentmondást feloldja, illetve szabályozza. Kérem, hogy állásfoglalásáról 60 napon belül értesíteni szíveskedjék.

Budapest, 2000. május 3.

Gönczöl Katalin