OBH 1797/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Nagy Réka

Vizsgálat megindulása
	Panaszos tiszaburai lakos a következőket sérelmezte a tiszaburai önkormányzat eljárásával kapcsolatban:
1) az önkormányzat nem ítél meg részére kamatmentes kölcsönt, sem "lakástámogatási kölcsönt" abból a célból, hogy a szociálpolitikai kölcsönből felépített házukat berendezhessék,
2) szociális segély iránti kérelmeiket állandóan elutasítják,
3) kérelmeiket a polgármesteri hivatalban nem veszik át,
4) az önkormányzat a gyermekvédelmi támogatás terhére szállítatta haza a panaszos részére azokat a bútorokat, melyeket a panaszos egy szervezettől ingyenesen kapott.
A jogállamiságból fakadó jogbiztonság és szerves részének tekintendő tisztességes eljáráshoz való jog ( Alk. 2. § (1) ), a szociális biztonsághoz fűződő alkotmányban biztosított jog ( Alk. 70/E. §) valamint a gyermekek védelemhez való joga ( Alk. 67. § ) sérelmének gyanúja miatt az ügyben vizsgálatot indítottam.
Az ügy megfelelő kivizsgálásához megkerestem a tiszaburai önkormányzat jegyzőjét, aki  a felmerült kérdésekre készségesen megadta a szükséges információkat.

A megállapított tényállás
	I) Panaszos F.S. és felesége a 2000. év folyamán szociálpolitikai támogatásból házat építettek, melynek berendezését nem sikerült megoldaniuk.  A lakásberendezése érdekében a panaszos szóban többször fordult a polgármesteri hivatalhoz, de ott szintén szóban azzal utasították el, hogy a kamatmenetes kölcsön mint szociális támogatási forma megszűnt.
A panaszos a jegyző tájékoztatása szerint közgyógyellátott, valamint gyermekeik után havi 9960 Ft gyermekvédelmi támogatást kapnak.
A jegyző arról tájékoztatott, hogy a 2000. évben írásbeli kérelmet a panaszos nem nyújtott be, ugyanakkor a panaszos rendszeresen megjelenik az önkormányzatnál és szóban kérelmeket terjeszt elő, kérelmeivel kapcsolatban az önkormányzat dolgozói szóban tájékoztatják.
	II) Panaszos 2000. októberében kapott három darab egyszemélyes heverőt, melyek elszállítására a panaszosnak nem volt pénze, ezért a panaszos 2000. október 13-án megjelent a polgármesteri hivatalban és azt kérte, hogy a gyermekvédelmi támogatás terhére fizesse ki az önkormányzat a bútorok elszállítását.

Alkalmazott jogszabályok
•	A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX tv.
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részérôl arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelô testi, szellemi és erkölcsi fejlôdéséhez szükséges.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
•	A szociális igazgatásról szóló 1993. évi III. tv.
37/A. § (1) A települési önkormányzat rendszeres szociális segélyt állapít meg annak a személynek, aki
aa) munkaképességét legalább 67%-ban elvesztette, vagy
feltéve, hogy megélhetése más módon nem biztosított.
(2) Az (1) bekezdés alkalmazásában akkor nem biztosított a megélhetése
a) az (1) bekezdés a) pontjában megjelölt személynek, ha havi jövedelme, valamint családjában az egy fôre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-át,
b) az (1) bekezdés b) pontjában megjelölt személynek, ha havi jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 70%-át, valamint családjában az egy fôre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-át
és vagyona sem neki, sem családjának nincs.
38. § (1) A települési önkormányzat lakásfenntartási támogatást nyújthat annak a családnak vagy személynek, aki a településen elismert minimális lakásnagyságot és minôséget meg nem haladó lakásban vagy nem lakás céljára szolgáló helyiségben lakik és lakás hasznosításából származó jövedelemmel nem rendelkezik.
45. § (1) A települési önkormányzat képviselô-testülete a létfenntartást veszélyeztetô rendkívüli élethelyzetbe került, valamint idôszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdô személyek részére a rendeletében meghatározott átmeneti segélyt nyújt. Átmeneti segély pénzintézeti tevékenységnek nem minôsülô kamatmentes kölcsön formájában is nyújtható.
(2) Az átmeneti segély adható alkalmanként és havi rendszerességgel. Az alkalmankénti segély gyógyszertámogatásként, illetve az egészségbiztosítás által nem vagy csak részben támogatott egészségügyi szolgáltatás díjaként is megítélhetô. A havi rendszerességgel adott átmeneti segély jövedelemkiegészítô támogatásként, rendszeres nevelési támogatásként, továbbá az önkormányzat rendeletében meghatározott más ellátási formaként is nyújtható.
(3) Elsôsorban azokat a személyeket indokolt átmeneti segélyben részesíteni, akik önmaguk, illetve családjuk létfenntartásáról más módon nem tudnak gondoskodni, vagy alkalmanként jelentkezô többletkiadások, különösen betegség, elemi kár miatt anyagi segítségre szorulnak.
•	Tiszabura Község önkormányzatának 2/1997. ( II.18.) 2/1997. számú rendelete az egyes szociális ellátási formák szabályozásáról

átmenetei segély
6.§ Tiszabura Község képviselőtestülete a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő nagykorú személyek részére átmeneti segélyt nyújt.
7.§ Átmeneti segélyben részesíthetők kérelemre vagy hivatalból azok akik önmaguk, illetve családjuk létfenntartásáról más módon nem tudnak gondoskodni, vagy alkalmanként jelentkező többletkiadások miatt anyagi segítségre szorulnak és családjukban az egy főre jutó jövedelem nem haladja meg a mindenkori saját jogú öregségi nyugdíjminimumot.
8§ Különös méltánylást érdemlő esetben, a kérelmező évente legfeljebb egy alkalommal jövedelmére tekintet nélkül, átmeneti segélyben részesíthető.

rendszeres szociális segély
21.§ (1) Tiszabura Község Képviselőtestülete rendszeres szociális segélyt állapíthat meg annak a személynek, aki:
a) a 18. életévét betöltötte és munkaképességét legalább 67 %-ban elveszítette, illetve vakok személyi járadékában részesül
2) a munkaképesség csökkenését orvosi bizottság által kiadott szakvéleménnyel kell igazolni
22.§ a rendszeres szociális segély összege:
a) a 21. § (1) a, b pontjában foglalt személyeknél havi 8000 Ft
•	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv.
2. § (1) A közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust.
(2) A közigazgatási szervek elômozdítják a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását.
13. § (1) Az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul meg. A felettes szerv a közigazgatási szervet az eljárás megindítására vagy folytatására utasíthatja.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem elôterjesztésétôl, illetôleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidôt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(2) A testületi szerv hatáskörébe tartozó egyedi államigazgatási ügyben az (1) bekezdésben meghatározott határidôn belül, vagy ha ez nem lehetséges, legkésôbb a soron következô testületi ülésen kell határozni.
16. § (1) A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály elôírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be.
(3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.
(4) A magánszemély az elsôfokú eljárás megindítására irányuló kérelmét az eljárásra hatáskörrel rendelkezô illetékes közigazgatási szerven kívül a lakóhelye vagy munkahelye szerint illetékes jegyzônél is elôterjesztheti.
17. § (1) A szóbeli kérelemrôl, az ügyfél, a tanú, a szakértô meghallgatásáról és a szemle lefolytatásáról - ha az ügyfél kéri, vagy az eljárás érdekében egyébként szükséges -, továbbá a tárgyalásról egyidejűleg jegyzôkönyvet vagy hangfelvételt (a továbbiakban együtt: jegyzôkönyv) kell készíteni.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendô kérdésekben határozatot hoz.

A vizsgálat megállapításai
	I) Azon panasz vizsgálata miszerint a panaszos kamatmentes kölcsön iránti kérelmét, "lakástámogatás iránti kérelmét" és szociális segély iránti kérelmét el sem veszik, illetve szóban elutasítják
Ennél a pontnál azt vizsgáltam, hogy nem okozza-e az önkormányzat a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz és a  tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelmét azzal, hogy a panaszos írásbeli kérelmeit nem fogadja el, valamint a szóbeli kérelmeket nem tekinti kérelmnek.
A jegyző arról tájékoztatott, hogy a panaszosnak 2000. év folyamán egyetlen írásbeli kérelme sem volt, ezért a tényállást erre tekintettel nem tudtam megállapítani, miután a két fél egymásnak ellentmondó kijelentést tett az írásbeli kérelmekkel kapcsolatban.  Miután mind a panaszos, mind pedig jegyző állítása - miszerint a panaszos szóban kérelmeket terjeszt elő - megegyezett, ezért bizonyítottnak fogadtam el, hogy a panaszos szóbeli kérelmeit nem tekintik kérelemnek következésképpen jegyzőkönyvet sem vesznek fel a kérelmekről és nem is bírálják el érdemben azokat.
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV tv. ( továbbiakban Áe.) 16. § (1) bekezdése alapján államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet előterjeszteni.  Az Áe. 17. § (1) bekezdés alapján a szóbeli kérelemről, ha az ügyfél kéri, vagy az eljárás érdekében egyébként szükséges jegyzőkönyvet vagy hangfelvételt kell készíteni.
Ennek alapján megállapítható, hogy az önkormányzat nem tett eleget az Áe - ből fakadó kötelezettségének. 
Az Alkotmánybíróság a 28/1992. ( IV. 30.) AB határozatában a jogbiztonsággal összefüggésben a következőket állapította meg: " A jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, s ebből eredően meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre.  A jogállam sem tud eltekinteni attól, hogy mind a természetes, mind a jogi személyektől megkövetelje a törvényesen kihirdetett jogszabályok ismerését és az azokkal összhangban álló magatartást."
Az Alkotmánybíróság határozataiból a jogállamiság illetve a jogbiztonság követelményével összefüggésben a kiszámíthatóságra vonatkozó elvárás olvasható ki.  Ha valamely jogalkalmazói intézkedés, mulasztás az országgyűlési biztos vizsgálatának szempontjából vélelmezhetően relevánsnak tekintett alkotmányos jog bármely részjogosítványra kihatással van, akkor az adott alkotmányos joggal összefüggésben a sérelem már megállapítható.
Alkotmányos visszásság megállapítása akkor kerül sor, ha a sérelmet okozó intézkedés vagy mulasztás nem célhoz kötött, vagy célhoz kötött, de az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.  Miután az önkormányzat azon gyakorlata miszerint a szóbeli kérelmeket nem tekinti kérelemnek nem tekinthető célhoz kötöttnek és célhoz kötöttség hiányában az alkotmányos visszásság már megállapítható, így az önkormányzat alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott a jogállamiságból fakadó jogbiztonság és a tisztességes eljáráshoz fűződő joggal összefüggésben azzal a gyakorlatával, hogy a szóbeli kérelmeket nem tekinti eljárást megindító kérelemnek és nem hoz határozatot.  Az önkormányzat akkor járt volna el az ügyben az Áe-nek megfelelően, ha a szóbeli kérelmekről jegyzőkönyvet vesz fel, vagy 30 napon belül, vagy képviselő testületi hatáskörbe tartozó kérdésekről a legközelebbi képviselőtestületi ülésen döntést hoz.
Abban az esetben, ha a kérelmező a kérelem benyújtása és annak érdemben történő elbírálása közötti időszakban - a kérelem elbírálása szempontjából új tényt nem tartalmazó beadványát - ismételten előterjeszti, természetesen az önkormányzatnak nem kell érdemben elbírálnia.  A határozathozatal után benyújtott kérelmet pedig fellebbezésnek kell tekinteni.
	A vizsgálat során megkerestem az önkormányzat jegyzőjét, aki arról tájékoztatott, hogy a panaszos által megjelölt kamatmentes támogatási forma 1997-ben megszűnt.
Nem teljesen helytálló a jegyző kamatmentes támogatási formával kapcsolatban adott tájékozatása abból a szempontból, hogy az 1993. évi III tv. 45. § (1) bekezdése alapján az átmeneti segély nyújtható kamatmentes kölcsön formájában is.
Miután a kérelmekről sem a panaszos, sem a jegyző nem tudott részletes felvilágosítást adni, ezért nem tudtam a tényállást megállapítani arra vonatkozóan, hogy ténylegesen hány alkalommal, milyen tartalmú kéréssel fordult a panaszos az önkormányzathoz, így a tényállás felderíthetetlensége miatt a szociális biztonsághoz fűződő jog sérelmét nem tudtam vizsgálni.
Téves a panaszosnak azon hivatkozása a beadványban miszerint "lakástámogatás" és "lakástámogatási kölcsön" iránti kérelmeit elutasítják, ugyanis ilyen megnevezések alatt a szociális törvényben nem szerepel támogatás.

	II. Azon panasz vizsgálata miszerint az önkormányzat a rendszeres gyermekvédelmi támogatás terhére fizette ki a panaszos bútorának szállítási költségeit.  
Ennél  a pontnál először azt vizsgáltam, hogy lehetséges-e a gyermekvédelmi támogatásból a panaszos édesapa kérelmére előzetes kifizetést teljesíteni.
Majd azt vizsgáltam, hogy elegendő-e a döntést mindössze a jegyzőkönyvre feljegyezni.
Az első ponthoz a gyermekvédelmi támogatásról szóló szabályozást kellett először áttekintenem.  A rendszeres gyermekvédelmi támogatásról az 1997. évi XXXI tv. rendelkezik.  A tv 19. §-a alapján a rendszeres gyermekvédelmi támogatás célja, hogy elősegítse a gyermek családi környezetben történő ellátását, nevelését és megelőzze a gyermek kiemelését a családból.  A panaszos az önkormányzattól a gyermekvédelmi támogatás előre történő kifizetését azért kérte, hogy a családnak felajánlott három ágyat haza tudja szállítatni.  Miután panaszos rendkívül szerény körülmények között él családjával, ezért az ingyenesen kapott ágyak nyilvánvalóan nagy segítséget jelentettek a gyermekeknek, ezért nem tekinthető törvénysértőnek az önkormányzat azon eljárása mellyel engedélyezte a gyermekvédelmi támogatás megelőlegezését abból a célból, hogy panaszos a fuvarköltséget ki tudja fizetni.
A gyermekvédelmi támogatással kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 8/1999. ( IV. 28.) AB határozatában a következőket fejtette ki: " (...) A Gytv.-ben meghatározott rendszeres és rendkívüli gyermekvédelmi támogatások alanya a gyermek, akit az önkormányzat elsősorban pénzbeli vagy indokolt esetben természetbeni ellátások formájában segíti. (...) A közüzemi díjaknak gyermekvédelmi támogatás címén természetbeni ellátásként önkormányzat által történő kifizetése nem illeszthető a Gytv. keretein belül nyújtható támogatások körébe.  A közüzemi díjak megfizetésének önkormányzat általi támogatására a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. tv. lakásfenntartási támogatást szabályozó 38. §-a rendelkezik. (...) Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a természetbeni ellátásként nyújtható gyermekvédelmi támogatásnak az alanya a Gytv. 28. § (2) bekezdése értelmében közvetlenül az anyagilag, szociálisan veszélyeztetett gyermek, s a támogatásnak a gyermeket közvetlenül érintő költségek enyhítését kell szolgálnia.  A család egészét - és ezáltal a gyermeket közvetve - érintő költségek enyhítésére, támogatására a szociálpolitikai Gytv.-én kívüli, már  meglévő - a Sztv-ben szabályozott rendszere szolgál. (...) "
Tehát figyelembe véve az Alkotmánybíróság által megállapítottakat  a gyermekvédelmi támogatásnak közvetlenül a gyermek érdekeit kell szolgálnia.  Miután jelen esetben a panaszos által leírtak szerint nem rendelkezett a család megfelelő fekvőhelyekkel, ezért megállapítottam, hogy az ágyak gyermekek részére történő hazafuvarozásból eredő költségeknek, a gyermekvédelmi támogatás terhére történő kifizetése nem okozott a gyermeki jogokkal összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot.  Azonban emellett azt is meg kell említeni, szintén az Alkotmánybírósági határozatot figyelembe véve, hogy ezek a kifizetések csak a gyermek érdekét közvetlenül szolgáló célok érdekében történhetnek és nem lehet célja a család általános anyagi helyzetének megkönnyítése, mert ilyen esetekben a szociális igazgatásról szóló törvényben szereplő támogatási formák közül kell megoldást találni.
Másrészt vizsgáltam azt is, hogy helyesen járt-e el az önkormányzat akkor, amikor úgy engedélyezte a gyermekvédelmi támogatás kifizetést, hogy a panaszos kérelméről egy jegyzőkönyvet vettek fel, majd azt az engedélyező aláírta.  
Az Áe 17. § (3) bekezdése alapján nem kell jegyzőkönyvet felvenni abban az esetben a szóbeli kérelemről, amikor a kérelmet a közigazgatási szerv azonnal teljesíti és az ügy elintézésére vonatkozó szabályok alapján is elegendő az, hogy az ügyiratra a teljesítést feljegyezzék, vagy nyilvántartásba vegyék.  Jelen esetben az eljáró önkormányzat nyilvánvaló, hogy jegyzőkönyvet kellett, hogy felvegyen hiszen jogerős határozat alapján járó gyermekvédelmi támogatást fizetett ki előre a panaszosnak.  Tehát mindenképpen szükséges volt az, hogy az önkormányzat írásban dokumentálja azt, hogy a panaszos néhány hónapig milyen okból nem kapja a gyermekvédelmi támogatást.  Miután az önkormányzat a kifizetést azonnal teljesítette, ezért az engedélyt elegendő volt a jegyzőkönyvre rávezetni és nem kellett róla külön határozatot hozni.
Ezért megállapítom, hogy az önkormányzat nem okozott a jogállamiságból fakadó jogbiztonsággal sem pedig a gyermekek védelemhez fűződő alkotmányos joggal összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet, akkor amikor a gyermekvédelmi támogatás kifizetését előre engedélyezte a szülő kérelmére és a kifizetés a gyermek közvetlen támogatását szolgálta, valamint a kifizetés engedélyezéséről nem hozott külön határozatot hanem csak jegyzőkönyvbe foglalta.

Kezdeményezés
	Élve az Obtv. 21. § (1) bekezdésében foglalt jogkörömmel, felkérem Tiszabura Önkormányzatának polgármesterét, hogy gondoskodjon arról, hogy az önkormányzat valamennyi munkatársa maradéktalanul tartsa be az 1957. évi IV. tv. rendelkezéseit, különös tekintettel arra, hogy a szóbeli kérelmeket is tekintsék eljárást megindító kérelemnek.

Budapest, 2000. november 26.

Gönczöl Katalin