OBH 1557/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kiss Anikó

Az eljárás megindulása:
	S. S. (a továbbiakban: a panaszos) hivatalomhoz intézett levelében arról számolt be, hogy 1999. december 31-ig a Debrecen külterületén lévő Szikigyakor lakosainak Debrecen Város közigazgatási határán belüli tömegközlekedését a Hajdúsámsonba induló helyközi autóbusszal oldották meg olymódon, hogy ezen a járaton elfogadták a helyi összvonalas vagy kombinált bérleteket. Szikigyakor lakosai tehát a helyközi járatot a közigazgatási határon belül helyi tarifával vehették igénybe. 2000. január 1-je óta a Hajdúsámson felé közlekedő helyközi járaton a helyi összvonalas, illetve kombinált bérleteket a közigazgatási határon belül sem fogadják el, vagyis a szikigyakori lakosoknak - mivel a helyi, Debrecen belvárosa felé és onnan Szikigyakor felé való közlekedésük tömegközlekedési eszközzel másképp nem biztosított - a közigazgatási határon belül is helyközi tarifát kell fizetniük.
	A panasz alapján az Alkotmány 70/A. §-ába foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásság gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.

A megállapított tényállás:
	1999. december 31-ig Debrecen város lakosai utazásuk során a közigazgatási határig igénybe vehették a Hajdú Volán Közlekedési Rt. helyközi járatait helyi összvonalas bérlettel is. A Részvénytársaság 2000. január 1-től a helyközi járatok helyi tarifával való igénybevételének lehetőségét megszüntette.
	Szikigyakor Debrecen külterülete, melynek hátrányos infrastruktúrális helyzete miatt az ott lakók utazásaikhoz csak helyközi járatot tudnak igénybe venni. A helyi tömegközlekedés Debrecen Város egyéb külterületi részein viszont, így például a Pallagon, Nagymacson élő lakosok számára biztosított.
	Szikigyakor lakosai a korábbi kedvezmény megszűnését követően panasszal fordultak  Debrecen Város Önkormányzatához, és kérték a 2000. január 1-jét megelőző állapot visszaállítását. A települési önkormányzat és a Hajdú Volán Közlekedési Részvénytársaság - anyagi helyzetükre való hivatkozással - ezt megtagadták, kijelöltek azonban egy új helyi-helyközi megállóhelyet, aminek a következtében a 10 km-es sávból az 5 km-es tarifasávba esett vissza a szikigyakori utasok viteldíj tétele.
	Szikigyakoron a helyi tömegközlekedés továbbra sem biztosított.

Érintett alkotmányos jogok és alkalmazott jogszabályok:
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya:
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
•	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény
•	A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény
•	A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény
•	Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény
•	A belföldi helyközi menetrend szerinti autóbusz-közlekedés, valamint a nevelési-oktatási intézmények által rendelt belföldi autóbusz különjáratok legmagasabb díjairól

A  vizsgálat megállapításai:
	Szikigyakor Debrecen külterületén, a közigazgatási határon belül elhelyezkedő kertség. A valamikori hobby kertekkel teli városrész egyre jobban benépesült, állandó lakhellyé vált. Ez azonban nem vonta maga után a helyi lakosok által várt és egyúttal szükséges infrastruktúrális fejlettséget. (A rendelkezésemre álló információk szerint a városrész élelmiszerrel való ellátottsága sem megoldott, Szikigyakor lakosai az alapvető élelmiszeripari termékeket Debrecen belvárosában szerezik be.)
	A magyar közlekedéspolitikáról szóló 2212/1996. (VII. 31.) Kormányhatározat stratégiai célként jelöli meg a területfejlesztést elősegítő közlekedésfejlesztéseket, a tömegközlekedési ellátás területfejlesztő szerepének biztosítását. A Kormányhatározat kimondja, hogy hosszú távon biztosítani kell a településeken belül minden egybefüggő lakott területrész helyi tömegközlekedéssel történő ellátását olyan gyakorisággal, amelyet az utazási igények, valamint a tarifa és a közösségi forrásokból biztosított veszteségkiegyenlítés lehetővé tesz. A Kormányhatározat tehát kötelező célként jelöli meg a helyi tömegközlekedés biztosítását, annak gyakorisága és módja tekintetében azonban az utazási igények és a település gazdasági helyzetének függvényében szabad döntési lehetőséget biztosít. 
	Az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 1. § a települési önkormányzatok alapvető feladatává teszi a lakosság helyi közszolgáltatásokkal való ellátását. A helyi (települési) önkormányzatok feladat- és hatásköre többrétegű, vagyis a helyi önkormányzatok részére a törvény kötelező és fakultatív feladatokat egyaránt megállapíthat.  Fakultatív feladat-meghatározás esetében az önkormányzat szabadon döntheti el, hogy annak megvalósításából mennyit vállal. Kötelező feladat esetén az önkormányzatnak ilyen mérlegelési lehetősége nincs, azt a település nagyságától és anyagi helyzetétől függetlenül teljesítenie kell. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a települési önkormányzatok feladataként határozza meg a helyi közszolgáltatások körében a helyi tömegközlekedés biztosítását. E közszolgáltatás biztosítására vonatkozó törvényi előírás - a Kormányhatározat interpretációjánál maradva - annyiban fakultatív, hogy a mód és a gyakoriság tekintetében az önkormányzatnak mérlegelési lehetősége van, de magát a helyi tömegközlekedést biztosítania kell. Nevezhető -e vajon a helyi tömegközlekedés biztosításának az, ha valamely külterületi városrész lakóinak a belvárosba való beutazáshoz helyközi tömegközlekedési eszközt kell igénybe venniük helyközi tarifával?
	A Hajdú Volán Közlekedési Rt. a helyi közlekedési szolgáltatását Debrecen város Önkormányzatával kötött üzemeltetési szerződés alapján végzi. A Polgári Törvénykönyv (Ptk) 387. §-a ezt a szerződést régi kifejezéssel élve közszolgáltatási, illetőleg ma már közüzemi szerződésként nevesíti. A közüzemi szerződés alapján a szolgáltató - jelen esetben a Hajdú Volán - köteles a fogyasztó számára folyamatosan és biztonságosan a fogyasztó igénye szerint meghatározott közüzemi szolgáltatást nyújtani. A szolgáltató a szerződés tartalmát csak jogszabályban meghatározott feltételektől teheti függővé. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (Kkt.) 19. § (3) bekezdése a közforgalmú személyszállítás - ide tartozik a helyi tömegközlekedés is - tekintetében az üzembentartó terhére szerződéskötési kötelezettséget ír elő. A Ptk és a Kkt rendelkezéseit rendszertanilag, egymásra figyelemmel értelmezve tehát a szolgáltató a helyi tömegközlekedés biztosítását az anyagi helyzetének megváltozása miatt - ugyanis ezt mint a teljesítés megtagadására alapul szolgáló feltételt, ill. okot a jogszabály nem ismeri - nem tagadhatja meg, sőt arra vonatkozóan szerződéskötési kötelezettség terheli.
	A tömegközlekedés hatósági áras szolgáltatás. A helyi közlekedés viszonylatában a legmagasabb ár megállapítására a települési önkormányzat képviselő-testülete, helyközi viszonylatban a Közlekedési és Vízügyi Minisztérium jogosult. A Kkt 9/A. §-ának (9) bekezdése szerint helyi tömegközlekedésnek minősül, ha az autóbusszal és a trolibusszal a település közigazgatási határán belül kialakított hálózaton végeznek menetrend szerinti közúti közforgalmú személyszállítást. A helyi tömegközlekedés, mint közszolgáltatás specifikuma, hogy azt a közigazgatási határon belül, helyileg megállapított tarifa ellenében végzik. A helyi tarifa a helyközinél rendszerint kedvezőbb mértékű, arra a települési önkormányzatok képviselő-testületei a helyközinél kedvezőbb kedvezményrendszert biztosítanak. Nem minősülhet tehát helyi tömegközlekedésnek a közigazgatási határon belül helyközi járat igénybevételével helyközi tarifa ellenében végzett közlekedési szolgáltatás. Debrecen város Önkormányzata által a közigazgatási határon belül, közszolgáltató közreműködésével biztosított tömegközlekedési szolgáltatás az Alkotmány 70/A § (1) bekezdésében deklarált hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközik. A helyi tömegközlekedés biztosítása a települési önkormányzat feladata, azt a település valamennyi lakosa számára különbségtétel nélkül kell megvalósítania. Az, hogy a szikigyakori lakosok a közigazgatási határon belüli közlekedéshez csak helyközi járatot tudnak igénybe venni helyközi tarifa mellett, e lakosokra nézve - növelve a városrész infrastruktúrális elmaradottságát - hátrányos különbségtételt eredményez.
	A 2212/1996. (VII. 31.) Kormányhatározat szerint " a közlekedési közszolgáltatások biztosítása az állam és az önkormányzatok ellátási kötelezettsége. Ezen szolgáltatásokat akkor is fenn kell tartani, ha az a szolgáltatást végzők részére veszteséges. A működési feltételeket közösségi eszközökből kell biztosítani." A helyi tömegközlekedés biztosítása tehát a települési önkormányzat feladata, akkor is teljesítenie kell, ha veszteséges, erre hivatkozással a szolgáltatási kötelezettség sem a települési önkormányzat, sem a közszolgáltató oldaláról nem tagadható meg. A feladat fakultatív jellege abban van, hogy a helyi tömegközlekedés biztosításának módja és gyakorisága szempontjából az önkormányzat döntési szabadságot élvez. A tömegközlekedés biztosításának módja tekintetében a belföldi helyközi menetrend szerinti autóbusz-közlekedés díjairól szóló 39/1999. (XII.20.) KHVM rendelet 7. § (1) bekezdése is kínál egy alternatívát, hiszen e rendelkezés szerint helyközi menetrend szerinti autóbuszon a kizárólag egy helyiség közigazgatási határán belüli utazásért a helyi önkormányzat által megállapított menetdíjat kell megfizetni, ha az autóbuszjáratot a szolgáltató a helyi menetrendjében is meghirdeti. A helyi tömegközlekedés, amennyiben ez a szolgáltatást végzők számára kisebb veszteséggel jár helyközi járaton is biztosítható. A 2000. január 1-jéig fennállott helyzet mind a jogszabályi előírásokra, mind a lakosság érdekeire figyelemmel megfelelő volt, a jelenlegi állapot azonban az önkormányzat helyi közszolgáltatási kötelezettségének megsértését eredményezi, így az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamisággal összefüggésben visszásságot okoz.

Ajánlás:  
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. 	§-ában foglalt felhatalmazásom alapján a megállapított alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása érdekében a következő kezdeményezést teszem:
	Felkérem a polgármestert és a közszolgáltatót, hogy a helyi tömegközlekedést valamennyi szikigyakori lakos részére mielőbb biztosítsák.

Budapest, 2001. december 17.

Lenkovics Barnabás