OBH 1508/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása
	A panaszosok azért fordultak az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert sérelmezték Székesfehérvár Megyei Jogú Város Önkormányzatának eljárását a közérdekű bejelentéssel és a szabálysértési eljárás kezdeményezésével kapcsolatos ügyben.
A vizsgálat az Alkotmányban garantált panaszhoz és a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye megsértésének gyanúja miatt indult. 

A megállapított tényállás
	A panaszosok az országgyűlési biztos vizsgálatát kérték a több éve húzódó ügyükben.
1. Sérelmezték a székesfehérvári állatmenhely munkatársainak az állatokkal való bánásmódját.
2. Sérelmezték, hogy az 1998. szeptember 18-án kelt, az állatmenhely működését kifogásoló beadványukra nem intézkedtek. 
3. További sérelmük az volt, hogy az 1999. február 22-én kelt, állatkínzás szabálysértése miatt indult ügyben a jegyző az eljárást megszüntette. Kifogásolták, hogy azokat a tanukat, akik a szabálysértés elévülési idején belüli cselekményekről tudtak volna információval szolgálni, az eljárás során nem hallgatták meg. 
Az 1. pontban jelzett panaszra vonatkozóan már korábban tájékoztattam a panaszosokat, hogy vizsgálati jogosultság hiányában nincs módomban eljárni, mivel az állatmenhely nem hatóság, illetve nem közszolgáltató. A panaszosok törvényességi kérelmére a Legfőbb Ügyészség is vizsgálatot folytatott. A panaszosok az országgyűlési biztoshoz, illetve a legfőbb ügyészhez is eljuttatott beadványukban azzal érveltek, hogy álláspontjuk szerint az állatmenhelyen az állatokkal való bánásmódot kifogásoló cselekmény több szemtanú szerint 1999. februárjáig fennállt, ezért az nem évült el. A Legfőbb Ügyészség 2001. január 3-án kelt tájékoztatásában az alábbiakban foglalta össze álláspontját. Az eljárás megindulásakor hatályos, a szabálysértési eljárásról szóló 1968. évi I. törvény 12. §-a szerint az elévülést félbeszakítja az elkövetővel szemben foganatosított eljárási cselekmény (pl. az elkövető szabálysértési tárgyalásra szóló idézés kézbesítése, esetleges elővezetése stb.) A félbeszakítás napjával az elévülés határideje ismét elkezdődik. A feljelentés, a közérdekű bejelentés azonban nem minősül az elkövetővel szemben foganatosított eljárási cselekménynek, és nem tekinthető annak az ügyviteli intézkedések megtétele vagy azok elmulasztása sem. A szabálysértési hatóság 1999. február 26-ig az elkövetővel szemben nem foganatosított eljárási cselekményt, az elévülési idő a törvény szerint nem szakadt félbe, az elévülés a hat hónap elteltével bekövetkezett. Az elévülési idő eltelte után a szabálysértési eljárásban a szabálysértés elkövetéséért való felelősséget nem lehet megállapítani. A Legfőbb Ügyészség megállapította, hogy a feljelentésben és a szabálysértési hatóság elé tárt cselekmények közül a legutolsónak az elkövetési ideje 1998. augusztus 26. A törvény szerint a hat hónapos elévülési idő 1999. február 26-án eltelt, ezért a szabálysértési határozatokkal szemben ügyészi intézkedés megtételére nincs törvényes lehetőség.
	A Legfőbb Ügyészség a jegyző eljárását is megvizsgálta. Megállapította, hogy az államigazgatási eljárás szerint államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelezettséget állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez. Az ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező  más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti.  A panaszosok a HÉROSZ Állatvédő Egyesület által üzemeltetett székesfehérvári kutyamenhelyen tapasztalt jogszabályba ütköző cselekményekre hívták fel beadványukban a hatóság figyelmét. Ezt a jegyző a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1997. évi I. törvény 4. § (1) bekezdése alapján közérdekű bejelentésnek minősítette.  A jegyző a bejelentést követően a körzeti főállatorvost kérte a bejelentésben foglaltak vizsgálatára és a szükséges intézkedésekre.
	A panaszosok ügyét felkérésemnek megfelelően a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal megvizsgálta. A közérdekű bejelentés tárgyában közölte, hogy Székesfehérvár Megyei Jogú Város jegyzője megvizsgáltatta a HEROSZ Fejér Megyei  Szervezete által üzemeltetett, Takarodó úti kutyamenhely működési feltételeinek biztosítását szolgáló önkormányzati támogatás felhasználását. Az ellenőrzés során a jegyző szabálytalanságot nem állapított meg, de a bejelentésre figyelemmel írásban kérte a kerületi főállatorvost a hatáskörébe tartozó intézkedésekre.  A lefolytatott vizsgálat alapján nem indult  szabálysértési eljárás, mert annak feltételeit nem állapították meg. A közigazgatási hivatal vezetője azonban rögzítette, hogy a jegyző a különböző intézkedéseiről a bejelentők képviselőjét nem tájékoztatta. A közérdekű bejelentésekről szóló törvényben előírt tájékoztatási kötelezettség elmulasztását a Legfőbb Ügyészség is megállapította. A panaszosok képviselője csak külön kérésre, 2000. október 19-én kapott választ. Amennyiben a panaszosok határidőben értesülnek az önkormányzat által tett intézkedésekről, lehetőségük lett volna a  további indítványokra, esetlegesen az azonnali szabálysértési hatósági eljárás kezdeményezésére, megakadályozva az elévülés bekövetkeztét.

Az ügy jogszabályi háttere
•	1968. évi I. törvény a szabálysértésekről
A szabálysértés elévülése
10. § (1) Nincs helye felelősségre vonásnak, ha a cselekmény elkövetésétől hat hónap eltelt (elévülés).
12. § A szabálysértés miatt az elkövető ellen foganatosított eljárási cselekmény az elévülést félbeszakítja. A félbeszakítás napjával az elévülés határideje ismét elkezdődik. A cselekmény elkövetésétől számított két év elteltével azonban felelősségre vonásnak nincs helye.

•	1977. évi I. törvény a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról, egységes szerkezetben a végrehajtására kiadott 11/1977. (III. 30.) MT rendelettel
A közérdekű bejelentés, javaslat benyújtása és megvizsgálása
Tv. 4. § (1) A közérdekű bejelentés olyan körülményre, hibára vagy hiányosságra hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja. Felhívhatja a figyelmet olyan magatartásra, vagy tényre is, amely jogszabályba ütközik, vagy ellentétes a szocialista erkölccsel, a szocialista gazdálkodás elveivel, illetőleg más módon sérti vagy veszélyezteti a társadalom érdekét.
Tv. 10. § (1) A közérdekű bejelentések és javaslatok vizsgálatában és elintézésében eljáró és közreműködő szervek kötelesek az ügy érdemi vizsgálása érdekében haladéktalanul megtenni a szükséges intézkedést.
(2) A közérdekű bejelentéseket, illetőleg javaslatokat általában harminc napon belül el kell bírálni.
Tv. 11. § (1) Az elintézésre hivatott szerv a vizsgálat befejezésekor a tett intézkedésről vagy annak mellőzéséről köteles a bejelentőt (javaslattevőt) írásban haladéktalanul értesíteni. Az állásfoglalás indokait is közölni kell.

A vizsgálat megállapításai
	A vizsgálat az ügyészség és a közigazgatási hivatal korábbi megállapításaira hivatkozva feltárta, hogy a panaszosok közérdekű bejelentésükre, annak elintézési módjára vonatkozóan határidőben nem kaptak választ. Az 1998. augusztus 26-án kelt, a későbbiekben megismételt, az állatokkal való nem megfelelő bánásmódot kifogásoló beadványra  2000. október 19-én kapott a panaszosok képviselője választ. A beadvány egyértelműen olyan panasznak minősül, - amelyet a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló törvény rendelkezései szerint - meghatározott időben kell elintézni. A közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló törvény az eljárási határidőre vonatkozó szabályai nem olyan szigorúak, mint az államigazgatási eljárásról szóló törvényben foglaltak. Ugyanakkor az általánosnak tekintett harminc napos határidőre vonatkozó rendelkezés alóli kivételek - hasonlóan az államigazgatási eljárás rendelkezéseihez - garanciális jelentőségűek. Ha a közérdekű bejelentés vizsgálata előreláthatólag hosszabb ideig tart, erről a panaszost harminc napon belül tájékoztatni kell, az elintézés várható időpontjának közlésével. A panasz, bejelentés címzettje tehát köteles azt vagy érdemben elbírálni, vagy az érdemi elbírálásra jogosult szerv kilétének meghatározása után a beadványt áttenni.
A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 64. §-a a következő rendelkezést tartalmazza: "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé." Az idézett rendelkezés nem értelmezhető úgy, hogy kizárólag az érintett szervhez lehet a panaszt előterjeszteni. Az ügy érdemi elintézéséhez való jogot a panaszt fogadó hatóságnak minden lehetséges eszközzel érvényesíteni kell.
A fentiekre figyelemmel megállapítottam, hogy Székesfehérvár Megye Jogú Város  jegyzője a panaszhoz való alkotmányos joggal kapcsolatosan visszásságot okozott akkor, amikor a beadványra határidőben nem válaszolt.  A határidő jelentős túllépése  a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével kapcsolatban is visszásságot okozott. A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság.  A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják.

Kezdeményezés
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felhívom a Székesfehérvár Megyei Jogú Város Önkormányzat jegyzőjének  figyelmét a panaszjoggal összefüggésben feltárt alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság jövőbeni kiküszöbölésére. Kérem, hogy az eljárási szabályok betartására hívja fel a munkatársai figyelmét is.
	Felkérem a jegyzőt, hogy a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjáról, illetve a megtett  intézkedésekről 30 napon belül értesíteni szíveskedjék.

Budapest, 2001. március 13.

Gönczöl Katalin