OBH 1290/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Zséger Barbara

Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában sérelmezte, hogy az önkormányzat megszüntette az ápolási díj folyósítását. Az Alkotmányban deklarált szociális biztonsághoz való jog érintettsége miatt vizsgálatot indítottam.

Megállapított tényállás
A vizsgálat során megkerestem az érintett önkormányzatot és tájékoztatást kértem az ápolási díj folyósításával kapcsolatban. A polgármester 1998. márciusától kezdődően állapított meg ápolási díjat a panaszos részére, arra tekintettel, hogy önellátásra képtelen, tartós felügyeletre szoruló fiát otthon ápolja. A határozat szerint az ápolási díj összege a mindenkori öregségi nyugdíjjal egyezett. 1999. októberében az önkormányzat arra tekintettel módosította az ápolási díj összegét, hogy a panaszos gyermeke betöltötte a 18. életévét. A módosított összeget az öregségi nyugdíjminimum 60%-ában állapította meg a képviselő-testület. A határozat szerint a panaszos az ellátást "a gyermek saját jogú nyugellátásának megállapításáig kapja".

A panaszos gyermeke, mint 18. életévét betöltött, 1. csoportba tartozó rokkant részére 1999. júniusától rokkantsági járadék került megállapításra. A önkormányzat képviselő-testülete erre tekintettel megszüntette az ápolási díj folyósítását. A panaszos erről a község körjegyzőjétől értesült. A tájékoztató levél szerint Tiszakerecseny község Képviselő-testülete az ápolási díjat a gyermek saját jogú nyugellátásának megállapításáig állapította meg. "A rokkantsági járadék megállapítása a 83/1987. XII. 27. MT rendelet alapján megtörtént, így az ápolási díj folyósítása a fentiek alapján szűnik meg."

Alkalmazott jogszabályok

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
"40. § Az ápolási díj a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó részére biztosított anyagi hozzájárulás.
41. § (1) Ápolási díjra jogosult - a jegyes kivételével - a hozzátartozó (Ptk. 685. § b) pont), ha önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre szoruló
a) súlyos fogyatékos, vagy
b) tartósan beteg 18 év alatti
személy gondozását, ápolását végzi.
(2) Az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek esetén ápolási díj állapítható meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi.
(3) Az ápolási díjról a települési önkormányzat képviselő-testülete dönt.
42. § (1) Nem jogosult ápolási díjra a hozzátartozó, ha
a) az ápolt két hónapot meghaladóan bármilyen nevelési-oktatási, egészségügyi vagy szociális intézményi ellátásban részesül;
b) rendszeres pénzellátásban részesül,
c) szakiskola, középiskola, illetve felsőoktatási intézmény nappali tagozatos tanulója, hallgatója,
d) keresőtevékenységet folytat és munkaideje - az otthon történő munkavégzés kivételével - a napi 4 órát meghaladja,
e)
(2) Az (1) bekezdés a) pontja alkalmazásában a napi legfeljebb 4 órás pedagógiai fejlesztő foglalkoztatás nem minősül nevelési-oktatási intézményi ellátásnak.
(3)
(4) Az ápolási díjat megállapító szerv megszünteti az ápolási díj folyósítását, ha az ápoló a kötelezettségét nem teljesíti.
43. § Az ápolási díj megállapítása iránti kérelemhez csatolni kell a háziorvos arra vonatkozó szakvéleményét, hogy az ápolt önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre, gondozásra szorul. Az ápolási díjat kérelmező és az önkormányzat a szakvélemény felülvizsgálatát kérheti az ápolásra szoruló lakóhelye szerint illetékes egészségügyi szakrendelés - az ápolást indokló diagnózis szerint illetékes - szakorvosától.
44. § (1) A 41. § (1) bekezdésében szabályozott esetekben az ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél.
(2) A 41. § (2) bekezdése alapján megállapított ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 60%-ánál.
(3) Az ápolási díj folyósításának időtartama szolgálati időre jogosít. Az ápolási díjban részesülő személy az ellátás után nyugdíjjárulék és magán-nyugdíjpénztári tagság esetén magán-nyugdíjpénztári tagdíj fizetésére kötelezett. A települési önkormányzat az ápolási díj folyósításának időtartamára a társadalombiztosítási járulék nyugdíjbiztosítási ágazatára jutó járulék fizetésére kötelezett."
(Hatályos 1999. X. 1. - 1999. XII. 31.)

Tiszakerecseny Községi Önkormányzat Képviselő-testületének 5./1998./II. 13. / számú rendelete a szociális igazgatásról és a szociális önkormányzati szabályokról

"7. § (1) Ápolási díj állapítható meg a Sztv. 40-44. § rendelkezései szerint az alábbiakban:
- Az ápolási díj a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó részére biztosított anyagi hozzájárulás:
- Az ápolási díj a gondozásra, ápolásra szoruló 2-18 év közötti tartós beteg kiskorú esetében nem lehet kevesebb a mindenkori legkisebb öregségi nyugdíj összegénél, 
- A 18. életévét betöltött tartósan beteg ápolása, gondozása esetén az ápolási díj összege nem lehet kevesebb a mindenkori legkisebb öregségi nyugdíj 60%-ánál," 
...
"(2) Nem állapítható meg az ápolási díjra a hozzátartozó, ha
- az ápolt két hónapot meghaladóan bármilyen nevelési-oktatási, egészségügyi vagy szociális intézményi ellátásban részesül, 
- rendszeres pénzellátásban részesül, ide nem értve a külön törvényben meghatározottak szerint megállapított gyermekgondozási segélyt,"

Érintett alkotmányos jogok
Alkotmány 2. § (1) "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

Alkotmány 70/E. § "(1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."

A vizsgálat megállapításai
	A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény szerint ápolási díjra a hozzátartozó jogosult, ha önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre szoruló súlyos fogyatékos, vagy tartósan beteg 18 év alatti személy gondozását, ápolását végzi. Az önkormányzatnak ebben a két esetben nincs mérlegelési lehetősége, a támogatás alanyi jogon jár és azt az önkormányzatnak legalább a jogszabályban meghatározott minimális összegben folyósítania kell. Ezzel szemben az önkormányzat rendeletben határozhatja meg a feltételeket abban az esetben, ha a hozzátartozó 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi. Ekkor a támogatás minimális összege is kevesebb, az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összege helyett csupán ennek 60%-a. A törvényalkotó tehát különbséget tett a két esett között, az ápolt súlyos fogyatékossága esetén életkortól függetlenül, alanyi jogon jár az ápolási díj, a tartós betegség esetén azonban az alanyi jogosultság csak 18 éves korig áll fenn. E különbségtételt indokolja az, hogy a súlyos fogyatékosság végleges állapot, míg a tartósan beteg állapota változhat. Az ügyfeleknek azonban sem az alanyi jogosultság, sem a támogatás összege szempontjából nem közömbös az, hogy melyik feltétel alapján állapítja meg számukra az önkormányzat a támogatást.

	Az önkormányzat által megküldött dokumentumokból megállapítottam, hogy a panaszos, mint tartósan beteget ápoló hozzátartozó részesült ápolási díjban. A vizsgálat során elemzést igényelt az a kérdés, hogy az önkormányzat eljárása a jogszabályoknak megfelelt-e akkor, amikor az ápolt gyermeket tartósan betegnek minősítve állapította meg a támogatást. A panaszos az ellátás iránti kérelmében a súlyos fogyatékosként otthon gondozott fia ápolására tekintettel kérte a támogatást. A hozzám eljuttatott beadványához több olyan orvosi szakvéleményt csatolt - többek között egy igazságügyi elmeorvosszakértői véleményt -, melyek azt támasztják alá, hogy fia valóban súlyos fogyatékos. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának a hatásköre nem terjed ki orvosi kérdésekre, így arra sem, hogy döntést hozzon az érintett gyermek súlyos fogyatékosságára, vagy tartós betegségére vonatkozóan. 

Megállapítottam azonban azt, hogy az önkormányzat a támogatásról szóló határozat meghozatala előtt nem derítette fel kellően a tényállást és nem tisztázta azt a kérdést, hogy a kérelmező gyermekének súlyos fogyatékosként, vagy tartósan betegként van-e szüksége otthoni ápolásra. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény szerint a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. A tényállás tisztázása során az eljáró szerv kötelezettsége, hogy feltárja az ügy eldöntése szempontjából jelentős tényeket és körülményeket. Mindez feltétele a megalapozott határozat meghozatalának. Az önkormányzat eljárásával megsértette az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit és ezzel a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével és - mivel a tényállás felderítetlensége folytán a panaszos nem juthatott hozzá az őt esetleg megillető összegű támogatáshoz - a szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

A panaszos azért sem kaphatta a támogatást súlyos fogyatékos gyermek otthoni ápolása után, mert az önkormányzat rendelete ezt a lehetőséget nem tartalmazza. Tiszakerecseny Községi Önkormányzat Képviselő-testületének 5./1998./II. 13. / számú, a szociális igazgatásról és a szociális önkormányzati szabályokról szóló rendelete szerint ápolási díj állapítható meg a szociális törvény 40-44. § rendelkezései szerint az alábbiakban: az ápolási díj a gondozásra, ápolásra szoruló 2-18 év közötti tartós beteg kiskorú esetében nem lehet kevesebb a mindenkori legkisebb öregségi nyugdíj összegénél, a 18. életévét betöltött tartósan beteg ápolása, gondozása esetén az ápolási díj összege nem lehet kevesebb a mindenkori legkisebb öregségi nyugdíj 60%-ánál. A rendelet tehát nem említi a súlyos fogyatékos személyeket otthon ápoló hozzátartozókat.

	A vizsgálat során a másik elemzést igénylő kérdés az ápolási díj folyósításának megszüntetése volt. Az önkormányzat arra hivatkozva szüntette meg a támogatást, hogy az ápolt részére saját jogú nyugellátás került megállapításra. A panaszos gyermeke, mint 18. életévét betöltött, 1. csoportba tartozó rokkant 1999. júniusától rokkantsági járadékban részesült. A rokkantsági járadékról szóló 83/1987. (XII. 27.) MT rendelet szerint aki az Országos Orvosszakértői Intézet illetékes orvosi bizottságának szakvéleménye szerint a 25. életéve betöltése előtt teljesen munkaképtelenné vált és nyugellátást, beleseti nyugellátást részére nem állapítottak meg, rokkantsági járadékra jogosult. A rokkantsági járadék a jövedelempótló szociális támogatások körébe tartozik, melyet a társadalombiztosítási szervek folyósítanak, de a költségvetésben a Szociális és Családügyi Minisztérium fejezetében jelenik meg. A rokkantsági járadék tehát nem saját jogú nyugellátás, hanem szociális támogatás. Ezért, ha az önkormányzat által meghatározott feltételek szerint a támogatás csak az ápolt saját jogú nyugellátásának megállapításáig jár, a rokkantsági járadékra tekintettel nem szüntethették volna meg az ápolási díj folyósítását. A határozatban a helytelen megszüntetési okra való hivatkozás az Alkotmányban deklarált szociális biztonsághoz való joggal és a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben okozott visszásságot.

A 18. életévét betöltött tartósan beteg személy otthoni gondozása esetén az alanyi jogosultság megszűnik, az önkormányzat rendeletben határozhatja meg a támogatás feltételeit. Az önkormányzat rendelete nem tartalmazza a határozatban foglalat kitételt, miszerint az ápolási díj csak az ápolt saját jogú nyugellátásának megállapításáig tarthat. A kérdés mérlegelése és szabályozása természetesen az önkormányzat hatáskörébe tartozik, azonban az Alkotmánybíróság 9/1992. AB határozata szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Az önkormányzatnak tehát kötelessége - amennyiben élni kíván ezzel a támogatási formával - szabályozni a mérlegelési jogkörébe tartozó támogatási formák juttatásának feltételeit. Ezt támasztja alá a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény azon rendelkezése is, mely szerint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek esetén ápolási díj állapítható meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi. Az önkormányzat 5./1998./II. 13. / számú rendeletében található hiányos szabályozás az Alkotmányban deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye és az Alkotmányban biztosított szociális biztonsághoz való jog sérelme közvetlen veszélyét hordozza és ezzel visszásságot okoz.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy

- az önkormányzat a panaszos beleegyezésével kérjen újabb orvosi szakvéleményt a panaszos gyermekének állapotáról és amennyiben az ápolt súlyos fogyatékosnak minősül, akkor ennek megfelelően állapítsa meg az ápolási díj összegét és visszamenőleg fizesse ki a teljes és a csökkentett összeg közötti különbözetet,
- amennyiben az ápolt az orvosi szakvélemény szerint tartósan beteg, és az önkormányzat nem kívánja tovább a panaszost ápolási díjban észesíteni, akkor hozzon helyes megszüntető határozatot, 
- amennyiben az önkormányzat élni kíván a 18. életévét betöltött tartósan beteg személyeket otthon ápoló hozzátartozók részére nyújtható ápolási díj lehetőségével, szabályozza ennek feltételeit a rendeletében.

Budapest, 2000. április 28.

Dr. Polt Péter