OBH 1164/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Nagy Réka
A vizsgálat megindulása
Egy gyulai panaszos azért fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mert sérelmesnek találta azt, hogy a Gyulai Közüzemi Kft. indokolatlanul nagy megkülönböztetést tesz a vízmérővel rendelkező és a vízmérővel nem rendelkező vízfogyasztók között a vízmérő órával nem rendelkező vízfogyasztók hátrányára, mert megközelítőleg 65 %-kal magasabb vízdíjat kell fizetniük a vízmérővel rendelkező fogyasztókhoz képest. Sérelmezte a panaszos azt is, hogy az átalány mennyisége meghaladja a hasonló adottságú, de vízmérő órával rendelkező családok vízfogyasztását.
Az ügyben a jogbiztonság sérelmének gyanúja miatt indítottam vizsgálatot.
A vizsgálat során telefonon kerestem meg a gyulai önkormányzatot és a Gyulai Közüzemi Kft-t.
Megállapított tényállás
Gyula Város Önkormányzat Képviselő Testületének 47/1999. számú rendelete alapján a 2000. évre vonatkozóan 136 Ft/m3+ÁFA -ban állapította meg a víz, mint hatósági áras szolgáltatás legmagasabb díját.
A képviselő testület 1999. november 26-ai ülésén a 405/1999. sz. határozatában döntött a maximált vízdíjból biztosítandó engedményekről.  E szerint a vízmérős lakások esetén 60 Ft+ÁFA/m3, a vízmérővel nem rendelkezők esetén pedig 10Ft+ÁFA/m3 kedvezmény adását javasolt biztosítani.
Ezek alapján a vízművek a mérővel nem rendelkező fogyasztóknak 126 Ft+ÁFÁ-t számlázott, míg a mérővel rendelkezőknek 76 Ft+ÁFÁ-t.
A panaszos 2001. szeptember 19-én felszereltette a vízórát, így azóta a mért fogyasztása után fizet.
Alkalmazott jogszabályok
•	A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX.tv.
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
•	Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII törvény
7. § (1) A mellékletben felsorolt termékekre, szolgáltatásokra (a továbbiakban együtt: termék) az ott feltüntetett miniszter, illetve a helyi önkormányzat (a továbbiakban együtt: hatósági ár megállapítója) legmagasabb árat vagy legalacsonyabb árat (a továbbiakban együtt: hatósági ár) állapít meg.
8. § (1) A legmagasabb árat - a (2) bekezdésben szabályozott kivétellel - úgy kell megállapítani, hogy a hatékonyan muködô vállalkozó ráfordításaira és a muködéséhez szükséges nyereségre fedezetet biztosítson, tekintettel az elvonásokra és a támogatásokra is.
9. § (1) A hatósági ár megállapítása történhet tételesen vagy a hatósági ár kiszámítására vonatkozó elôírásokkal.
(2) A hatósági árat alkalmazási feltételeivel (pl. a minôség, a határidô, a szállítások ütemezése, a megrendelés nagysága, a teljesítés helye, a fizetési feltételek) együtt kell megállapítani.
12. § Ha hatósági árat állapítottak meg, a szerzôdésben
a) a legmagasabb árnál magasabb árat és
b) a legalacsonyabb árnál alacsonyabb árat
érvényesen nem lehet kikötni.
Hatósági áras termékek
I. Legmagasabb ár
B) Szolgáltatások
			
 05511	 Az önkormányzati tulajdonú víziközmubôl szolgáltatott ivóvíz díja	 települési önkormányzat - fôvárosban a Fôvárosi Önkormányzat - képviselô-testülete 	

•	A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. tv.
254. § (1) Zálogjog szerzôdés, jogszabály vagy bírósági és - ha jogszabály így rendelkezik - más hatósági határozat alapján keletkezhet.
262. § (1) Ingatlant csak jelzálogjog alapítása útján lehet elzálogosítani. Ingatlanra vonatkozó jelzálogjog alapításához az erre irányuló szerzôdésen felül a jelzálogjognak az ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzése szükséges.
•	Gyula Város Önkormányzatának 8/2002. (II.29.) számú rendelete a lakossági vízmérők felszereléséről
1. § A rendelet célja, hogy elősegítse és ösztönözze a Gyula város közigazgatási területén élők számára az ivóvízszolgáltatás vízmérővel történő igénybe vételét.
2. § (1) Az Önkormányzat az 1 §-ban foglalt cél érdekében - bekötésenként legfeljebb 50 ezer Ft összegben -kamatmentes kölcsön formájában támogatást nyújthat azon tulajdonosok számára, akiknek családjában az egy főre eső jövedelem nem haladja meg a mindenkori öregségi nyugdíj minimum kétszeresét, egyedül élők esetében a mindenkori öregségi nyugdíjminimum 3,5 szeresét.
3. § (5) A támogatás mértékéig az önkormányzat jelzálogjogot jegyeztet be az érintett ingatlanra.
4 § (1) A támogatás visszafizetésének időtartama 10 ezer forintonként 1 év.
Vizsgálat megállapításai
I. Azon panasz vizsgálata miszerint az átalánydíjat fizetők nagyobb mennyiség után fizetnek vízdíjat, mint a vízmérő órával rendelkező fogyasztók.
Ezzel a felvetésével a panaszos az átalány mennyisége és a vízmérővel mért és elfogyasztott víz mennyiségének összehasonlítását várja el tőlem.  Tekintettel arra, hogy az átalány mennyiség és a mért mennyiség nem összehasonlítható, mert míg az egyik ténylegesen mért mennyiség, addig az  a másik átalány mennyiség - ahogy azt a szó is magában hordozza - különböző tényezők figyelembevételével kiszámított, kalkulált mennyiség, mely csak az összes átalány-fogyasztóra számítva, de így is csak átlagban adja ki a tényleges fogyasztást, mert az egyik fogyasztó a kalkulált mennyiségnél többet, míg a másik kevesebbet fogyaszt.   Így ténybeli alaptalanság miatt az ügyben vizsgálat nem folytatható le.
II. Azon panasz vizsgálata miszerint a vízmérő órával rendelkező fogyasztóknál a szolgáltató alacsonyabb vízdíjat alkalmaz, mint az átalánydíjas fogyasztóknál.
Ennél a pontnál először azt vizsgáltam, hogy a szolgáltató jogszabályi rendelkezések alapján, vagy azok megsértésével alkalmaz eltérő vízdíjat az átalánydíjat fogyasztók és a vízmérővel rendelkező fogyasztók között.  Ennek megválaszolása azért volt különösen fontos, mert ez adta meg a további vizsgálat irányát.  Ha ugyanis a vizsgált gyakorlat alapja az önkormányzati rendelet vízdíjra vonatkozó rendelkezése, akkor a vizsgálat tárgya is a jogszabály kell, hogy legyen, amire csak az Alkotmánybíróságnak van hatásköre ha azonban a szolgáltató a szolgáltatás díjára vonatkozó előírásokat betartja és a differenciálást saját hatáskörében vezette be, akkor a szolgáltatói tevékenységet kell vizsgálnom.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a szolgáltató az önkormányzati rendeletben meghatározott legmagasabb vízdíj mértékén belül differenciált.
A vizsgálat során több alkalommal egyeztettem a Gyulai Közüzemi kft. ügyvezető igazgatójával, aki a telefonbeszélgetések során elmondta, hogy a két különböző - és ebből az átalánydíjas fogyasztókat jóval kedvezőtlenebbül érintő - vízdíj alkalmazásának bevezetésére azért került sor, mert véleményük szerint az önkormányzati rendelet által kikalkulálható átalánymennyiség nem fedezi a lakók tényleges fogyasztását, hiszen a nagy méretű kerttel rendelkező ingatlanok esetén az átalánydíjas fogyasztók jóval több vizet használnak el a kertlocsolásra tekintettel.
A panasz benyújtásának időszakában (2000. február) a vízdíj mértékét meghatározó 47/1999. 
(XI.26.sz.) számú ök. rendelet alapján az átalány mennyiséget az állami tulajdonú közüzemi vízműből szolgáltatott ivóvízért, illetőleg csatornamű használatáért fizetendő díjakról szóló 47/1999. ( XII.28.) KHVM rendelet 3. számú mellékletében meghatározott tényezők alapján határozta meg az önkormányzat és nem élt azzal lehetőséggel, hogy további tényezők szerint differenciáljon az átalány mennyiség megállapításakor.
Így a házikert locsolásának egy négyzetméterre eső víz mennyiségét és a figyelembe vehető ingatlan mértékét is a KHVM rendelet alapján 1liter/m2-ben állapította meg úgy, hogy az ingatlan területének maximum 50 %-át lehetett figyelembe venni, mint kertes részt, amely mérték nagy kerttel rendelkező ingatlanok esetén nyilvánvalóan túlzottan alacsony.
A vizsgálat idejére ez úgy változott, hogy a fóliás növénytermesztéssel érintett területeken 10 liter/m2 a kalkulált víz mennyisége azzal, hogy a teljes területre kell vízdíjat fizetni.
Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény ( továbbiakban: Ár tv.) 7. §-a szerint a törvényben meghatározott árukra és szolgáltatásokra az ágazatért felelős miniszter vagy a helyi önkormányzat legmagasabb, vagy legalacsonyabb árat állapít meg.  Az önkormányzati tulajdonú viziközműből szolgáltatott víz legmagasabb díját az önkormányzat, mint árhatóság határozza meg.
A szolgáltató ezen maximált díjon belül tett különbséget a vízfogyasztók között a vízóra léte vagy nem léte alapján.
Az Országgyűlés által 1997-ben elfogadott Nemzeti Környezetvédelmi Program (83/1997. (IX.26.) Ogy. határozat) fő célkitűzései között szerepel a természeti erőforrásokkal való gazdálkodásban a fenntartható fejlődés elveinek figyelembe vétele, a lételemnek tekintett természeti erőforrásokkal 
(föld, víz, levegő) való takarékos, értékvédő gazdálkodás, ezeknek a következő nemzedékeknek való megtartása. A Program a rendelkezésünkre álló vízkészlet mennyiségének és minőségének értékelése során röviden a következőket állapította meg:  A felszín alatti vizeknek döntő jelentőségük van az ivóvízellátásban, azonban a talajvíz-, rétegvíz-, karsztvíz szintek folyamatosan süllyednek.  Megoldási javaslatként ezért a Program a takarékos vízhasználatra ösztönző szabályozás kialakítására vonatkozó igényét mind a kommunális mind pedig a gazdasági élet területén megfogalmazta.
A Nemzeti Környezetvédelmi Program 2003-2008 -ra vonatkozó koncepciójáról szóló 1117/2001.
( X.19.) Korm. határozat alapján a vízkészlet mennyiségének és minőségének védelme érdekében az ésszerű és a takarékos vízhasználatra kell ösztönözni az állampolgárokat.  Az NKP II. keretében ki kell dolgozni a " Vizek fenntartható használatára irányuló Akcióprogramot". A Program legfontosabb feladata, hogy biztosítsa a takarékos vízhasználaton alapuló - kiemelten lakossági - ivóvízigények kielégítésének feltételeit.
A fenntartható fejlődés követelménye jobban biztosítható azáltal, ha az elfogyasztott víz mennyiségét mérik és a fogyasztó ez alapján fizet, mint ha a különböző élethelyzetekre a jogalkotó azonos átalány fogyasztásokat kalkulál, mely egyrészt nem fedi a tényleges fogyasztás, másrészt nem ösztönöz takarékos vízhasználatra.
 Az Ár tv. 8. § (1) bekezdése alapján a legmagasabb árat úgy kell megállapítani, hogy az a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira és a működéséhez szükséges nyereségre fedezetet biztosítson.
Mindaddig, amíg ennek a követelménynek megfelel az önkormányzat által megállapított ár, addig nem állíthatjuk azt, hogy két különböző ár alkalmazásával a szolgáltató extraprofithoz jutna az átalánydíjas fogyasztók terhére.  Az árak mértékével kapcsolatos kérdések rendezésére egyébként sem az ombudsmannak, hanem a Gazdasági Versenyhivatalnak van lehetősége.
Mindkét ár egyébként az önkormányzati rendeltben meghatározott legmagasabb ár alatt van.
Tekintettel arra, hogy a víz - és ezen belül is az ivóvíz minőségű víz - a természeti erőforrások között a véges javak közé tartozik, melynek hiányában az emberi létezés alapjait nem tudnánk biztosítani, ezért a víz védelme elsődlegesnek számít.  A vízdíj alkalmazása során alkalmazott kedvezmények és kedvezőtlenebb díjak is mindaddig másodlagosak az előbb említett a preferenciához képest, míg azok jogszabályt nem sértenek és alkotmányos korlátokat nem lépnek át.
Ezért a vízdíj maximált hatósági árán belüli különbségtétel azon az alapon, hogy valaki rendelkezik-e vízórával, vagy sem, nem negatív diszkrimináció a tulajdonhoz fűződő joggal összefüggésben, hanem pozitív diszkrimináció az egészséges környezethez való joggal összefüggésben a vízórát alkalmazó állampolgárok csoportja oldalán.
Tekintettel arra, hogy a két díj között jelentős különbség volt és arra a nem vitatott tényre, hogy az átalánydíjas fogyasztók többsége azért nem rendelkezik, rendelkezett vízórával, mert annak felszerelési költsége jelentős anyagi terhet jelent a fogyasztónak, ezért indokolt  valamilyen támogatási rendszer kiépítése, melynek első ízben az önkormányzat 2002 márciusában tett eleget akkor, amikor rendeletben szabályozta a vízmérő órák után felvehető kamatmentes kölcsön lehetőségét. 
III.  Hivatalból indítottam vizsgálatot amiatt, hogy az önkormányzat a 8/2002. (III.29.) számú rendeletében jelzálogjog bejegyeztetését rendeli el a vízmérő felszereléshez juttatott kamatmentes kölcsön összege után.
Ezen pontnál a vizsgálat arra irányult, hogy jogosult-e az önkormányzat rendeletben jelzálogjog alapítását előírni.
A zálogjog keletkezésének általános szabályai  (Ptk. 254. § (1)) alapján zálogjog szerződés, jogszabály, vagy bírósági és más hatósági határozat alapján keletkezhet.  A jelzálogjog alapítására ehhez képest speciális szabályt tartalmaz a 262 § (4) bekezdés, mely szerint ingatlant csak jelzálogjog alapítása útján lehet elzálogosítani és az erre irányuló szerződésen felül a jelzálogjognak az ingatlannyilvántartásba való bejegyzése is szükséges. 
Az Alkotmánybíróság 1996-ban a 31/1996 ( VII.3.) AB határozatban megállapította, hogy önkormányzat nem jogosult arra, hogy zálogjog keletkeztetését rendeletben előírja mindaddig amíg erre törvény nem hatalmazza fel.
A Ptk 685 § (a) pontja szerint a Ptk. értelmezése szempontjából a zálogjogi rendelkezések kapcsán csak törvény és kormányrendelet tekinthető jogszabálynak.
A Ptk. kommentár is - hivatkozva a fent említett AB határozatra - kizárja annak lehetőségét, hogy önkormányzati rendelet tartalmazhatna zálogjogi rendelkezést, mert ezt a Ptk 685 § a) pontja nem teszi lehetővé.
Az Alkotmány 44/A § (2) bekezdése szerint " a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal".  Az Ötv. 16 § (1) bekezdése előírja, hogy " a képviselőtestület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
Sem a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII törvény, sem pedig a 38/1995. ( IV. 5.) Korm. rendelet nem tartalmaz zálogjog alapítására felhatalmazást.
Jelen esetben az önkormányzat egy kölcsön szerződést köt, amellyel magánjogi jogviszonyba kerül települése lakójával.  Így nincsen annak akadálya, hogy a Ptk. szabályait figyelembe véve jelzálogjogot alapítson a kölcsönt igénybe vevő személy ingatlan tulajdonán, amennyiben a kölcsönt igénylő személy ahhoz, mint szerződésben egyenrangú fél hozzájárul.
Az erre vonatkozó igényt nem az önkormányzati rendeletben kell szabályozni, mert ez jogalkotási zavart okoz - a jogi normának abszolút hatálya van, szemben a  két fél közötti szerződés relatív hatályával - hanem a rendeletben pusztán azt lehet megemlíteni, hogy a részletes szerződési feltételeket hol lehet megismerni.
Ezért megállapítom, hogy az önkormányzat rendeletével a jogállamisághoz fűződő jogbiztonsággal és a tulajdonhoz fűződő joggal összefüggésben alkotmányos visszásságot okoz azzal, hogy szerződéses kikötés helyett önkormányzati rendeletben írja elő jelzálog jog létesítését kamatmentes kölcsön nyújtása esetére.
A rendelet az önkormányzatra írhatja elő jelzálogjog kikötésének kötelezettségét ez azonban a kölcsönt felvevőkre csak akkor válik kötelezővé ha szerződésben, konszenzus keretében magukra nézve hozzájárulnak.
Ajánlás
Felkérem az Obtv. 20 §-a alapján a Békés Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét arra, hogy Gyula Város Önkormányzatának 8/2002. ( III.29.) számú rendeletét törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja felül és tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a jelzálogjoggal kapcsolatos rendelkezések a rendeletben a fenti követelményeknek megfelelően szerepeljenek.

Budapest, 2003. január 21.

Lenkovics Barnabás