OBH 1027/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Haraszti Katalin
Dr. Szécsi Mária

Az eljárás megindítása
	Több panaszos sérelmezte, hogy az Oktatási Minisztérium oly módon akarja megváltoztatni a magyar felsőoktatási intézményekben magyar állami ösztöndíjasként tanuló magyar nemzetiségű, külföldi állampolgárok ösztöndíjának feltételeit, hogy aki az új feltételeket nem vállalja - a szerződést nem írja alá - az a jövőben már nem kaphat ösztöndíjat. A változtatás lényege: az ösztöndíjasnak vállalnia kell, hogy tanulmányai befejezését követően a szülőföldjére visszatér. 
	A panaszosok több alkotmányos és nemzetközi szerződésben is rögzített joguk - szabad mozgáshoz való jog, diszkrimináció tilalma - sérelmére hivatkoztak, ezért az ügyben vizsgálatot indítottam. Az ügyben tájékoztatást kértem az oktatási minisztertől.

Megállapított tényállás
	A Márton Áron Szakkollégium igazgatója egy szerződés tervezetet juttatott el 2000. év februárjában a Magyarországon magyar állami (alap és kiemelt, ún. A/3-as) ösztöndíjban már egy vagy több éve részesülő határon túli magyar nemzetiségű hallgatóknak. A tervezet szabályozza a felek (ösztöndíjazó és ösztöndíjas) jogait és kötelességeit, egyebek mellett a következők szerint:
	"Az Ösztöndíjas jogosult jelen szerződés keretei között a szülőföldre történő visszatérést és az ottani pályakezdést segítő ún. hazatérési támogatásra, illetőleg ösztöndíjra. A támogatás folyósításának feltételei:
•	az ösztöndíjszerződés aláírása és maradéktalan teljesítése,
•	a szerződés szerint megszerzendő felsőfokú végzettség megszerzése,
•	a szakkollégiumi kurzusok elvégzése,
•	az egyetem, főiskola elvégzése után egy éven belül történő elhelyezkedés a szülőföldön, - az érvényes tartózkodási engedély megszűnésének vagy bevándorlási engedély iránti kérelem visszavonásának, illetve bevándorlási engedély megszüntetésnek igazolása." (2.5.)
	"Az Ösztöndíjas bevándorlási, illetve magyar állampolgárság megszerzésére irányuló kérelmet nem kezdeményezhet, illetve ilyen, már folyamatban lévő eljárás megszüntetését haladéktalanul, illetőleg jelen szerződés aláírástól számított 30 napon belül köteles kezdeményezni, és ennek megtörténtéről a Közreműködőt tájékoztatni. Az ezzel kapcsolatos rosszhiszemű eljárás esetén - mint jogosulatlan felhasználás - az addig folyósított ösztöndíjak évi 20 %-os kamattal növelt összegben történő visszatéríttetésére jogosult az Ösztöndíjazó." (3.2.)
	"Az Ösztöndíjas jelen szerződés aláírásával vállalja, hogy szülőföldjével már tanulmányai időtartama alatt is folyamatos kapcsolatot tart, így különösen az Ösztöndíjazó, illetve a Közreműködő által kezdeményezett programokban lehetőség szerint részt vesz, továbbá kapcsolatot tart a területileg illetékes ösztöndíj tanácsokkal és az azokban résztvevő szakmai szervezetekkel. Az Ösztöndíjas vállalja továbbá, hogy - jelen szerződés 1.2. pontban meghatározott céljának megfelelően - amennyiben tanulmányai befejezését követően számára szülőföldjén olyan foglalkoztatást biztosítanak, amely végzettségének és életelvárásainak megfelel, ennek elnyerése érdekében együttműködik és hazatér, a felajánlott állást betölti." (3.7.)
	Mindezen feltételek előtt a szerződés meghatározza az ösztöndíjazás célját is: "A képzés állami finanszírozásának, az ösztöndíj adományozásának és az egyéb jogosultságok biztosításának célja, hogy elősegítse a határon túli magyar közösségek értelmiségi utánpótlását azzal, hogy az Ösztöndíjas számára lehetővé teszi a magyarországi felsőoktatási intézményekben folytatott képzést, a szakkollégiumi képzést, valamint elősegíti és elvárja az Ösztöndíjas hazatérését szülőföldjére, és támogatja ottani beilleszkedését." (1.2.)
	Végül a szerződésben rendelkeznének arról is: "A felek kikötik a jelen szerződés létrejöttével, értelmezésével, teljesítésével és megszűnésével kapcsolatban esetlegesen felmerülő jogviták esetében - általános hatásköri szabályok alapján - a Budai Központi Kerületi Bíróság, illetve a Fővárosi Bíróság kizárólagos illetékességét.
Jelen megállapodásban nem szabályozott kérdésekben a magyar jog szabályai, így különösen a Polgári törvénykönyv és a Felsőoktatási törvény és annak végrehajtási rendeletei az irányadók." (5.2., 5.3.)
	Az Oktatási Minisztérium tájékoztatása szerint a szerződés megkötésével a korábbi időszak mulasztását kívánják pótolni, hiszen a 192/1997. (XI.4.) Korm. rendelet előírta a szerződéskötést; az ösztöndíjazási jogviszony pedig már létrejött az ösztöndíjas hallgató beiratkozásával és az ösztöndíj folyósításával, ami a magyar állampolgárságú hallgatóknak biztosított hallgatói normatívánál sokkal több (átlagosan háromszor akkora a kiegészítő ösztöndíj, ehhez járul még a szociális juttatás). Az ösztöndíjszerződés a már ösztöndíjazott hallgatók számára pusztán olyan rendelkezéseket tartalmaz, amely a jogszabályok megfelelő értelmezéséből következik és következhet. Így különösen a meg nem engedett szakváltás, amely eltér az eredeti ösztöndíjazási döntéstől, a határon túli státusszal hosszú távon összeegyeztethetetlen bevándorlási kérelem, illetve állampolgársági kérelem kezdeményezése. E feltételek meghatározása a felek együttműködésének általános polgárjogi követelményéből ered. Ugyanakkor a minisztérium méltányossági megfontolásból úgy döntött, hogy amennyiben az ösztöndíjazottak nem írják alá az ösztöndíj szerződést, vagy pedig később szüntetik meg az ösztöndíjas jogviszonyt, úgy nem az általános szabályok szerinti, nem állami finanszírozású kategóriába esnek és így adott esetben éppen a fizetendő költségtérítés miatt ellehetetlenül a továbbtanulásuk, hanem főszabályként állami finanszírozásúak maradnak és a magyar állampolgárokkal azonos elbírálás alá esnek. Ezzel az ösztöndíjasok egyenlő elbírálása mellett a már tanulmányaikat folytatók számára átmeneti megoldást tesznek lehetővé. A miniszteri levél a továbbiakban tájékoztatott arról is, hogy az elmúlt időszakban a Magyarországon ösztöndíjazott határon túli hallgatók túlnyomó többsége - szinte 90 %-a - nem tért vissza szülőföldjére, ami éppen ellentétes az eredeti ösztöndíjazási szándékkal, azzal, hogy segítse a kárpát-medencei magyar közösség megmaradását.
	A panaszosok szerint a szerződési feltételek "menet közben" való egyoldalú változtatása, továbbá az, hogy a visszatérés kényszerével diszkriminatív módon korlátozzák a mozgás szabadságát, alkotmányos jogaikat, a nemzetközi szerződésben is vállalt szabadságjogokat sérti.

Az érintett alkotmányos jogok
	A nemzetközi jog kötelezettségek és a belső jog összhangja: "A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általános elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jog kötelezettségek és a belső jog összhangját." (Alkotmány 7. § (1) bekezdés)
Az alapvető jogok tiszteletben tartásához és védelméhez való jog: "A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége." (Alkotmány 8. §. (1) bekezdés)
	A mozgásszabadság és a lakóhely szabad megválasztásának joga: "Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén - törvényben meghatározott esetek kivételével - megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is." (Alkotmány 58. § (1) bekezdés)
	A kérelemhez való jog: "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé." (Alkotmány 64. §)
	A hátrányos megkülönböztetés tilalma: "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül." (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés)

Az alkalmazott jogszabályok:

A Magyar Köztársaság Alkotmánya
	32/B. § (1) Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen.
	Az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya kihirdetéséről szóló 1976. évi 8. törvényerejű rendelet
12. Cikk
1. Minden olyan személynek, aki törvényesen tartózkodik valamely állam területén, joga van e területen a szabad mozgásra és a tartózkodási helye szabad megválasztására.
2. Mindenki szabadon elhagyhat bármely országot, ideértve saját országát is.
Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvény
Negyedik kiegészítő jegyzőkönyv az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezményhez az Egyezményben és első kiegészítő jegyzőkönyvben már benne foglaltakon felüli egyes jogok és szabadságok biztosításáról
2. Cikk - Mozgásszabadság

1. Mindazokat, akik jogszerűen tartózkodnak egy állam területén, megilleti a mozgás szabadsága és a lakhely szabad megválasztásának joga.
2. Mindenki szabadon elhagyhat minden országot, beleértve a saját országát is.

A vizsgálat megállapításai
	1. A felek közötti polgári jogi szerződéssel kapcsolatos jogvita az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bek. szerint nem tartozik az országgyűlési biztos hatáskörébe. Azt, hogy mi volt a jogviszony tartalma, történt-e egyoldalú szerződésmódosítás - az esetleges szerződésszegés tényét - a bíróság állapíthatja meg. Ennek során természetesen az adott szerződésre vonatkozó jogszabályi előírást is figyelembe kell venni.
	Hatásköröm hiányában a konkrét ügyet érdemben nem vizsgálom. Arra azonban felhívom a miniszter úr figyelmét, hogy a nagy számú ösztöndíjast érintő lényeges kérdéseket indokolt jogszabályban rendezni, mert ez szolgálná a jogbiztonságot. A szerződés tervezetekből és a miniszteri válaszból az is kitűnik, hogy az ösztöndíjrendszernek olyan összetett igényeknek kell megfelelnie, amelyek az oktatási miniszter és a belügyminiszter feladatát egyaránt érintik, ezért meghatározásuk során ezekről egyeztetni kell. A feltételek meghatározásakor figyelembe kell venni az Alkotmány 64. §-ának a kérelem előterjesztéséhez való jogra vonatkozó rendelkezését, amely szerint mindenkinek joga van kérelmet benyújtani az illetékes állami szervhez. Amennyiben az ösztöndíj céljával a külföldi állampolgár diák magyarországi bevándorlása vagy az állampolgárság megszerzése ellentétes, akkor sem alkotmányos megoldás az említett kérelmek benyújtásának a megtiltása. Az ösztöndíjszerződésben mindössze a megállapodás megszegésének polgári jogi következményeiről - mint például a kifizetett ösztöndíj és kamatai visszafizetéséről - lehet rendelkezni.
	A mozgásszabadságot, illetve a tartózkodási hely megválasztásának jogát mind az ENSZ Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 12. Cikke, mind az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény negyedik kiegészítő jegyzőkönyvének 2. Cikke alapvető jogként szabályozza. Az említett jog az Alkotmány 58. § (1) bekezdése alapján megkülönböztetés nélkül megillet mindenkit, aki törvényesen tartózkodik a Magyar Köztársaság területén. Amíg tehát a panaszosok felsőfokú tanulmányok folytatása céljából, törvényesen tartózkodnak az ország területén, addig az említett jog megkülönböztetés nélkül megilleti őket is. Amennyiben azonban a magyarországi tartózkodás - ami a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993: LXXXVI. tv., 15. § (2) bek. szerint célhoz kötött - jogcíme megszűnik, akkor a külföldi állampolgár a törvényes magyarországi tartózkodás egyik fontos kritériumának, a hatóságilag elfogadott és engedélyezett célnak már nem tesz eleget, ezért őt az Alkotmány 58. § (1) bekezdésében biztosított jogok már nem illetik meg. 
	A "visszatérés kényszere", amit a panaszosok fő alkotmányos jogsérelemként jelölnek meg, tehát elsődlegesen annyit jelent, hogy Magyarországot - a tartózkodási jogcíműk megszűnése miatt - el kell hagyniuk. Amennyiben a külföldi munkavállalás vagy más célból az országba vissza kíván térni, tartózkodását az új körülményeknek - így például a megváltozott célnak - megfelelően kell engedélyeztetnie. Az, hogy a külföldi melyik országba távozik, már nem magyar közjogi kérdés, bárhova távozhat, ahova beutazását engedélyezik. Az állampolgársága szerinti állam azonban a külföldi beutazását nem tagadhatja meg. 
	Az a körülmény, hogy a külföldi állampolgár panaszosnak a tanulmányai befejezését követően Magyarországot el kell hagyni, az előbb kifejtettek szerint sem a Magyar Köztársaság Alkotmányát, sem az államnak az idézett nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségeit nem sérti. Figyelemmel arra, hogy a diák azért kap a tanulmányai idejére magyar állami ösztöndíjat, hogy a szülőföldjén vállaljon az így megszerzett képzettségének megfelelő munkát, a visszatérés - mint az ösztöndíjszerződésben vállalt feltétel - teljesítése valóban meghatározza, hogy a külföldi állampolgár a diploma megszerzését követően mely országba távozik. A szerződés megszegésének polgári jogi következménye van - így például az ösztöndíj visszafizetése -, de ez a körülmény azt nem zárja ki, hogy a külföldi az erre vonatkozó jogszabályok szerint új tartózkodási jogcímet szerezzen Magyarországon.
	2. Az egyik panaszos az ösztöndíjszerződés feltételét ellentétesnek véli azzal, hogy a szomszédos országokban élő magyaroknak a magyarországi munkavállalási feltételei várhatóan kedvezőbbé válnak. Nyilvánvaló azonban, hogy a magyar állampolgárokénál jóval kedvezőbb állami ösztöndíjazás célja nem lehet a magyarországi munkavállalás elősegítése.
	Összegezve: a szerződéskötéssel kapcsolatos vita a bíróság hatáskörébe tartozik, ezért azt nem vizsgáltam. Az érintett alkotmányos jogokról a jelentésben adtam tájékoztatást a panaszosoknak, illetőleg hívtam fel a miniszterek figyelmét a sérelem veszélyére, a szükséges együttműködésre.

Budapest, 2000. szeptember 6.

Gönczöl Katalin