OBH 757/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kovács Zsolt

Az eljárás megindítása
	A panaszos a Gádorosi Független Kisgazdapárt Alapszervezetének nevében kifogásolta a helyi képviselő-testület határozatait, amelyekben kimondták, hogy a polgármester esetében összeférhetetlenség nem áll fenn.
A panaszos szerint a polgármester bizonyíthatóan hétvégi állatorvosi ügyeletet lát el, előre meghirdetve havonta. Véleménye szerint a hétvégi állatorvosi ügyelet jövedelemszerzésre irányul, és ezzel megvalósítja az egyéb munkavégzésre irányuló jogviszonyt.
A jogbiztonsághoz fűződő alkotmányos jog sérelmének gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.
A rendelkezésemre álló iratok alapján a következő előzményeket állapítottam meg:

A megállapított tényállás
	A panaszos a képviselő-testület közmeghallgatásán indítványozta, hogy a testület mondja ki a község főállású polgármesterének magánállatorvosi gyakorlat folytatása miatt, a polgármesteri tisztséggel összeférhetetlen körülmény fennállását és állapítsa meg az összeférhetetlenséget.
A képviselő-testület  a 40/1999. (III. 9.) KT. számú határozatában úgy döntött, hogy a polgármester az összeférhetetlenségi okokat megszüntette és vele szemben ilyen ok nem áll fenn.
Az 1999. január 15-e és a képviselő-testület 1999. március 9-én megtartott ülése közötti időszakban a panaszos a képviselő-testületnek és a megyei közigazgatási hivatal vezetőjének címzetten, írásban is megismételte indítványát, részletezve indokait.
A Békés Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője a 2-4/1999. számú válaszában tájékoztatta a panaszost a vonatkozó jogszabályi rendelkezésekről, egyben jelezte, hogy a közmeghallgatásról készült jegyzőkönyv törvényességi vizsgálata során mulasztással megvalósuló törvénysértést észlelt. A panaszos indítványára a képviselő-testület nem reagált, és a polgármester sem adott magára nézve egyértelmű választ.
A törvénysértő magatartás miatt a közigazgatási hivatal vezetője törvényességi észrevételt és ajánlást tett.
Tájékoztatásában a hivatalvezető kifejtette továbbá, hogy törvényi felhatalmazás híján egyéb kérdésben nem áll módjában érdemi választ adni, mivel törvényességi ellenőrzési jogköre nem terjed ki azokra a helyi önkormányzat által hozott határozatokra, amelyeknek alapján munkaügyi vitának, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának van helye.
1999. november 1-jén a panaszos ismételten a képviselő-testülethez, és a megyei állategészségügyi állomás igazgatójához is intézett kérdésében a munkaviszony és annak jogcíme iránt érdeklődött, írásbeli választ kérve.
	A polgármester a 184-4/1999. számú, december 17-én kelt tájékoztatásában - mint volt képviselő-testületi tagnak - megköszönte a panaszos figyelmét a törvényesség betartása iránt. Mellékelte a testület 1999. november 30-ai ülésén az ügy ismételt tárgyalása eredményeképpen hozott 177/1999. (XI. 30.) KT. számú határozatot, melyben változatlanul megtagadta az összeférhetetlenség kimondását. Az igazgató főállatorvos 1481/1999. számú válaszában részletes tájékoztatást adott a polgármester munkavégzési körülményeinek alakulásáról.

A vizsgálat jogszabályi háttere 
•	Az 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
•	Az 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
•	1994. évi LXIV. törvény a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról
•	11/1992. (III.5.) AB határozat a jogállamiság és jogbiztonság elvéről

Az érintett alkotmányos jog
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
•	2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Az alkalmazott jogszabályok
•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (a továbbiakban: Ötv.)
33/A. § (3) A főállású polgármester
a) a tudományos, oktatói, lektori, szerkesztői, művészeti és jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység kivételével egyéb, munkavégzésre irányuló jogviszonyt - az országgyűlési képviselői megbízatás kivételével - nem létesíthet;
(4) A polrmester az összeférhetetlenségi okot a megválasztásától, illetve az összeférhetetlenségi ok felmerülésétől számított harminc napon belül köteles megszüntetni.
33/B. § (1) A polgármester (...), mulasztása miatt a képviselő-testület - minősített többséggel hozott határozata alapján - keresetet nyújthat be a polgármester ellen a helyi önkormányzat székhelye szerint illetékes megyei, fővárosi bírósághoz a polgármester tisztségének megszüntetése érdekében. Egyidejűleg kérheti a polgármesternek e tisztségéből történő felfüggesztését is. A bíróság a keresetet soron kívül bírálja el.
98. § (4) Nem terjed ki a közigazgatási hivatal vezetőjének törvényességi ellenőrzési jogköre (...), azokra a helyi önkormányzat, helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat, illetve szerveik által hozott határozatokra, amelyek alapján
a) munkaügyi vitának, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának, (...) van helye.

•	1994. évi LXIV. törvény a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról (a továbbiakban: Pttv.)
1. § (1) A polgármesteri foglalkoztatási jogviszony a képviselő-testület, (...) és a polgármester  (...) között - a (...) választással létrejövő, sajátos közszolgálati jogviszony.
(4) A polgármestert kérésére - foglalkoztatási jogviszonyának időtartamára - a megválasztásakor fennálló munkaviszonya (...) szerinti munkáltatója (...) köteles fizetés nélküli szabadságban részesíteni. 
(6) A polgármesteri foglalkoztatási jogviszonyban töltött időtartam közszolgálati (...) szolgálati időnek számít.

•	Alkotmánybírósági határozatok
A 11/1992. (III. 5.) AB határozatában - többek között - az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg:
"A jogállam alapvető eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság - többek között - megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását."

A vizsgálat megállapítása 
	Az Ötv. 33/A. § (3) bekezdésében szabályozott összeférhetetlenségi okok között a törvény a munkavégzésre irányuló jogviszonyt a képviselői tisztség ellátásával szemben abszolút kizáró okként határozza meg, amelynek tekintetében a képviselő-testület nem dönthet a tevékenység végzéséhez hozzájárulás megadásáról. Ez a jogosultsága a kivételként meghatározott tudományos, oktatói stb. munkavégzések esetében áll fenn, amely esetekben a helyi körülmények, sajátosságok mérlegelésére van lehetőség.
A polgármester a vele szemben fennálló összeférhetetlenségi okot a megválasztását, illetőleg az összeférhetetlenségi ok felmerülésétől számított 30 napon belül köteles megszüntetni.
A Békés Megyei Állategészségügyi és Élelmiszer-ellenőrző Állomás igazgatójának tájékoztatása szerint a részfoglalkozású állatorvosként foglalkoztatott polgármester megválasztását követően a polgármesteri munkakör betöltésének időtartamára az állomástól fizetés nélküli szabadságot kért, és ezt részére engedélyezték.
Az állatorvosi ügyeletre havonta egy alkalommal történő beosztásáért - amint erről a becsatolt Gádorosi Híradó tájékoztat - ügyeleti díjban nem részesül, a külön jogszabályban meghatározott, ellátható szakmai munkájáért szolgáltatási díj illeti meg.
A tájékoztatásban szerepel még, hogy az állatorvosi kamarai regisztrációját a polgármester továbbra is fenntartotta, rendelkezik magángyakorlati tevékenységre jogosító igazolvánnyal, ezek egyben feltételei az ügyeleti beosztásnak.
A Pttv. 1. § (4) bekezdésében foglaltak alapján a megválasztott polgármester kérésére munkáltatója köteles fizetés nélküli szabadságot biztosítani.
	Az adott ügyben a vonatkozó jogszabályok értelmezése és a tényállási elemek összevetése eredményeképpen megállapítottam, hogy az eseti jelleggel munkát végző polgármester sem munkaviszonyban, sem polgári jogviszonyban nem áll. Mindkét jogviszony meglétének fogalmi elemei közül nincs jelen a munkáltató, illetve a megbízó, így jogviszony fennállásáról, keletkezéséről nem beszélhetünk.
Az állattartóktól kapott alkalmankénti szolgáltatási díj nem az Ötv-ben meghatározott, "egyéb jogviszonyból" származó díjazásnak, hanem eseti díjazásnak felel meg.
	Vizsgálatomnál további eldöntendő kérdésnek tekintettem azt a körülményt, hogy a Békés Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője által, az összeférhetetlenséggel összefüggésben megállapított törvényességi ellenőrzési hatáskörének hiánya, nem sérti-e a jogbiztonság alkotmányos követelményét.
A Pttv. 1. § (1) bekezdése és az Ötv. 98. § (4) bekezdés a) pontja együttes helyes értelmezéséből következően, a helyi önkormányzat határozatának tárgya közszolgálati jogviszonyt érintett, így a döntés törvényességi felülvizsgálatára törvényi felhatalmazással a közigazgatási hivatal nem rendelkezett.
	Az a körülmény, hogy a képviselő-testület visszatérően, ismételten napirendjére tűzte az ügy tárgyalását, erről a panaszost értesítette, azt a meggyőződést alakította ki vizsgálatom során, hogy a képviseleti demokrácia kiegészült a részvételi demokrácia (közmeghallgatás) formájával.
A vizsgálattal érintett eljárásokban az alkotmányos jogokkal összefüggő jogellenes magatartást nem tártam fel.
A jogbiztonság megvalósulását az Alkotmánybíróság határozatában kifejtettek alapján abban látom, hogy a megválasztása óta a helyi közügyek intézésében közreműködő polgármester tevékenysége töretlenül folytatódjon a több éve létrejött közszolgálati jogviszonyában.
	Eljárásomat az alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság hiányára tekintettel megszüntetem.

Budapest, 2000. július 28.

Gönczöl Katalin