OBH 664/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása
	Panaszos az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában sérelmezte, hogy "1999. március hónapban a belvízveszély miatt - mely a környező településeket fenyegette - elárasztotta a Felső-Tisza-vidéki Vízügyi Igazgatóság (FETIVIZIG) az édesanyám és az én tulajdonomban lévő földterületet (szántó, takarmánynövény- termőterület, meggy-ültetvény és dió-ültetvény) vízzel. ... én ez ellen nem tiltakoztam, de azt nem vártam, hogy közel egy év múlva még mindig a hivatalok egymáshoz utasítgatnak kártalanítás ügyében".
	A panaszbeadvány alapján a jogbiztonság (Alkotmány 2. § (1) bek.), valamint a tulajdonhoz való jog (Alkotmány 13. § (1) bek.) megsértésére lehetett következtetni, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el. 
	Tájékoztatás és az iratok rendelkezésemre bocsátása céljából megkerestem panaszost, a közlekedési, hírközlési és vízügyi minisztert, a KHVM Vízügyi Irodáját, az Országos Vízügyi Főigazgatóság (OVF) Felszíni Vizek Főosztályát, a FETIVIZIG-et, valamint a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium (FVM) Mezőgazdasági és Vízügyi Főosztályát, illetve a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Földművelésügyi Hivatalát (FM Hivatal) is.

Megállapított tényállás
	A rendelkezésemre álló iratok és a kapott tájékoztatás alapján megállapítható volt, hogy panaszos 1999. március 3-án kelt beadványában arról tájékoztatta a FETIVIZIG igazgatóját, hogy a Galambos főcsatorna által határolt területen 24,2 hektár földterülettel rendelkezik, melyből 3,5 hektárt 1998 év nyarán vörös herével vetett be, melyben évi kb. 210000 Ft kára keletkezett azáltal, hogy a Csegöld Nagyhódos körgáton lévő közút alatt átmenő főzsilipet lezárták, s ennek következtében termőföldjét 100 %-ban elárasztották vízzel, ezért kéri keletkezett kárának megtérítését, s megemlíti, hogy keletkezett kára - három kiskorú gyermekének eltartása mellett - rendkívül nagy terhet ró családjára. 
	Panaszos 1999. III. 31-én újabb beadvánnyal fordult a FETIVIZIG igazgatójához, melyben leírja, hogy "Levelem megírását követően nemcsak a panaszomban foglalt 0137. helyrajzi szám alatt lévő 12,5 hektár (3,5 hektár vörös here telepítés és 9 hektár szántó) földterületet, hanem az édesanyám (id. Fné) kezelésében lévő 0102. helyrajzi számú - Galambos nevű - 11,72 hektár földterületet (melyből 2 hektár hároméves meggy-ültetvény, 1 hektár kétéves dió-ültetvény és 5 hektár szarvaskerep, a fennmaradó 3,72 hektár szántás) is elöntötte a csatorna vize". Arról is tájékoztat a panaszosi beadvány, hogy 1999. március 31-én a víz miatt e területeket még nem tudták megközelíteni, s a kárt pontosan felmérni. Számításai szerint a gyümölcsös ültetvényekben és a szarvaskereppel telepített területen a kár várható mértéke kb. 750000 Ft. Panaszos kéri azt is, hogy a már korábban becsült kárigényét a mostani bejelentésével módosítsák. 
	A FETIVIZIG igazgatója 268-23/1999. számú és 1999. V. 13-án kelt levelében panaszost - mindkét eddigi beadványára vonatkozóan - egyebek mellett arról tájékoztatta, hogy "... A belterületek védelme, mentesítése érdekében le kellett zárni a Szamos-Túrközi zárógátban a zsilipeket, köztük a Galambos csatorna zsilipjét is. Az említett zárógátnak az a célja, hogy a rendkívüli ár- és belvíz helyzetekben a mögötte lévő vizet vissza lehessen tartani a lakott területek védelme érdekében. A vízvisszatartás következtében többek között az Ön által panaszolt területek is elöntés alá kerültek. A Tisza-Szamosközi öblözetében március 6-23. között rendkívüli belvízvédelmi készültség volt, amit a kormányfő rendelt el. A szamossályi tározó zsilipjét március 11-én nyitni tudtuk, 14-én pedig nyitni lehetett a Galambos csatorna zárógátban lévő zsilipjét is. A zárógát mögött visszatartott vízmennyiséget április 5-re sikerült a Galambos csatorna vízgyűjtőjéről levezetni. Megjegyzem, hogy április 20-án a 3. sz. szakaszmérnökség munkatársai helyszíni szemléjük során megállapították, hogy az Ön által panaszolt terület gazos, elhanyagolt, a gyümölcsfák egy része pedig már korábban kipusztult és nem az idei vízvisszatartás eredményezte azt. Igazgatóságunk a védekezési tevékenységét - beleértve az ideiglenes vízvisszatartásokat is - a Vízgazdálkodási törvényben és az érvényben lévő rendeletekben meghatározottak szerint végezte, kártérítésre nincs lehetőségünk."
	Panaszos 1999. V. 31-én kelt újabb beadványában a FETIVIZIG igazgatójának többek között írja "Meglepődve tapasztaltam, hogy levelében azt írja, április 20-án munkatársai helyszíni bejárást tartottak és Ön ezt mérvadónak tekintette, mely szerint az általam panaszolt terület gazos, elhanyagolt, a gyümölcsfák egy része korábban kipusztult. Sérelmezem, hogy ezen a bejáráson én nem vehettem részt, mert a leírtak is bizonyítják, hogy csak a terület egy részét, konkrétan az édesanyám kezelésében lévő területet nézték meg. Nem tudták megközelíteni a tulajdonomban lévő 0137. helyrajzi számú földterületet, mivel az megközelíthetetlen - gyalogosan is ..." 
"Amennyiben ezt nem biztosítja, kénytelen leszek az ön felettes hatóságához fordulni panaszommal, mivel tudom, hogy a polgári törvénykönyv szerint a kárigényem jogos, ehhez viszont a pontos kárigény felméréséhez van szükség. .... teljes levelezésünket eljuttattam ... országgyűlési képviselőnknek."
	Panaszos beadványára a FETIVIZIG képviseletében eljáró ügyvéd 1999. június 14-én lényegében azt a tájékoztatást adta, "... az igazgatóság jogellenes cselekvést nem követett el, ezért kártérítési felelősséggel sem tartozik. Javaslom, hogy amennyiben még nem tette meg, kártalanítási igényének bejelentésével keresse meg a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium megyei hivatalát, illetve a területileg illetékes gazda jegyzőjét. 
	1999. augusztus 9. napján kelt levelében panaszos a közlekedési és vízügyi minisztert kereste meg, s beadványában sérelmezte a FETIVIZIG eljárását és intézkedést kért. A beadványra a KHVM Vízügyi Irodája a 008060/3/1999. számú és 1999. szeptember 6-án kelt levelében válaszolt a következők szerint:
"Megállapítottam, hogy a Vízügyi Igazgatóság az Ön kártérítési igényére adott 1999. június 14-i válaszlevele szakmailag korrekt. Részletesen tájékoztatták Önt, hogy az adott ügyben hova kell a kárigényt bejelentenie, s milyen esetekben tartozik felelősséggel a vízügyi igazgatóság. Álláspontunk szerint is kártalanítási igényével az FVM megyei hivatalához kellett volna fordulnia. Figyelemmel az előzményekre, beadványát - további intézkedésre - megküldtem az FVM Mezőgazdasági és Vízgazdálkodási Főosztályára."
	Panaszos 1999. augusztus 9. napján beadványt juttatott el a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszterhez. Beadványában megjelölte panaszának tárgyát, s tájékoztatást kért arra nézve, hogy igényét csak polgári peres eljárásban tudja-e érvényesíteni. A beadványra az FVM Mezőgazdasági és Vízgazdálkodási Főosztálya a következő tájékoztatást adta:
".... miniszter úrhoz írt panaszbejelentését megvizsgáltam. Megállapítottam, hogy ügyében a Felső-Tisza-vidéki Vízügyi Igazgatóság (FETIVIZIG) illetékes eljárni. A KHVM illetékes főosztályát kértem, hogy haladéktalanul intézkedjen a FETIVIZIG felé, panasza mielőbbi rendezése érdekében."
	Panaszos 1999. október 13-án kelt beadványában az FM Hivatal vezetőjét arról tájékoztatta, hogy az FM Hivatal igazolása alapján az általa és édesanyja által használt csegöldi helyrajzi számú földrészletek után (9 hektár + 3,72 hektár) már kapott kárenyhítésként ugaroltatási támogatást "ez azonban káromat csak minimálisan fedezi, mivel sem a 3,5 ha. vörös here, sem a 3,72 ha. szarvaskerep, sem a 3 ha. gyümölcsös kárára semmiféle kárenyhítést nem kaptam, ....". "Kérem ezért ismételten ..... irataimat átvizsgálva véleményezze azt és tájékoztasson, milyen mértékű kártérítést várhatok és főleg azt, kitől igényelhetem ezt."
	Panaszos beadványára az FM Hivatal 1999. november 3-án kelt levelében azt a tájékoztatást adta, hogy "tavaszi belvízkárának kártérítési igényével kapcsolatban tájékoztatom, hogy az 55/1999. (VI.16.) FVM rendelet alapján Ön 3,5 ha. vörös here vetési, és 13,3 ha. ugaroltatási kárenyhítési támogatásban részesült. A FETIVIZIG által - kezelésében lévő - csatornahálózaton létesített műtárgyak működéséből eredő károk enyhítésére, illetve kártérítésre a jogszabályok a Megyei FM Hivatal számára nem adnak lehetőséget. Ezen igényét közvetlenül a FETIVIZIG-el rendezheti."
	A közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter 2000. V. 31-én kelt levelében arról tájékoztatta az országgyűlési biztost, hogy panaszos "... a vonatkozó jogszabályok szerinti támogatásról, a kártalanításról és egyéb igényeinek polgári peres úton történő érvényesíthetőségéről - a megkeresésben jelzett - 003302/2000. számon a KVM-től már április 25-én tájékoztatást kapott. Fentieken túlmenően az illetékes Vízügyi Igazgatóság" panaszossal "a kapcsolatot felvette, a kár pontos felmérésére szakértőt vett igénybe. Az igazgatóság a szakértő jelentése alapján a kifizetés iránt haladéktalanul intézkedni fog."
	A FETIVIZIG igazgatója 2000. június 13-án kelt 247-13/2000. számú levelében arról tájékoztatta az országgyűlési biztost, hogy "a később megjelenő 55/1999. (VI.16.) FM rendelet 1. § (3) bek. értelmében nem szántó jellegű - gyümölcsös, szőlő - területeken kell a kényszertározás által okozott károkat a vízügyi szerveknek megtéríteni. Az OVF 00384/2/2000. sz. (kelt: május 03.) levelével összhangban igazságügyi szakértőt kértünk fel 2000. május 12-én .... A szakértői jelentés alapján a nem szántó jellegű kár 2 ha. meggy: 275000, 1 ha. dió 83000, összesen 358000. A szakértői vélemény alapján szántónak minősül a 4 ha. szarvaskerep és a 3,5 ha. vörös here. Ezért az ezekben keletkezett kárt a hivatkozott rendelet alapján az FVM-nek kell megtérítenie. Az igazságügyi szakértői vélemény és a fenti rendelet alapján a fenti összeg kifizetéséről intézkedtem. 
	Panaszos 2000. augusztus 15. napján rövid úton arról tájékoztatta az országgyűlési biztost, hogy a FETIVIZIG az említett összeget kártalanítás címén részére megfizette, azonban a szarvaskereppel, valamint a vörös herével bevetett területekben keletkezett károk kártalanítása elől elzárkózik. 

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai
	Az árvízi szükségtározókról szóló 16/1982. (IV.22.) MT rendelet 1. § (1) bekezdése szerint "Abban az árvízvédelmi térségben (öblözetben), amelyben az árvízvédelmi művek az árvizek kellő biztonsággal történő levezetésére nem alkalmasak, árvízi szükségtározót (a továbbiakban: szükségtározó) lehet kijelölni, ha ezt a települések, illetőleg a lakó- és ipartelepek vagy mezőgazdasági üzemek megóvása indokolja."
	A 6. § (1) bekezdés azt rendeli, hogy "A szükségtározó igénybevételéből eredő kárért az elöntött területen levő ingatlan kezelőjének (használójának, tulajdonosának) kártalanítás jár, amelynek megtérítésére a területileg illetékes vízügyi igazgatóság köteles."
	A vizek kártételei elleni védekezés szabályairól szóló 232/1996. (XII.26.) Korm. rendelet 2. §-a megállapítja: "A védekezés műszaki feladatait a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vgtv.) 16. §-ában és 35. §-a (1) bekezdésének b) pontjában megjelölt védekezésre kötelezettek látják el."
	A 15. § (4) bekezdése és annak c) pontja pedig azt rendeli, hogy "A vízügyi igazgató a nagyobb kár elhárítása érdekében: az árvizeket és a belvizeket a miniszter (kormánybiztos) engedélyével ideiglenes tározó területekre (vésztározókba) vezetheti."
	A Polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) 107. §-ának (1) bekezdése akképpen szól, hogy "Másnak életét, testi épségét vagy vagyonát közvetlenül fenyegető és más módon el nem hárítható veszély (szükséghelyzet) esetében a tulajdonos köteles tűrni, hogy dolgát a szükséghelyzet megszüntetése végett a szükséges mértékben igénybe vegyék, felhasználják, illetőleg abban kárt okozzanak. Más vagyonát fenyegető szükséghelyzet esetében ez a kötelezettség a tulajdonost csak akkor terheli, ha a fenyegető kár előreláthatóan jelentős mértékben meghaladja azt a kárt, amely a tulajdonost a behatás következtében érheti."
	A (2) bekezdés pedig azt írja elő, hogy "A tulajdonos a szükséghelyzetbe került személytől kártalanítást, attól pedig, aki a szükséghelyzet megszüntetése során indokolatlanul nagy kárt okozott, kártérítést követelhet."
	Az 1999. évi ár- és belvizek által okozott mezőgazdasági károk enyhítéséhez rendkívüli támogatás nyújtásáról szóló 55/1999. (VI.16.) FVM rendelet 1., 2. §-ai, illetve 3. §-ának (1)-(2) bekezdései   úgy rendelkeznek, hogy:
1. § (1) A Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium az 1999-ben bekövetkezett ár- és belvízkárok mérsékléséhez támogatást nyújt a károsult mezőgazdasági termelők részére.
(2) Támogatásban azok a mezőgazdasági termelők részesülhetnek, akik szerepelnek az illetékes megyei (fővárosi) földművelésügyi hivatalnak (a továbbiakban: hivatal) a kárfelmérés alapján készített nyilvántartásában.
(3) A támogatás a mezőgazdasági művelés alatt álló külterületi termőföldek után
a) az ár- és belvíz által a vetésekben okozott károk és a kieső termés elmaradt eredményének részleges megtérítésére, kártalanítására,
b) a vízborítás miatt tavasszal be nem vethető területeknek az őszi munkákig terjedő kultúrállapotban tartására, valamint
c) az ezzel összefüggésben alkalmazott zöldtrágyázás költségeire
igényelhető.
(4) A termelő, ha a (2) bekezdés szerinti kárfelmérés alapján erre jogosult, egyidejűleg több, a (3) bekezdésben felsorolt jogcím alapján is támogatásban részesülhet.
(5) A tavasszal be nem vethető területek kultúrállapotban tartására és zöldtrágyázásra csak akkor nyújtható be költségtérítés iránti igény, ha a károsult ezen munkák szakszerű elvégzését írásban vállalja. A vállalt kötelezettség teljesítését a hivatal a falugazdász hálózat bevonásával ellenőrzi.

2. § (1) A támogatás mértéke:
a) vízborítás miatt tavasszal be nem vetett területeknek az őszi munkákig terjedő kultúrállapotban tartása címén: legfeljebb 6000 Ft/ha (ha ez kiegészül zöldtrágyázással, további legfeljebb 2000 Ft/ha),
b) kiesett termés elmaradt eredményének részleges megtérítése címén: legfeljebb 4000 Ft/ha,
c) a vetésekben okozott károk részleges megtérítésére: legfeljebb 8000 Ft/ha.
(2) A támogatás konkrét mértékét és összegét a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium állapítja meg a rendelkezésre álló források figyelembevételével, a hivatal által végzett felmérésekről készült nyilvántartások alapján.

3. § (1) Az igénybe vehető támogatásról a hivatal az agrártámogatások igénybevételének általános feltételeiről szóló 273/1997. (XII. 22.) Korm. rendelet 1. számú melléklete szerinti igazolást - külön erre irányuló kérelem nélkül - állítja ki, és küldi meg a károsult termelő részére.
(2) A támogatás az (1) bekezdés szerint kiállított igazolás alapján az adóhatóságtól 1999. december 10-ig igényelhető.”

A vizsgálat feltárta, hogy a védelemvezető által elrendelt vízvisszatartás következtében panaszos tulajdonának korlátozása nem volt törvénysértő. 
	Az adott esetben nem szükségtározásra, hanem jogszabály szerint meghatározott döntés eredményeként ideiglenes tározó terület igénybevételére - vésztározásra - került sor, az élet- és vagyonbiztonságot közvetlenül fenyegető és más módon el nem hárítható veszély miatt, mely szükséghelyzet kialakulását eredményezte. A szükséghelyzetbe került, azaz a vizek kártétele elleni védekezést - mint jogszabályban előírt feladatát - végző pedig kötelezettségének csak ideiglenes tároló terület igénybevételével tudott eleget tenni.
	A Ptk. hivatkozott szabályai szerint a szükséghelyzetbe kerültnek a szükséghelyzet megszüntetése érdekében végzett tevékenységével okozott kárt a vízvisszatartással igénybe vett ingatlan tulajdonosa részére meg kell téríteni.
	Mindezek alapján álláspontom szerint a FETIVIZIG kártalanítási kötelezettsége fennáll, éspedig panaszos vagyonában beállt értékcsökkenés mértékéig. Ezt az összeget a FETIVIZIG által felkért szakértő 611000 Ft-ban állapította meg. Az igazgatóság azonban mindössze 358000 Ft megfizetése iránt intézkedett arra hivatkozva, hogy a már jelzett "FVM rendelet 1. § (3) bekezdése értelmében a nem szántó jellegű területeken kell a kényszertározás által okozott károkat a vízügyi szervezetnek megtérítenie." Álláspontom szerint az FVM rendelet hivatkozott szabályai a FETIVIZIG álláspontját nem támasztják alá. 
	A vizsgálat megállapította, hogy a FETIVIZIG panaszos első, második és harmadik alkalommal benyújtott kérelmét a tényállás tisztázása nélkül utasította el, s szakértőt is csak utasításra és késlekedve vett igénybe, miáltal az ügy intézése elhúzódott. 
	A vizsgálat hivatkozik arra, hogy az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII.15.) AB számú hatrározatának indoklásában elvi éllel szögezte le: "Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon."
	A vizsgálat megállapította, hogy a FETIVIZIG mulasztásával megsértette a jogbiztonság alkotmányos elvét (Alkotmány 2. § (1) bek.), ugyanakkor ez az eljárás sérti panaszos tulajdonhoz való jogát (Alkotmány 13. § (1) bek.) is azáltal, hogy jogszabályi kötelezettsége ellenére panaszos tulajdonában keletkezett kárnak csak egy részét térítette meg, miáltal a felhívott alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot idézett elő.
	A vizsgálat megállapította azt is, hogy a KHVM Vízgazdálkodási Irodája eljárása során - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 4. § (1) bekezdésében, valamint 26. § (1) bekezdésében, illetve a 92. § (1), illetve (3) bekezdésében foglalt rendelkezések megtartásának elmulasztásával adott tájékoztatást - a 008060/3/1999. számú levelében a közlekedési, vízügyi és hírközlési miniszterhez címzett panaszosi beadványra, mely a jogbiztonság alkotmányos elvének megsértését eredményezte. 
	A vizsgálat azt is rögzíti, hogy az FVM - Mezőgazdasági és Vízgazdálkodási Főosztálya, illetve a - Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei FM Hivatala panaszos ügyének intézése során a hatályos jogszabályok szerint járt el. 

Ajánlás
	A LIX. törvény 20. §-ának (1) bekezdésére, valamint 24. §-ára hivatkozással felkérem a közlekedési és vízügyi miniszter urat, intézkedni szíveskedjék annak érdekében, hogy panaszos a vízvisszatartással a neki okozott kár mértékével egyező, az igazságügyi szakértő által megállapított összegű kártalanítást kapjon, illetve kezdeményezem, hogy indítson vizsgálatot a mulasztást elkövető köztisztviselő felelősségének megállapítására, továbbá arra, hogy ajánlásom tekintetében kialakított érdemi álláspontjáról, megtett intézkedéséről ajánlásom kézhezvételétől számított 30 napon belül, a felelősségre vonásra irányuló kezdeményezésemmel kapcsolatos álláspontjáról - a törvény eltérő rendelkezése hiányában - 60 napon belül, az eljárás eredményéről pedig az annak befejezését követő 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjék.
	Jelentésem egy példányának megküldésével panaszost, a közlekedési és vízügyi minisztert, az OVF főigazgatóját, a FETIVIZIG igazgatóját, az FVM - Mezőgazdasági és Vízgazdálkodási Főosztályának vezetőjét, valamint a - Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei FM Hivatal vezetőjét is tájékoztattam. 

Budapest, 2000. augusztus 24.

Gönczöl Katalin