OBH 534/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Nagy Tiborné

A vizsgálat megindulása:
	A panaszos azért fordult az országgyűlési biztoshoz, mert szomszédjai a lakóházuk engedély nélkül épített melléképületében kb. 2000 baromfit tartottak, amelynek bűze, a zaj és a legyek elviselhetetlenek voltak számára. Többször fordult a hatóságokhoz, de azok panaszát nem orvosolták, hanem megadták az engedélyt az állattartásra. Megpróbált elköltözni a környékről, de ilyen állapotok mellett vevőt sem talált a házára.
	A vizsgálat az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált, a jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz, a 13. § (1) bekezdésében foglalt, a tulajdonhoz és a 18. §-ában deklarált, az egészséges környezethez való jog megsértésének gyanúja miatt indult.
A vizsgálatot a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal és az ÁNTSZ Bács-Kiskun Megyei Intézet vezetőinek tájékoztatása és a megküldött iratok alapján folytattam le.

Alkalmazott jogszabályok:
•	1997. évi LXXVIII. tv. az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
•	1957. évi IV. tv. az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.) 
•	46/1997. (XII.29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról
•	2/1986. (II.27.) ÉVM rendelet az Országos Építésügyi Szabályzat (OÉSZ) közzétételéről
•	253/1997. (XII.20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekről (OTÉK)
•	Szentkirály Község Önkormányzatának 10/1996. (VIII.15.) Ökt. rendelete az összevont rendezési terv szabályozási előírásairól
•	41/1997. (V.28.) FM rendelet az Állat-egészségügyi Szabályzat kiadásáról.

A megállapított tényállás:
	Az állattartó épületet 1997-ben építették tulajdonosai, engedély nélkül. A panaszos a szentkirályi jegyzőhöz, az ÁNTSZ Kecskemét Városi Intézetéhez, majd az építési hatósághoz fordult intézkedést kérve. Bejelentését követően a kecskeméti jegyző mint építési hatóság kötelezte az építtetőket a fennmaradási engedély megkérésére, majd megadta a fennmaradási és továbbépítési engedélyt. Ezt a határozatot a megyei közigazgatási hivatal megsemmisítette, és új eljárásra kötelezte a jegyzőt. Az új eljárásban a jegyző először megadta a melléképületre a fennmaradási engedélyt, majd saját hatáskörben visszavonta, és az épület részbeni visszabontását rendelte el. A visszabontás után maradt építményrészekre fennmaradási engedély megkérésére kötelezte az építtetőket. 
A megyei állategészségügyi állomás a szakhatósági hozzájárulást kétszer is megadta. Először 1999. augusztus 9-én: "A tervezett létesítmény a kiegészítéssel együtt megfelel a 41/1997. (V.28.) FM sz. rendelet 1. és 2. sz. függelékében előírtaknak, a létesítmény kislétszámú állatállomány elhelyezésére alkalmas. A terv megvalósításához szakhatósági szempontból hozzájárulok, ha az nem ütközik a helyi állattartási rendeletben foglalt kikötésekkel." Másodszor 2000. május 22-én: "A megküldött tervdokumentációt - mely ... építendő takarmánytároló és állattartó épülettel kapcsolatos - áttanulmányoztuk. A terv-dokumentációban leírt takarmánytároló és állattartó épület fennmaradási engedélyének kiadásával szemben állat-egészségügyi szempontból kifogást nem emelek, amennyiben az nem ellentétes a helyi állattartási rendeletben foglaltakkal.".
Az ÁNTSZ Kecskemét Városi Intézet 1998. október 29-i, a panasz kivizsgálásáról szóló átirata szerint: "A panaszt kivizsgáltuk és megállapítottuk, hogy .... 1500 db tyúkot tart ingatlanán. Az állattartó épületének építési engedélyét nem tudta bemutatni. Figyelembe véve az Országos Tisztifőorvosi Hivatal állásfoglalását és az OTÉK előírásait, az állattartó épületek elhelyezésekor és a telepek létesítésekor betartandó legkisebb távolságokról és védőtávolságokról -  500 db baromfi szám esetén 1000 m2, amely tartástechnológiától függően 500 m2-re csökkenthető .... állattartása közegészségügyi szempontból nem megfelelő.", és 2000. május 31-i nyilatkozata szerint: "... fennmaradási engedély kérelmét átvizsgáltam és az engedélyezéshez közegészségügyi szempontból az alábbi kikötésekkel hozzájárulok:
1.	a kérelem tárgya nem lehet ellentétes az állattartásról szóló helyi önkormányzat rendelkezéseivel,
2.	az engedélyezéshez meg kell szerezni az állategészségügyi hatóság hozzájárulását."

A helyi önkormányzatnak nincs az állattartásról szóló rendelete. A helyi rendezési terv előírásait a felépített állapot nem elégítette ki. A lakóépületektől való távolság kevesebb volt a legkisebb megengedhető távolságnál, a beépítési százalék túllépte az övezetben megengedettet. A tervező a már meglévő épületet a tervdokumentációban a valóságosnál lényegesen kisebbnek tüntette fel.
A megyei közigazgatási hivatal 2001. április 19-i helyszíni szemléje szerint a kötelezettek a bontási kötelezettségnek csak részben tettek eleget, a fennmaradási engedély kérelmet nem nyújtották be, ezért az aktuális bírságról szóló határozatot helybenhagyta.
A panaszos időközben másik városba költözött.

A vizsgálat megállapításai:
	A panaszos által sérelmezett helyzet 1997 óta áll fenn. Az engedély nélkül építkező szomszédok által előadottak szerint: "A fellebbezés tárgyát képező épületet 1997 őszén építettük a Bács-Kiskun Megyei Munkaügyi Központ által meghirdetett munkanélküliek önfoglalkoztatását megvalósító munkahelyteremtő pályázatának segítségével. A (család) a pályázatban vállalta, hogy őstermelői tevékenységen belül étkezési tojás termeléssel foglalkozik, mely a család megélhetéséhez biztosítja a jövedelmet. Ezen tevékenységet 4 évig kötelesek vagyunk folytatni, különben a folyósított hitelt büntető kamatokkal együtt kötelesek vagyunk visszafizetni."
	A panaszos az állatok odatelepítése óta próbált intézkedést kérni a tarthatatlan helyzet megoldására a község jegyzőjétől, Kecskemét város jegyzőjétől (mint építési hatóságtól) és az ÁNTSZ-től is. A hatóságok formálisan eljártak, de eközben az engedély nélkül építkezők lakóházuk udvarán zavartalanul tarthatták az 1800-2000 baromfit az általuk eredetileg is szándékolt 4 éven át,  1997-től 2001-ig.
A kiadott, majd visszavont engedélyek, a sorozatos határidő hosszabbítások, a ritkán és alacsony összegben kiszabott bírságok a hatóságok részéről ezt a helyzetet tartósították.
A szakhatóságok a tényleges helyzetet nem vizsgálták. Az Állategészségügyi Ellenőrző Állomás 1999. augusztusában megállapította, hogy "kislétszámú állatállomány elhelyezésére alkalmas" a létesítmény, az ÁNTSZ a saját korábbi (1998. október 29-i) helyszíni szemléjén tapasztaltakat és akkor kiadott állásfoglalását is figyelmen kívül hagyta. Így történt,  hogy az ott levő 1500-2000 baromfi tartásáról a fennmaradási engedélyezés során lényegében nem is volt szó.  Az építésügyi hatóság is csak az övezetre előírt beépítési százalék túllépése miatt folytatta az építésrendészeti és végrehajtási eljárását.
	Az országgyűlési biztos megkeresésére az ÁNTSZ megyei tisztifőorvosa azt közölte: "Az átirat szerint a vizsgálat tárgyát az képezte, hogy a panaszos szomszédja az előírásoknak megfelelően tartja-e az állatokat. A Városi Intézet helyszíni vizsgálatot tartott, ahol megállapítást nyert, hogy az építési engedélyezéssel hatáskörrel bíró szerv - jelen iratunkhoz is mellékelt - f. év november 9-én kelt 4753-12/2000. számú határozatával bontási kötelezettséget írt elő 2001. január 31-ére az állattartást érintő épületekre vonatkozóan. A Városi Intézet megállapította, hogy az eddigi 1000 db baromfi tartására szolgáló ingatlant 400 db befogadóképességűre módosította az építésügyi hatóság. Ezen intézkedéssel a panasz- beadvány alapját képező helytelen állattartás megszűnik, és a továbbiakban a panasznak nincs jogalapja."
Miközben az ÁNTSZ korábban azt állapította meg, hogy eddig 1500 (máskor 2000) baromfit tartanak ténylegesen az ingatlanon, továbbá az állattartásra eddig sem bírt befolyással sem az engedélyezettség, sem a befogadóképesség, hiszen az a terménytárolónak, udvari térbetonnak nevezett helyeken is folyt. Nyilvánvaló tehát, hogy az építmény bontása önmagában az állatok számát nem befolyásolja. 
A hatóságok által többször hivatkozott Állategészségügyi Szabályzat I. sz. függeléke szerint 500 kifejlett baromfi felett a tartás helye nagy létszámú állattartó telepnek minősül. Ennek pedig a következő előírásokat kell kielégítenie: 
"6. nagy létszámú állattartó telep állattartó épülete: a telep tenyész- vagy haszonállat istállója, ellető-, nevelő-, betegelkülönítő istállója, illetve karantén épülete;
- egyéb építményei, amelyeket állatjárványügyi szempontok miatt meg kell valósítani:
- az állattartó telep kerítése, kapuja,
- fekete-fehér rendszerű öltöző,
- állatrakodó,
- tejház, tejátadó helyiség,
- kényszervágó hely,
- baromfikeltető,
- takarmánykeverő,
- járműfertőtlenítő,
- juhfürösztő medence,
- kezelőfolyosó,
- kút, ivó-, itatóvíztároló,
- takarmány-, alomanyag tároló (épület, fészer, szérű),
- trágyakezelő telep és kerítése,
- hullakamra (állati hulla gyűjtő, boncolásra alkalmas helyiség),
- hullatemető, hullaemésztő verem, állathulla égető és kerítése.
Az állomás indokolt esetben az egyéb építmények megvalósítása alól felmentést adhat.
- egyéb építményei, amelyeket környezetvédelmi szempontok miatt is meg kell építeni
- szennyvízkezelés és elhelyezés létesítményei,
- trágyakezelés létesítményei,
- szilárd vagy folyékony anyagok tárolására szolgáló egyéb föld alatti és föld feletti 
  létesítmények,
- hulladékgyűjtő, kezelő és ártalmatlanító létesítmények."

Ezekre nézve a fennmaradási engedélyezési dokumentáció adatot sem tartalmaz, és az eljárásnak egyáltalán nem volt tárgya a hatósági felmentés sem. 
A vizsgálatban egyértelműen kiderült, hogy - bár egy működő állattartó épületről volt szó, mely a nyilatkozatok kiadása idején már harmadik éve panaszok tárgya - a szakhatóságok a fennmaradási engedély kérelem elbírálása előtt nem jártak a helyszínen. Az ÁNTSZ az állategészségügyi hatóság hozzájárulását kötötte csak ki, és mindketten azt, hogy a kérelem tárgya nem lehet ellentétes a helyi önkormányzat állattartási rendeletével (ami nincs).
	Az államigazgatási eljárásokban a szakhatóságok sajátos, az eljáró hatóságokkal megosztott hatáskört gyakorolnak. Az eljárásban mindegyik eljáró közigazgatási szervnek önálló hatásköre van az ügy egy sajátos szempontú megítélésére. Az Áe.-ban foglalt szabályozás lényege, hogy egy eljáráson belül kell valamennyi hatóságnak dönteni, és a döntéseket egy érdemi határozatba kell foglalni. A szakhatóságok hozzájárulása, döntése, engedélye az eljáró közigazgatási szerv érdemi döntésével együtt egy hatósági aktusban jelenik meg. A szakhatóságot - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az ügyben érdemi döntésre jogosult közigazgatási szerv keresi meg. Ha a jogszabály a szakhatóságok közreműködését előírja, akkor az ügyben döntésre jogosult közigazgatási szerv a szakhatóság bevonása nélkül döntést nem hozhat, a szakhatóság megkeresésétől nem tekinthet el. A szakhatóság döntését nem változtathatja meg, nem bírálhatja felül, attól nem térhet el. Lényegesen eltér a szakhatóság tevékenysége a szakértő tevékenységétől, ez utóbbi véleményét a közigazgatási szerv szabadon mérlegelheti, felülvizsgálhatja, míg a szakhatóság véleményétől nem térhet el. Ha a szakhatóság a hozzájárulást csak meghatározott feltételekkel adja meg, akkor az érdemi határozat rendelkező részében ezeket a feltételeket, kikötéseket elő kell írni.
Amennyiben tehát az Áe. nem az "egy határozatban több hatóság döntése" formát írná elő, a szakhatóságoknak külön-külön önálló határozatban kellene intézkedniük az ügyben. Ennek fényében egyértelműnek kell lenni, hogy az ÁNTSZ és az Állategészségügyi Állomás szakhatósági állásfoglalásában szereplő kötelezettségeknek ki a címzettje?
"A kérelem tárgya nem lehet ellentétes az állattartásról szóló helyi önkormányzat rendelkezéseivel", "... ha az nem ütközik a helyi állattartási rendeletben foglalt kikötésekkel". (Más kérdés, hogy ilyen rendelet nincs is.)

Összefoglalva:
Az állattartás ellenőrizetlen körülményei, az állatok számának meg nem felelő védőtávolságok és építmények a szomszédságában keletkezett bűz, zaj révén a panaszos életkörülményeit jelentősen, hátrányosan befolyásolták.
Ennek az országgyűlési biztos hatáskörében vizsgálható oka az volt, hogy
- az eljáró hatóságok nem kellően tisztázták a tényállást,
- a szakhatóságok saját korábbi eljárásukban feltárt tényeket sem vetették össze a hozzájuk benyújtott kérelemmel, illetve nem vizsgálták, hogy a fennálló helyzet megfelel-e a jogszabályi előírásoknak,
- az építési hatóság a határidő hosszabbításokkal és a bizonytalan eljárásvezetéssel, erélytelen végrehajtással lényegében "lekövette" az engedély nélkül építkező, engedély nélkül nagylétszámú állatot tartó személyek tevékenységét, így nem szerzett érvényt a jogszabályi előírásoknak, és  a panaszos jogainak sem.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a hatóságok eljárása visszásságot okozott a panaszosnak az egészséges környezethez és a tulajdonához, valamint a jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz való jogával összefüggésben.

Az országgyűlési biztosról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 21. § (1) bekezdése alapján felkérem 

•	az ÁNTSZ Bács-Kiskun Megyei Intézet, a Bács-Kiskun Megyei Állategészségügyi és Élelmiszer Ellenőrző Állomás vezetőit, Kecskemét város jegyzőjét (mint építési hatóságot), hogy 
a konkrét ügyben a panaszolt ingatlanon folytatott tényleges tevékenységnek és a megépített állapotnak megfelelően a még lehetséges és szükséges intézkedéseket tegyék meg.
A  jövőben  döntéseiket, állásfoglalásaikat  a  tényállás  előzetes  tisztázásával  hozzák meg, illetve tegyék meg. Eljárásaikban a hivatalból ismert vagy másként tudomásukra jutott tényeket, valamint a ténylegesen fennálló állapotot vessék össze a kérelmező, a kötelezett (vagy képviselője) által szolgáltatott adatokkal. Amennyiben ellentmondást tárnak fel, vagy a hatóság megtévesztését észlelik, a szükséges intézkedéseket tegyék meg.

•	Az ÁNTSZ Bács-Kiskun Megyei és Kecskemét Városi Intézetének és a Bács-Kiskun Megyei Állategészségügyi Ellenőrző Állomásnak a vezetőjét, hogy szakhatósági állásfoglalásaikat az 1.) pontban leírtakon felül úgy fogalmazzák meg, hogy abból egyértelműen kitűnjön, hogy a szándékolt tevékenységet az adott helyen milyen feltételekkel lehet folytatni, illetve hogy a ténylegesen fennálló helyzet a saját igazgatási ágazatuk jogszabályai szerint fenntartható-e.
Egyértelműen kiderüljön, hogy az állásfoglalásban előírt kötelezettségeknek ki a címzettje.
Ha a tevékenység az adott körülmények között nem végezhető, akkor hivatalból is járjanak el.

•	A Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy másodfokú eljárásaiban a fenti szempontokat vizsgálja, és amennyiben hiányosságokat észlel, megszüntetésük érdekében, illetve a felelősségre vonás iránt intézkedjék.

A megszólítottakat kérem, hogy az Obtv. 21. § (2) bekezdése alapján állásfoglalásukról 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjenek.

Budapest, 2001. július 16.

Lenkovics Barnabás