OBH 405/2000., OBH 5350/1999., OBH 3487/1999., OBH 3007/1999., OBH 2342/1999., OBH 2172/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Sátori János

Az eljárás megindítása
	Több szentendrei üdülőtulajdonos panasza alapján vizsgálatot folytattam Szentendre várost érintően a települési szilárd hulladék szállítási díjának alkalmazásával kapcsolatban.

A panaszosok a következőket kifogásolják: 
•	A szolgáltatást végző szervezet azoktól is követeli a szolgáltatási díjat, akiknél elszállítható szemét nem keletkezik, mert a szemetet komposztálják vagy hazaviszik hétvégi telkükről.
•	A megállapított szemétszállítási díj nem arányos az elszállított szemét mennyiségével, hanem kizárólag az ingatlan nagyságától függ, nem veszi figyelembe, hogy az ingatlant hány személy, milyen időtartamban használja.
•	Aránytalannak tartják, hogy az üdülőtulajdonosoknak 8 havi üdülőhasználat után kell szemétszállítási díjat fizetni, holott az üdülő használata ennél lényegesen kevesebb ideig tart.
•	Több panasz kifogásolja az önkormányzat által alkalmazott díjkedvezmény rendszerét, így pl. azt, hogy a helyben lakó egyedülálló 75 éven felüli tulajdonosok kedvezményt kapnak, a nyaralótulajdonosok azonban nem. Kifogás tárgyát képezi az is, hogy az egyik panaszos állandó lakhelyén, Budapesten, kedvezményes szemétszállítási díjat fizethet, Szentendrén azonban nem kap kedvezményt.

Megállapított tényállás
	Szentendre Város Önkormányzatának Képviselő-testülete az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (Kötv.) által adott felhatalmazás alapján 45/1995. (XII.14.) Önk. sz. rendeletében szabályozta a köztisztaság fenntartását, valamint a települési szilárd hulladék gyűjtését és elszállítását. A rendeletet megalkotása után több alkalommal is módosították.
	A rendelet alkotmányosságát vizsgálta az Alkotmánybíróság, alkalmazását pedig az állampolgári jogok országgyűlési biztosa is.
	Az Alkotmánybíróság 43/1997. (VII.1.) AB határozatában az önkormányzati rendelet 1. sz. mellékletének akkor hatályos 2. pontját alkotmányellenesnek minősítette, és megsemmisítette. A határozat indokolása szerint a rendelet 1. sz. melléklete azáltal, hogy az életkörülményeik, így lakóhelyük szerint eltérő körbe tartozó személyekre vonatkozóan csupán csekély eltérést tartalmazó rendelkezést állapított meg, s nem alkotott az eltérő jellegű és rendeltetésű ingatlanok tulajdonosi csoportjait érintő kellően differenciált szabályozást, nem tett eleget az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott alkotmányos követelményeknek, és nem kellő körültekintéssel, nem az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével határozta meg a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 3105/1995. számú jelentésében a rendelet alkalmazásával kapcsolatban alkotmányos visszásságot állapított meg abból az okból, hogy a rendelet a díjfizetésre kötelezettek között diszkriminációt alkalmazott, és előírásai szerint a díjak nem igazodnak a ténylegesen igénybe vett szolgáltatáshoz.
	Szentendre Város Önkormányzata 1995-ben alkotott rendeletét az alkotmánybírósági határozat, az országgyűlési biztosi vizsgálat, valamint más okok alapján is több alkalommal módosította.
	A rendelet 1999-ben érvényben lévő szabályai szerint a hulladékszállítási kötelező közszolgáltatást háromféle módon, kukás, konténeres és zsákos szállítás útján végezte a szolgáltató a lakosság részére.
	A díjazás mértékét állandó lakosok esetén a lakásban élő személyek száma, üdülők esetén az üdülőépület nagysága alapján állapították meg. Zsákos szállítás esetén zsákonkénti egységárat alkalmaztak.
	Szentendre Város Önkormányzatának Képviselő-testülete 50/1999. (XII.24.) Önk. sz. rendeletével (továbbiakban: Ör.) újraalkotta a köztisztaság fenntartásának, valamint a települési szilárd hulladék gyűjtésének és elszállításának szabályait. Az új rendelet 2000. január 1-jén lépett hatályba, és hatályon kívül helyezte a korábban alkotott és többször módosított 45/1995. (XII.14.) Önk. sz. rendeletet.
	Az Ör.-t az önkormányzat a 29/2000. (V.19.) Önk. sz. rendeletével 2000. május 22-i hatállyal módosította.

Az ügy jogszabályi háttere

Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében a településtisztaság biztosítása.
Az Ötv. 95. § (1) bekezdése szerint a Kormány a belügyminiszter közreműködésével a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését.
Az Ötv. 98. § (2) és (3) bekezdései értelmében a közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. E jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat döntései (rendelete, határozata) megfelelnek-e a jogszabályoknak.
Az Ötv. 99. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. 

A Kötv. 1. § (1) bekezdése a települési szilárd hulladék elszállítását közszolgáltatási szerződés keretében megvalósuló közszolgáltatássá minősíti, és e szolgáltatás igénybevételét az ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója számára kötelezővé teszi.
A Kötv. 2. §-a szerint a helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg többek között:
•	a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit  (Ptk. 226. § (1) bek.);
•	az érintett közfeladattal összefüggő - jogszabályban nem rendezett - helyi önkormányzati hatósági feladatot, hatáskört és szabálysértést;
•	az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.

A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 201. §-a  a következőket tartalmazza:
"(1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár. 
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné a szerződés megkötése időpontjában, feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja."

A szabálysértésekről szóló - 2000. február 28. napjáig hatályban volt 1968. évi I. tv. (Sztv.)   1. §-a úgy rendelkezett, hogy valamely tevékenységet vagy mulasztást törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nyilváníthat szabálysértéssé.
A szabálysértésekről szóló - 2000 március 1-jén hatálybalépett - 1999. évi LXIX. tv. (hatályos Sztv.) 1. § (1) bekezdése szerint szabálysértés az a jogellenes tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget.

Az Ör.-nek az ügy megítélése szempontjából lényeges előírásai a következőket tartalmazzák:
1. §
"(1) A rendelet hatálya kiterjed Szentendre város közigazgatási területén (továbbiakban: város):
a)	lakó vagy tartózkodó valamennyi természetes személyre,
b)	az ugyanitt lévő nem lakás céljára szolgáló építmények és beépítetlen ingatlanok használóira, a város területén közlekedőkre, 
c)	a közterületet bármilyen jogcímen igénybe vevőkre, tekintet nélkül arra, hogy magán vagy jogi személyekről, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekről van-e szó, továbbá az önkormányzatra és intézményeire."
3. §
"(1) Szentendre városban a helyi köztisztasági szolgáltatásról, valamint a helyi intézményes közszolgáltatásról - e rendeletben foglalt kivételekkel - a város önkormányzata gondoskodik."
9. §
"(3) A szállításba bevont területeken a helyi közszolgáltatás igénybevétele, valamint a tevőleges közreműködés (a hulladék megfelelő gyűjtése és a szolgáltató rendelkezésére bocsátása) kötelező."
11. §
"(1) A város rendszeres hulladékszállításba bekapcsolt területein - a helyi szolgáltató szerződése alapján - a gyűjtés formáját tekintve háromféle szállítási módot alkalmazhat: tárolóedényes (kukás), konténeres és zsákos szállítást.
(3) Szolgáltató a konténerekből legalább hetente kétszer, a tárolóedényekből legalább hetente egyszer köteles a hulladékot kiüríteni és elszállítani. A tárolóedényes hulladékszállítás útvonala mellett elhelyezett zsákokat legalább hetente egyszer kell elszállítani."
15. §
"Szentendre Város Önkormányzat illetékességi területén a településen keletkező szilárd háztartási hulladék elszállítására irányuló helyi intézményes közszolgáltatás az R. 1. §-ban foglaltak számára térítésmentes."
16. §
"(1) Aki a rendelet II. fejezetében foglaltakat, valamint a III. fejezet hulladékszállítással kapcsolatos rendelkezéseiben részletezett kötelezettségeit megszegi, szabálysértést követ el, amely miatt 30000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal, vagy 1000 Ft-ig terjedő helyszíni bírsággal sújtható."

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bek.), illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetőleg jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése szerint ha az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására - az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett - ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének.

Az ügyben érintett alkotmányos jogok

A Magyar Köztársaság alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam".
Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése kimondja, hogy "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."

A vizsgálat megállapításai
	Panaszosok az 1999-ben hatályban volt önkormányzati rendeleten alapuló szemétszállítási díjakat és kedvezményrendszert kifogásolják.
	Az Obtv. 16. § (1) bekezdése és 29. § (1) bekezdése értelmében az állampolgári jogok országgyűlési biztosának intézkedési jogosultsága nem terjed ki az önkormányzati rendeletre, mert a helyi önkormányzatok rendeletalkotási tevékenysége és rendelete az Obtv. alkalmazásában nem tekinthető hatósági tevékenységnek. Ennek alapján az a kérdés lett volna vizsgálható, hogy az önkormányzati rendeleten alapuló díjbeszedési gyakorlat megvalósít-e alkotmányos visszásságokat, vagy sem.
	Abban az esetben, ha az 1999. évi gyakorlat vizsgálata alapján alkotmányos visszásságokat lehetett volna megállapítani, egyetlen intézkedési lehetőségem lett volna: az önkormányzati rendelet módosításának kezdeményezése a Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjénél.
	Figyelemmel arra, hogy időközben a panaszosok által kifogásolt díjrendszert megállapító önkormányzati rendeletet a városi önkormányzat hatályon kívül helyezte, és a szilárd hulladék elszállításával kapcsolatos közszolgáltatást többek között az üdülőtulajdonosok részére is - 2000. január 1. napjától - ingyenessé tette, az 1999. évben alkalmazott díjrendszer gyakorlati érvényesülésének vizsgálatát mellőztem, mert az meghaladottá vált.
	A hatályon kívül helyezett jogszabály módosítása érdekében pedig országgyűlési biztosi intézkedés már nem tehető.
	Az 1999. évben alkalmazott díjazással kapcsolatos konkrét jogviták elbírálására hatáskörrel nem rendelkezem. Az ilyen viták eldöntése kizárólag a polgári jog szabályai szerint lehetséges.
	Hivatalból megvizsgáltam azonban, hogy a 2000. január 1-jén hatályba lépett Ör. alkalmazása során keletkezhetnek-e alkotmányos visszásságok.
	A Kötv. 2. § f) pontja értelmében a helyi önkormányzatnak lehetősége van arra, hogy a települési szilárd és folyékony hulladék elszállításával kapcsolatos kötelező közszolgáltatást ingyenessé tegye. A közszolgáltatásra irányuló szerződés vagy a létrejövő közszolgáltatási jogviszony alapvető követelménye a Ptk. szabályainak az érvényesítése. A helyi önkormányzatok ezért rendeleteikben kötelesek érvényre juttatni pl. a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságának követelményét, amikor a közszolgáltatással kapcsolatos díjrendszert meghatározzák. Abban az esetben azonban, ha az önkormányzat ingyenessé teszi a közszolgáltatást, a díjazás arányossága, illetve annak vizsgálata értelemszerűen nem kerülhet szóba.
	A Kötv. hatálya alá tartozó közszolgáltatás a polgári jogviszonyok körébe tartozik, melynek sajátossága, hogy a szerződés létrehozása, a szolgáltatás igénybevétele jogszabály alapján kötelező, és jogszabály állapítja meg a szerződés egyes tartalmi elemeit, így a szolgáltatásért fizetendő díj mértékét, vagy a szolgáltatás ingyenességét is. Miután a polgári jog körébe tartozó szerződéses jogviszonyról van szó, így az ezzel kapcsolatos jogviták rendezése is csak a polgári jog szabályai szerint történhet. A teljesítéssel vagy a fizetendő díjjal kapcsolatos vita esetén  - ideértve azt is, ha a szolgáltatás igénybevételére kötelezett nem fizeti meg a díjat -  a Ptk. és a Pp. szabályait kell alkalmazni. A meg nem fizetett közszolgáltatási díj érvényesítése a polgári jog, a polgári eljárásjog szabályai alapján, behajtása pedig a bírósági végrehajtás szabályairól szóló 1994. évi LIII. törvény alapján lehetséges.
	Az Alkotmánybíróság 19/1998. (V.22.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy az önkormányzat részére az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja, és az Ötv. 16. § (1) bekezdése által biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. A szabálysértés a közigazgatásellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az ún. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény (63/1997. (XII. 11.) AB hat.). A szabálysértés intézményének e rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó - valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül - önmagában a polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyilvánítsa.
	Az Ör. megalkotásakor érvényben levő és a hatályos Sztv. 1. §-a is az önkormányzat eredeti jogalkotó hatáskörére tekintettel ruházza fel a helyi önkormányzatot a jogellenes magatartás szabálysértéssé nyilvánításának jogával. A helyi önkormányzatot megillető e jogosítvány arra szolgál, hogy az önkormányzat az eredeti jogalkotási hatáskörében meghatározott közigazgatási jogi előírások és társadalmi együttélési szabályok megsértését szankcionálja. Az önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, ezért a helyi önkormányzat nem nyilváníthat szabálysértéssé olyan jogellenes magatartásokat, amelyek jogkövetkezményeit, szankcióit magasabb szintű jogszabály szabályozza.
	A közszolgáltatásnak minősülő települési szilárd hulladék elszállításának kérdéseit alapvetően a Ptk. és a Kötv. mint az Ör.-nél magasabb szintű jogszabály szabályozza. A közszolgáltatási szerződés tartalmára vonatkozó szabályokat a Kötv. felhatalmazása alapján a Ptk. keretei között a helyi önkormányzat is megállapíthat rendeletében, ezzel azonban a közszolgáltatási jogviszony nem lép ki a polgári jog keretei közül. Ezért a Kötv. 2. § (2) bekezdés e) pontja által megállapított szabálysértési rendeletalkotási felhatalmazás nem terjed ki arra, hogy a közszolgáltatási szerződés megkötésére, teljesítésére vonatkozó kötelezettségek elmulasztását az önkormányzat szabálysértéssé nyilvánítsa.
	Az Ör. 16. § (1) bekezdésében megállapított szabálysértési rendelkezés szerint szabálysértést követ el, aki a rendelet II. fejezetében foglaltakat, valamint a III. fejezet hulladékszállítással kapcsolatos rendelkezéseiben részletezett kötelezettségeit megszegi. 
	A rendelet szövege alapján megállapítható, hogy különösen annak III. fejezete (pl. 9. § (3), (4), (5), (6) és (7) bekezdései) a polgári jog körébe tartozó kötelezettségeket állapítanak meg. Ez azt jelenti, hogy az Ör. 16. § (1) bekezdése alapján szabálysértési eljárást lehet indítani azok ellen, akik az említett és az előbbiekben fel nem sorolt, de az Ör. III. fejezete által előírt más polgári jogi jellegű kötelezettségüket megszegik. Az ilyen szabálysértési tényállás nem felel meg az alkotmányossági követelményeknek, alkalmazása a jogállamisággal, és a tulajdonhoz való joggal kapcsolatos alkotmányos visszásságokat eredményezhet. 
	Az Alkotmánybíróság több határozatában is kifejtette, hogy az Alkotmánynak a jogállamiságból levezetett jogbiztonságra vonatkozó követelménye világos, érthető és megfelelően értelmezhető jogszabályszövegek alkotásával teljesíthető (pl. 26/1992.(IV.30.) AB hat.).
	Az Ör. 16. § (1) bekezdése olyan általános módon fogalmazza meg a szabálysértésnek minősített kötelességszegéseket, melyek alapján még az Ör. gondos tanulmányozásával is lehetetlen pontosan megállapítani, hogy konkrétan mely tevékenységek, illetve mulasztások minősülnek szabálysértésnek. Ilyen körülmények között a hivatásos jogalkalmazó számára is nehézséget okoz, a joghoz nem értő lakosságnak pedig szinte lehetetlen megállapítani, hogy mely cselekményével vagy mulasztásával követ el szabálysértést. Ahhoz, hogy az állampolgárok jogkövető magatartást tanúsítsanak, nélkülözhetetlen, hogy a rájuk vonatkozó jogszabályok tartalmát pontosan megismerhessék, tisztában legyenek azzal, hogy mely tevékenységgel vagy mulasztással követnek el szabálysértést. E követelményeknek az Ör. 16. § (1) bekezdése nem felel meg, és ez a gyakorlati alkalmazásban a jogbiztonsággal kapcsolatos alkotmányos visszásságot valósíthat meg.

Ajánlás

Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján a következő ajánlást teszem:

Felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy Szentendre Város Önkormányzat Képviselő-testületénél kezdeményezze a 29/2000. (V.19.) Önk. sz. rendelettel módosított 50/1999. (XII.24.) Önk. sz. rendelet 16. § (19 bekezdésének felülvizsgálatát.
Ennek során javasolja, hogy az említett rendelethely módosításával szüntessék meg annak lehetőségét, hogy valakit polgári jogi kötelezettségeinek megszegése miatt szabálysértési felelősségre vonjanak, továbbá tegyék egyértelművé, hogy mely cselekmények vagy mulasztások minősülnek szabálysértéssé.

Budapest, 2000. december 11.

Gönczöl Katalin