OBH 380/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

Egy dombóvári panaszos 2000. január 19-én azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert méltánytalannak és teljes mértékben igazságtalannak tartotta, hogy a városban megvalósított gázprogram finanszírozását szolgáló lakossági befizetések után nem térítették vissza mindenkinek a jogszabály által meghatározott közműfejlesztési támogatást.
Tekintettel arra, hogy a beadványban leírtak az Alkotmány 2. §-ában meghatározott jogállamiság jogelvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelemre engedtek következtetni, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. §-ában foglalt rendelkezés alapján az ügyben vizsgálatot indítottam.
Eljárásom során megkerestem Dombóvár jegyzőjét, kérve, hogy a beadványban leírtakkal kapcsolatos véleményéről, illetve az ügy lényeges körülményeiről tájékoztasson. Eljárásom során szóbeli konzultációt folytattam a DDGÁZ RT jogi képviseletét ellátó ügyvéddel, valamint Dombóvár jegyzőjével. A jegyző a kért tájékoztatást megadta, és mivel további bizonyítást nem láttam szükségesnek, az ügyben az érdemi vizsgálatot megindítottam.

A megállapított tényállás

A jegyző által nyújtott tájékoztatás alapján megállapítottam, hogy Dombóváron a gázközműhálózat kiépítését 1996. decemberében kezdték meg és 1997. júniusában fejezték be. Mindazok, akik a vezetékhálózathoz való csatlakozáshoz szükséges összeget ebben a fent jelzett időszakban fizették meg, az akkor hatályos 89/1991. (VI. 12.) kormányrendelet alapján a befizetett összeg tizenöt százalékát visszaigényelhették. Azoknak a visszafizetésre vonatkozó igényével kapcsolatban azonban, akik az őket terhelő fizetési kötelezettségnek 1997. június 30. - a gázvezeték-hálózat átadásának napja - után tettek eleget, a DDGÁZ RT. a fenti kormányrendelet 1.§-ának (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre hivatkozva megtagadta a hozzájárulásról szóló igazolás kiállítását, mondván, hogy a beruházás befejezése utáni befizetések nem a fejlesztést szolgálják. A panaszos 1998. június 25-én fizette be a rá eső 132.400 forint közműfejlesztési hozzájárulást, ezért ő azok közé tartozik, akiktől a DDGÁZ Rt. megtagadta a visszafizetéshez szükséges igazolás kiállítását. Akik a visszaigénylésre vonatkozó igényüket 1999-ben jelentették be, azok kérelmét a DDGÁZ RT. a 73/1999. számú (VI. 21.) kormányrendeletben meghatározott szabályok alapján bírálta el és ennek megfelelően teljesítette is a kérelmet. Kizárólag azok kérelmét nem teljesítették tehát, akik 1997. június és 1999. május között fizették be a hozzájárulást.
A DDGÁZ Rt-t képviselő ügyvédtől, valamint Dombóvár Város jegyzőjétől azt a felvilágosítást kaptam, hogy a DDGÁZ RT eleve olyan kapacitású a gázvezeték-hálózatot hozott létre, amely az eredeti - a beruházás befejeződéséig bejelentett - fogyasztói igényeken felüli igények kielégítésére is alkalmas.
A panaszosnak azért kellett a befizetéseiket 1996-ban teljesítők által fizetett összegnél magasabb hozzájárulást fizetni, mert a cég az eredeti összeget minden évben megszorozta az adott évi építőipari árindex-szel.

Az ügy jogszabályi háttere

A gázszolgáltatásról szóló 1994. évi XLI. törvény egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 3/1995. (I. 20.) Korm. rendelettel

Gszt. 17. § (2) Az általános közüzemi szerződés kötésére jogosult fogyasztók a gáz hatósági árával nem fedezett fejlesztési költségekre a miniszter rendeletével meghatározott mértékű hálózatfejlesztési hozzájárulást kötelesek a gázszolgáltatónak fizetni. Az egyedi közüzemi szerződést kötő, valamint a 21. § (4) bekezdés szerinti fogyasztó a szolgáltatóval a polgári jog szabályai szerint állapodik meg az árral nem fedezett fejlesztési, továbbá a különös fogyasztói igények teljesítéséről. A gázfogyasztás árával nem fedezett fejlesztési költségekre fizetendő hozzájárulás fejében végzett szolgáltatásnyújtás mentes az általános forgalmi adó fizetése alól.

A közműfejlesztések támogatásáról szóló 89/1991. (VII.12.) Korm. rendelet (A rendeletet hatályon kívül helyezte a 73/1999. (V. 21.) kormányrendelet 6.§-a, hatálytalan: 1999. április 5-től.) 

A magánszemélyek jövedelemadójáról szóló 1989. évi XLV. törvény 70. §-ának c) pontjában kapott felhatalmazás alapján a Kormány a következőket rendeli:
1. § (1) Ha a magánszemély közműfejlesztéshez - új közmű építéséhez, illetve meglévő közmű kapacitásnövelése érdekében annak bővítéséhez - pénzbeli befizetéssel hozzájárul, az állami költségvetés az erre a célra befizetett összeg 15%-át visszatéríti. A pénzbeli hozzájárulás összege nem nyújthat fedezetet a közműfejlesztési beruházást terhelő és visszaigényelhető előzetesen felszámított általános forgalmi adóra.

A magánszemélyek közműfejlesztési támogatásáról szóló 73/1999. (V. 21.) Korm. rendelet

A személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény 80. §-ának a) pontjában kapott felhatalmazás alapján a Kormány a következőket rendeli el:
1. § (1) Ha magánszemély a közműhálózat fejlesztéséhez pénzbeli befizetéssel hozzájárul (a továbbiakban: közműfejlesztési hozzájárulás), a központi költségvetés az e célra befizetett összeg 15%-át visszatéríti (a továbbiakban: közműfejlesztési támogatás).
(4) Közműhálózat fejlesztése: a közművesítetlen közterületen új közmű építése, vagy meglévő közmű esetén a nagyobb teljesítményre való alkalmassá tétel érdekében annak átépítése és bővítése, valamint a közterületi közműhálózat és az ingatlan közötti csatlakozó vezeték megépítése.

A gázelosztó vezetékre vonatkozó hálózatfejlesztési hozzájárulásról szóló 32/1995. (VIII. 8.) IKM rendelet

1. § (1) E rendelet hatálya a gázellátásba újonnan bekapcsolandó településeken, településrészeken levő fogyasztók igényének kielégítését szolgáló gázelosztó vezeték gázszolgáltató által történő létesítéséhez, bővítéséhez (a továbbiakban: beruházás) szükséges, valamint a meglevő elosztóvezetékre utóbb rákapcsolódók által fizetendő hálózatfejlesztési hozzájárulás (a továbbiakban: hozzájárulás) megállapítására terjed ki.
3. § (1) A fizetendő hozzájárulás összegét az adott beruházásra készített, az érintett önkormányzat által elfogadott tanulmányterv alapján, a melléklet 2. pontjában meghatározott módon kell kiszámítani.
(2) A hozzájárulás összegét a gázszolgáltató a fogyasztók között - eltérő megállapodás hiányában - teljesítményigényük arányában osztja fel.
(8) A később, 10 éven belül csatlakozó új fogyasztó a beruházás megkezdése előtt kiszámított hozzájárulás arányos részének az évenkénti hivatalos termelői árindexekkel növelt összegét, a 10 éven túl jelentkező új fogyasztó a 10. évben fizetendő hozzájárulást köteles a gázszolgáltató részére megfizetni.
(9) A később csatlakozó új fogyasztók által befizetett hozzájárulást a gázszolgáltató külön számlán kezeli. A külön számlán kezelt összegnek a korábban csatlakozó fogyasztók részére történő visszatérítési módjáról a gázszolgáltató a fogyasztókkal kötött szerződés keretében állapodik meg.

A vizsgálat megállapításai

Az Obtv. 16.§-ának alkalmazása szempontjából az országgyűlési biztos alkotmányos jognak tekinti az Alkotmányban felsorolt jogosultságokat, azoknak az Alkotmánybíróság által, illetve az országgyűlési biztosok által kifejtett részjogosítványait, valamint a törvényekben és alacsonyabb szintű jogszabályokban biztosított jogosultságokat. Az érintettség szempontjából a biztos alkotmányos jognak tekinti az Alkotmányban, vagy más jogszabályban, kötelező erejű dokumentumban meghatározott, jogként érvényesülő tilalmat vagy kötelező érvényű elvet is. 

Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a panaszos befizetésének időpontjában még a 89/1991. (VII. 12.) kormányrendelet volt hatályban, tehát a visszatérítésre vonatkozó igény jogszerűségét, és egyben a DDGÁZ RT. által követett értelmezési gyakorlat jogszerűségét kizárólag ezen jogszabály alapján lehet megítélni. A 73/1999. (V. 21.) Korm. rendelet szabályai sem közvetve sem közvetlenül nem alkalmazhatóak az értelmezési vita eldöntéséhez.

Vizsgálatom során annak megválaszolására törekedtem, hogy okozott-e a DDGÁZ RT. a hálózatfejlesztési hozzájárulásra illetve hálózatfejlesztési támogatásra vonatkozó jogszabályok értelmezésével alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a panaszos jogszerű vagyoni érdekeivel  összefüggésben. A vizsgálat során ezért elsősorban annak megállapítására törekedtem, hogy a joggyakorlat által elismert értelmezési módszerek alkalmazásával az érintett jogszabályok milyen értelmezése lehetséges, és az mennyiben tér el a cég által alkalmazott értelmezéstől.  

A cég által irányadónak tekintett értelmezés a következő volt: A panaszos befizetésének időpontjában hatályos 89/1991. (VII.12.) Korm. rendelet 1.§ (1) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján a közműfejlesztéshez való pénzbeli hozzájárulásnak két formája lehetséges: új közmű építéséhez, illetve meglévő közmű kapacitásnövelése érdekében annak bővítéséhez való hozzájárulás. Ezzel a kormányrendelet - közvetetten - tulajdonképpen a közműfejlesztés két lehetséges módját is meghatározta: az egyik új közmű építése, a másik meglévő közmű kapacitásnövelése érdekében annak bővítése. Tekintettel arra, hogy a Dombóváron kiépített gázközműhálózat kapacitásnövelés érdekében bővítésre nem szorul, és ilyen bővítésre a valóságban nem is került sor, a két lehetséges eset közül a második eleve nem alkalmazható. Új közmű építéséhez való hozzájárulásnak pedig azért nem minősíthető a panaszos befizetése, mert az új közmű építése a közműhálózat üzembe helyezéséig tartott, arra pedig a panaszos csatlakozásakor már sor került.

Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a DDGÁZ RT által alkalmazott értelmezés nem felel meg a joggyakorlat által kialakított értelmezési elveknek, ezért önkényes. 
A nyelvtani értelmezéssel nem lehet egyértelmű következtetést levonni arra vonatkozóan, hogy a 89/1991. (VII.12.) Korm. rendelet 1.§ (1) bekezdése pontosan mit ért új közmű építéséhez való hozzájáruláson. Ezt ugyanis a jogszabály nem határozta meg, kizárólag azt, hogy az új közmű építéséhez való hozzájárulás a közműfejlesztéshez való pénzbeli hozzájárulás egyik esete. Ugyanakkor az "új közmű építése" hétköznapi értelemben vett fogalmából nem lehet egyenesen következtetni arra, hogy a jogalkotó mit értett az "új közmű építéséhez való pénzbeli hozzájárulás"-on. 
A vizsgált jogszabály-szöveg teleologikus értelmezésével a következő megoldás adódik: A jogalkotó célja az volt, hogy az  a fogyasztó, aki a gáz hatósági árával nem fedezett fejlesztési költségekhez saját befizetéssel hozzájárult, igényt tarthasson arra, hogy a vállalt költségek egy részét az állami költségvetésre háríthassa át. Ez a jogosultság pedig nem függhet a hozzájárulás befizetésének és a beruházás befejezésének időbeli viszonyától (a kettő között eltelt idő hosszától illetve  a két esemény sorrendjétől) hanem kizárólag attól hogy a befizetés célja, illetve az adott összeg jogszabályszerű felhasználásnak módja mi volt, illetve mi kellett hogy legyen. Az előbb említett körülmények ugyanis az utóbbi két körülményhez képest teljes mértékben esetlegesek, és kizárólag az egyes fogyasztó aktuális anyagi teljesítőképességétől, egyéb egyéni körülményeitől függnek. A befizetés célja, illetve az adott összeg jogszabályszerű felhasználásnak módja azonban a jogszabályi rendelkezésekből kiolvasható.
A gázelosztó vezetékre vonatkozó hálózatfejlesztési hozzájárulásról szóló 32/1995. (VIII. 8.) IKM rendelet 3.§ (9) bekezdésében foglalt rendelkezés szerint a később csatlakozó új fogyasztók által befizetett hozzájárulást a gázszolgáltató külön számlán kezeli. A külön számlán kezelt összegnek a korábban csatlakozó fogyasztók részére történő visszatérítési módjáról a gázszolgáltató a fogyasztókkal kötött szerződés keretében állapodik meg. Ebből a rendelkezésből egyrészt az következik, hogy a később csatlakozók a befizetett összeg szolgáltató általi felhasználása szempontjából ugyanolyan pozícióba kerülnek, mint azok, akik a beruházás befejezése előtt teljesítették befizetéseiket, másrészt az, hogy a később csatlakozók befizetései a korábbi befizetéseket elvben arányosan csökkentik, amely költség-csökkenéssel elért többlet - bármilyen formát is öltsön az elszámolás - a korábbi befizetőket illeti, úgy logikus, hogy abból ők részesedjenek.

A DDGÁZ RT által követett értelmezési gyakorlat tehát a fent kifejtettekkel ellenkezik,  kifejezett jogszabályi rendelkezésekből egy ilyen értelmezés nem következik, ezért az önkényes, ugyanakkor indokolatlan és hátrányos megkülönböztetést jelent a gázközműhálózathoz később csatlakozók hátrányára, akik éppúgy részt vállaltak egy beruházás költségeiből, mint a korábban csatlakozók. 

Amint azt az Alkotmánybíróság egyik határozatában kifejtette, egy jogállamban a törvényhozó akaratát tiszteletben kell tartani és érvényre kell juttatni. Ha tehát a jogalkalmazási gyakorlat valamely rendelkezés alkotmányellenes értelmezésével szembeszegül a törvénnyel, a jogalkalmazó szerveket kell a megfelelő jogi eszközök alkalmazásával rászorítani a törvény (vagy más jogszabály) alkotmányos értelmezésére és alkalmazására, nem pedig a jogalkotót "megbüntetni" a jogalkalmazó szervek Alkotmányba ütköző jogértelmezése miatt azáltal, hogy az Alkotmánybíróság megsemmisíti a helyes értelmezés mellett nem alkotmányellenes rendelkezését. 
Az Alkotmánybíróság határozataiból a jogállamiság illetve jogbiztonság követelményére vonatkozó és a jogalkalmazó szervekre is értelmezhető legfontosabb kritériumként a kiszámíthatóságra vonatkozó elvárás olvasható ki. A kiszámíthatóság követelményét sérti a fent megjelölt önkényes jogszabály-értelmezési gyakorlat.

Az országgyűlési biztosok gyakorlatában alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, vagyis túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. (Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható (abszolút) jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint. Ez utóbbi fordulatnak azonban a konkrét esetben nincs jelentősége.)

Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a DDGÁZ RT az általa követett jogszabály-értelmezési gyakorlatot semmiféle alkotmányos céllal nem tudta alátámasztani, ugyanakkor nyilvánvalóan sértette a panaszos vagyoni érdekeit, azért alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben.

Kezdeményezés

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX törvény 21.§ (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre tekintettel felkérem a DDGÁZ RT. vezérigazgatóját, hogy intézkedjen a panaszos számára a közműfejlesztési hozzájárulás kifizetéséhez szükséges igazolás kiadásáról.

Budapest, 2000. június 26.

Gönczöl Katalin