OBH 334/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Nagy Tiborné

A vizsgálat megindulása:
	A simontornyai panaszos azért fordult az országgyűlési biztoshoz, mert szomszédja az utcában kialakult építési módtól eltérően az ellentétes oldalsó telekhatárra kapott építési engedélyt. Meglátása szerint ezt az tette lehetővé, hogy szomszédja az önkormányzattól vásárolta a telket, és a kedvéért megváltoztatták erre a telekre nézve a beépítési szabályokat. Így a két épület szembeforgatva egymással "megszüntette a magánéletüket".
	A vizsgálat az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma és a 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz, valamint a 2. §-ban deklarált, a jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.
A vizsgálatban a város polgármesterét, majd a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert (FVM) kerestem meg.

Alkalmazott jogszabályok:
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
•	1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
•	11/1997. (XI.5.) Kt. rendelet Simontornya város Összevont Rendezési Tervének
•	módosításáról

A megállapított tényállás:
	A panaszolt építkezésre az engedélyt I. fokon Tamási város jegyzője adta meg, mivel a panaszossal ellentétes oldali szomszéd a simontornyai önkormányzat tulajdonában álló iskola. A panaszos fellebbezését követően a Tolna Megyei Közigazgatási Hivatal jóváhagyta az építési engedélyt, mivel megállapította, hogy az engedély a jogszabályok és a helyi rendezési terv előírásainak megfelelt.
Az építési engedélyezés idején hatályos rendezési terv az utcában kialakult építési módtól eltérően a keleti tájolású, oldalhatáron álló házsort megbontva, az ellenkező oldali telekhatáron jelöli ki az épület helyét. Ennek érdekében sajátos megoldást alkalmaz, amelyben ezt az egy telket mintegy "kiharapva" az utcasorból, egy másik övezethez csatolja.
	A telekre vonatkozó módosítás előtti előírás dokumentálására nem volt mód, mert a polgármester tájékoztatása szerint a 11/1997. (XI.5.) Kt. rendelettel módosított korábbi rendezési tervből egyetlen példány sem lelhető fel a város polgármesteri hivatalában: "A régi rendezési terv (módosított) szabályozási terv lapját megküldeni nem tudom, mivel az már - érvényvesztése miatt - nem található a tervtárban."
Ugyanerről az FVM a következőt közölte: "Tárgybani üres építési telek - a település 1986-os rendezési tervében - az iskola fejlesztési területeként szerepelt. A tervbe vett bővítés 1995-ig nem valósult meg, így .... telekvásárlási kérelmére az Önkormányzat az üres telket meghirdette, majd adás-vételi szerződéssel eladta. Ezt követően 1997-ben a rendezési terv felülvizsgálatra került, az ingatlan III. építési övezetű lakóterületi besorolást kapott, a területre jellemző oldalhatáron álló beépítéssel. A szabályozási tervet és helyi előírásokat a Képviselőtestület 11/1997. (XI.5.) számú rendeletében jóváhagyta, mely alapján engedélyezték .... által benyújtott építési engedély iránti kérelmet."
	A város polgármesterének tájékoztatása szerint a képviselőtestület a biztos első megkeresése után az ügyet megtárgyalta, és úgy döntött, hogy a panaszos érdeksérelme miatt rendezési tervét nem kívánja módosítani, mivel: 
1.	Semmilyen jogszabály nem tiltja, hogy az egymás melletti telken lévő épületek tájolását. Itt a helyi szokásokat és viszonyokat kell alkalmazni. Amennyiben a telek beépítése fordított lenne, akkor az előzőekben leírtak miatt e telek tulajdonosa jóval nagyobb érdeksérelmet szenvedne. Ezen túlmenően a terepszint különbség miatt beton támfal található a telekhatáron, amely ékteleníti a város központját. Az ez oldali beépítés alapján a támfal takarásba kerülne. Egyébiránt Simontornyán 16 esetben találkozhatunk ilyen beépítési móddal, melybe nem számoltam bele a társasházak és ikerlakások egymáshoz való viszonyát.
2.	 A levél írója nem ismerheti teljes körűen a tényeket a telek eladásával kapcsolatosan. A telek eladása megelőzte a rendezési terv módosítását, így az önkormányzat a rendezési terv ez irányú elkészíttetésével semmilyen előnyhöz nem jutott, hiszen addigra már régen eladta a telket.
3.	Egy rendezési tervet nem lehet úgy elkészíteni, hogy egyetlen lakónak se legyen érdeksérelme. A jogszabály ez irányú előírása betarthatatlan.
4.	 Az 1. pontban leírtakkal erre is megadtam a választ, de azt az alábbiakkal egészítettem ki:
A 2/1986. (II.27.) ÉVM rendelet - amely szerint a rendezési terv készült - 4. § (2) bekezdése alapján: "A városkép előnyösebb kialakítása, illetőleg megóvása érdekében az építésügyi hatóság a Szabályzat keretei között előírhatja
az építmények elhelyezési módját és méreteit."
A városképi szempontok - amely magas közérdekűnek tekinthető - megelőzik a ... alatti épület tulajdonosi érdekeit.
Ezen túlmenően a szomszédos telek tulajdonosát jóval nagyobb érdeksérelem érné - az 1. pontban leírtak miatt - a telek fordított tájolásából eredően."

	Azt nem részletezte, hogy a beépítendő telek tulajdonosa miért szenvedne jóval nagyobb érdeksérelmet.
A panaszolt telek tulajdonosai időközben elálltak építési szándékuktól, az építési engedély érvényessége lejárt. Így a telek továbbra is beépítetlen.

A vizsgálat megállapításai:
	Az építési engedélyezés hatósági eljárása a Tolna városi jegyző és a megyei Közigazgatási Hivatal részéről jogszerű volt. Mivel a település rendezési terve a fent ismertetett módon szabályozta a területet, más döntést az építési hatóság nem is hozhatott.
A helyi közszolgáltatás, a település rendezési terve azonban egyértelműen hátrányos helyzetet teremtett a panaszos számára. A szabályozás következménye, hogy a szomszéd telekről a panaszos udvarába, épületébe való belátás, a különböző nem kívánatos - így zaj - hatás átjutása akadálytalan. Mivel a szomszéd a lakóházon kívül villamossági üzlet elhelyezésére is engedélyt kapott, továbbá hét személygépkocsi parkolóhelyet kell saját telkén belül biztosítania - ez a hatás nem elhanyagolható.
	A panaszos telekhatárán a kialakult építési módnak megfelelően a szomszéd épület tűzfala húzódott volna, a szomszéd épületben zajló tevékenységeket lényegében elzárva a panaszos telke felől. Az új helyzetben mind az üzletbe érkezők, a hét gépkocsi és a lakóházban, az udvaron folytatott tevékenység zajától sem védett a panaszos telke, de a szomszédban élőktől és a telken alkalmilag megfordulóktól sem védett a magánéletük intimitása. A közös telekhatáron építhető tömör kerítés egy kétszintes épületből a szomszédba való átlátást nem gátolja.
	A településrendezés célja az 1997. évi LXXVIII. törvény 7. §-ában szövegszerűen is megfogalmazottan a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása. 

Nem vizsgálva a 11/1997. (XI.5.) Kt. rendeletnek a más vonatkozású előírásait, csak a konkrét helyszín három egymás melletti telkét, megállapítható, hogy a panaszolt telekre vonatkozó új előírások a panaszost hátrányos helyzetbe hozták, a panaszoltat kedvezőbbe, az önkormányzat tulajdonát (az iskolát) szintén.
	A panaszos esetében nem áll fenn a települési érdek érvényesítésének kényszere. Amennyiben városképi okok indokolják, természetesen a településrendezési tervek sajátos előírásokat tehetnek. Az iskola betontámfalának zavaró látványát azonban más módszerekkel is meg lehet szüntetni. Terméskővel való burkolással, zöldnövényzettel való takarással stb. a kívánt hatást úgy lehetett volna elérni, hogy az az érintett tulajdonoson - az önkormányzaton - kívül senkinek ne okozzon hátrányt.
	A kedvezményezett és a panaszos szomszédokként ugyanazon utcasorban, ugyanazon kialakult beépítési módú, tájolású stb. ingatlannal rendelkeztek. A kedvezményezett előnyösebb helyzete érdekében a panaszos jelentős, aránytalanul súlyos hátrányokat szenvedett. A két egymás melletti azonos helyzetű telek tulajdonosának ilyen megkülönböztetése sérti az állampolgári jogoknak az Alkotmányba foglalt megkülönböztetés nélküli biztosítását.
	A vizsgálatból egyértelműen kiderült, hogy panaszos tulajdonosi jogaiban való korlátozása és ezáltal hátrányos megkülönböztetése nem nyomós közérdek, hanem szomszédja magánérdeke. Azonos tulajdonjogokkal bíró személyek azonos élethelyzetekben azonosan kezelendők, egyikük érdeke nem eredményezheti másikuk érdekének teljes figyelmen kívül hagyását, megsértését.
	Az országgyűlési biztosok több vizsgálatban megállapították (például 2248/1998.): "Mind a magyar Alkotmány, mind az Emberi Jogok Európai Egyezménye - melyet Magyarország csatlakozásával magára nézve kötelezően elfogadott, és kihirdetésével a hazai jog részévé tett - tiltja az állampolgárok megkülönböztetését.
A strasbourgi Emberi Jogok Európai Bizottsága ítélkezési gyakorlatában hasonló ügyekben nem fogadja el indokolt különbségtételnek az ilyen eseteket. Írországot például azért kellett elmarasztania a Bíróságnak, mert nem tudott elfogadható magyarázattal szolgálni abban a tekintetben, hogy miért vonta vissza a kérelmezők építési engedélyét, miközben az ugyanazon körzetben hasonló helyzetben levő más tulajdonosokét érintetlenül hagyta (v.ö. Eur. Court HR, Pince Valley Developments Ltd and Others v. Ireland judgment of 29 November 1991, Siries A no. 222)."
	Az önkormányzati tulajdonú telek eladásának és az önkormányzat rendelete (rendezési terv) módosításának összefüggése annyiban lehetett tárgya a vizsgálatnak, amennyiben az a panaszosnak az ügyben releváns jogait érintette.
A panaszolt telket az önkormányzat a szabályozási terv és helyi előírások 1997. XI. 5-én történt jóváhagyása előtt (az FVM tájékoztatása szerint) csak mint az "iskola fejlesztési területét" adhatta el, a vevő ilyenként vásárolhatta meg. Továbbá annak ismeretében, hogy a telket egy "beton támfal ékteleníti", és hogy "ezen előírások jelentős érdeksérelmét" okozzák. Majd ezt követően módosította az eladó önkormányzat a rendezési tervét olymódon, hogy a telekhez fűződő építési jogokat jelentősen kedvezőbbé tette a vevő előnyére, egyúttal a panaszos hátrányára.
	Megállapítható, hogy a panaszos állampolgári jogai sérültek. Mind a hátrányos megkülönböztetés, mind a tulajdonjogával kapcsolatos visszásság bekövetkezett, és mindezek a jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz való joggal összefüggő visszásságot is okoztak. A visszásságok az önkormányzat 11/1997. (XI.5.) Kt. rendeletének hiányosságára is visszavezethetők. Továbbá arra, hogy az önkormányzat döntéseiben keveredett a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlása (rendeletalkotás a szabályozási tervről és építési előírásokról) és a tulajdonosi érdekérvényesítés (az iskola támfalának a városképi követelményeknek megfelelő kialakítása költségeinek "megspórolása").
	Az országgyűlési biztosok több vizsgálatban felvetették az önkormányzati szerepkörök keveredésének lehetőségét, és az ebből esetlegesen bekövetkezhető állampolgári jogsérelmeket. Mivel az építésügyi területen ezek kiküszöbölését szolgáló törvény-módosítások előkészítése folyamatban van, erre nézve újabb jelzéssel nem élek.
	Kezdeményezem a 11/1997. (XI.5.) Kt. rendeletnek a panaszolt telekre vonatkozó előírásai felülvizsgálatát, és ennek érdekében felkérem a város polgármesterét, hogy jelentésemet és kezdeményezésemet a képviselőtestülettel ismertetni szíveskedjék. 
	Kezdeményezem, hogy a képviselőtestület a panaszolt telek beépítési módját vizsgálja meg. Azt az utcasorban kialakult állapot figyelembevételével és úgy állapítsa meg, hogy az a panaszos és a panaszolt telekhez fűződő jogokat a lehető legnagyobb mértékig egyensúlyba hozza. (Erre a lehetőséget az adja meg, hogy a telekre jelenleg senki nem rendelkezik építési engedéllyel.)
	Kezdeményezem, hogy a Tolna Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője vizsgálja meg, hogyan lehetséges, hogy a város Összevont Rendezési Terve, amelyet 1997-ben módosítottak, nem található meg a polgármesteri hivatalban, valamint, hogy ennek hiányában mi alapján bírálják el az esetleges kártalanítási igényeket, engedély nélküli építmények fennmaradását stb. 
Kérem, hogy a szükséges intézkedéseket a pótlásra és a felelősség megállapítására, valamint a hasonló esetek elkerülésére tegye meg.
	El kellett fogadnom az FVM-nek az önkormányzati rendeletek törvényességi ellenőrzéséről adott helyzetértékelését: "... az utólagos normakontroll - amelyet a közigazgatási hivatalok törvényességi főosztályai végeznek - teljesen alkalmatlan eszköz, hiszen nem fűződik hozzá sem felfüggesztési, sem a hatálybalépést késleltető jog. A közigazgatási hivatalok létszáma (Pest megyében pl. 2 fő az évente több mint 3000 önkormányzati rendeletre) és felkészültsége (jogi végzettség) sem teszi lehetővé az érdemi ellenőrzést."
Amennyiben az önkormányzati rendelet hatálybalépett és a rendezési terv alapján az engedélyt kiadták, az épületet megépítették vagy lebontották, az állapot már nem visszafordítható. Még az esetben sem, ha a közigazgatási hivatal esetleg az Alkotmánybírósághoz fordulna, és a tervet jóváhagyó önkormányzati rendeletet megsemmisítenék.
	Ezért jelentésemet megküldöm a földművelésügyi és vidékfejlesztési és a belügyminiszternek azzal, hogy fontolják meg a településrendezés egyik legfőbb garanciáját biztosítani hivatott rendszer felülvizsgálatát, és módosításának kezdeményezését.
	A panaszost tájékoztatom, hogy amennyiben a rendezési tervet nem módosítanák, vagy más okból a szomszédságában mégis a panaszolt módon építenének, kárai polgári peres úton tisztázhatók és érvényesíthetők.

Budapest, 2002. március 19.

Lenkovics Barnabás