OBH 258/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása

A panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert sérelmezte az önkormányzat árvízkárral kapcsolatban lefolytatott eljárását.
A vizsgálat a jogorvoslathoz, a tulajdonhoz való jog, valamint a jogbiztonság elve megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás

A panaszos előadta, hogy az 1999-ben az árvíz lakóingatlanában súlyos károkat okozott. Verőce Község Önkormányzat Képviselő-testülete a 119/1999. szeptember 14-én kelt határozatában 22 károsult részére állapított meg helyreállítási költséget az egészségügyi és szociális bizottság javaslata alapján. A panaszos 630 750 forint támogatási összeggel szerepel a határozatban. A határozatot követte az 1999. szeptember hónapban, nap megjelölés nélkül készült, az önkormányzat és a panaszos között létrejött megállapodás, mely vissza nem térítendő támogatásként rögzíti a fenti összeg rendeltetését a károk enyhítésére. A szeptember 14-i testületi határozatot követte a 156/1999. számú, szeptember 30-ai határozat, amely arról rendelkezett, hogy a panaszos esetében maradjon hatályban a korábbi határozatban meghatározott pénzösszeg azzal a feltétellel, hogy a panaszos büntetőjogi felelőssége tudatában, aláírásával igazolja, hogy nincs ingatlan vagyon biztosítása, illetőleg a biztosítóval nem rendezte kárigényét. A határozat meghozatalát követően 1999. december 1-jén az önkormányzat polgármestere a Hungária Biztosítót írásban megkereste, és arról kért tájékoztatást, hogy a panaszos rendelkezik-e ingatlanbiztosítással, illetve mikor és mekkora pénzösszeget folyósítottak a panaszos részére belvízkár címén. A megkeresés napján megérkezett a válasz a biztosítótól, mely arról tájékoztatta a polgármestert, hogy a panaszos részére 741 710 forintot fizettek ki. Az önkormányzat polgármestere ismételten megkereste a biztosítót és arról kért tájékoztatást, hogy a korábban közölt összegből mennyi az ingó és mennyi az ingatlan kártérítési rész. A válasz a következőket tartalmazza: ingóságra 223 400 forintot, ingatlanra 518 310 forintot térítettek. 1999. szeptember 30-án a képviselő-testület határozatot hozott, melyben arról rendelkezett, hogy a panaszos esetében a korábban meghatározott pénzösszeg azzal a feltétellel maradjon hatályban, hogy a panaszos büntetőjogi felelőssége tudatában aláírásával igazolja, hogy nincs ingatlan vagyon biztosítása, illetőleg a biztosítóval nem rendezte a kárigényét. A következő tájékoztatás 1999. december 28-án született, melyben a jegyző közölte a panaszossal, hogy a képviselő-testület a korábban megállapított összeget 262 440 forintra módosította, megfelelő számú egyhangú szavazat hiányában döntés azonban nem született. Ettől függetlenül a jegyzőt a képviselő-testület felhatalmazta, hogy a csökkent összeget részére fizessék ki. A panaszos válaszlevelében közölte, hogy ezt az álláspontot nem tudja elfogadni, továbbra is ragaszkodik a korábban megállapított 630 750 forint kifizetéséhez. Ezt követően a panaszos egy hosszabb terjedelmű levelet kapott a jegyzőtől, melynek első részében a panaszos arról kapott tájékoztatást, hogy a természeti csapások kapcsán az anyagi támogatásokkal összefüggő hatáskör a polgármestert illeti meg. A továbbiakban a válasz arról szólt, hogy a panaszos és több társa ügyében miért volt szükség zárt ülés megtartására, valamint arról, hogy milyen iratokat kaphat a panaszos a zárt ülés jegyzőkönyvéből. 
	Tekintettel arra, hogy a panaszos beadványában egyéb adatvédelemmel és információszabadsággal összefüggő kérdést is felvetett, a  beadvány erre vonatkozó részét és a kapcsolódó dokumentumokat vizsgálat lefolytatása érdekében az adatvédelmi biztoshoz áttettem. A jegyző a panaszos részére küldött levélben hivatkozik az ügyben érintett kormányrendeletre és arra, hogy a vis maior támogatással kapcsolatos ügyekben a szociális igazgatásról szóló törvényben előírt eljárási szabályokat kell alkalmazni (pl. zárt ülés megtartása).  E válaszlevél megemlíti, hogy a panaszos részére kétféle megállapodás készült. Az egyik 260 000 forint körüli összegről, a másik 630 750 forintról. Az ügyintéző megjelent a panaszos lakásán, ahol a panaszos férje csak a nagyobb összegű megállapodást volt hajlandó aláírni. A kisebb összegről szóló megállapodást - írja a jegyző - már nem tudja a panaszos részére átadni, mivel azt az önkormányzatnál megsemmisítették. A válasz további része az ügyben született határozatokat részletezte. A jegyző úgy foglalt állást, hogy csak a közigazgatási határozatok esetében kell a tértivevényes kézbesítést alkalmazni, ezért 1999. december végén egy értesítést küldtek és ehhez mellékelték az 1999. november 30-ai határozatot. A konkrét ügyben fellebbezési lehetőség nincs, csak bíróságtól lehet kérni a döntés felülvizsgálatát. A  jegyző ugyanebben a levélben  - több bekezdéssel előbb - határozottan leszögezte, hogy a vizsgálattal érintett ügyben a kormányrendelet utalása szerint a szociális törvényben előírt eljárási szabályokat kell figyelembe venni, majd azzal folytatta, hogy a szociális témakörben tartozó ügyek önkormányzati hatósági ügynek tekinthetők. A jegyző későbbiekben megkeresésemre arról tájékoztatott, hogy álláspontja szerint a panaszos esetében a biztosító által kifizetett és az önkormányzat által ugyancsak kifizetett (csökkentett) összeg reálisnak tekinthető.
Megkeresésemre a Pest Megyei Területfejlesztési Közhasznú Társaság ügyvezető igazgatója arról tájékoztatott, hogy az 1999. évi rendkívüli időjárás okozta károk elhárítását a Kormány - módosítva az 1998-as kormányrendeletet - jogcímenkénti finanszírozásban támogatta. Rámutatott arra, hogy a kormányrendelet az önkormányzati tulajdont érintő károk esetén kifejezetten utal a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő károk figyelembevételére. A Belügyminisztérium az ügyek intézésének segítése érdekében módszertani segédletet adott ki, mely utal a biztosító által fizetett, valamint más adományokból kapott összegek kezelésére, a támogatás ezen összegekkel való  csökkentésre. A kárigények bejelentésére szolgáló adatfelmérésben az épületek biztosításáról  az érintetteknek nyilatkozni kellett. Az Országos Helyreállítási és Újjáépítési Terv kimondja, hogy nem adható támogatás azon károk helyreállításához, amelyek megtérítésére a biztosítók kötelezettek a biztosítói kártérítés erejéig.

Az ügy jogszabályi háttere

1091/1999. (VIII. 13.) Korm. határozat az 1999. júniusi és júliusi rendkívüli esőzés és vihar miatti védekezési költségekről és kárenyhítésről, továbbá a szükséges jogszabályok módosításáról

9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatásának, a céljellegű decentralizált támogatásának igénybejelentési, döntéselőkészítési és elszámolási rendjéről, valamint a Magyar Államkincstár finanszírozási, elszámolási és ellenőrzési feladatairól, továbbá a TÁKISZ feladatairól

34. § A helyi önkormányzat támogatást igényelhet - a 43. §-ban foglaltak kivételével - a területfejlesztési tanácstól az önkormányzati tulajdont sújtó, előre nem látható természeti vagy más károkból adódó (vis maior) esetek többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatására, a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő károk figyelembevételével.
36. § (1) Különösen súlyos természeti vagy más, a település nagyobb részét érintő károk (pl. földrengés, árvíz, lakott területen belüli nagy kiterjedésű belvíz, tornádó, tűzvész, robbanás) mérséklésére a támogatás azonnali segítségnyújtásként előleg formájában is folyósítható a területfejlesztési tanács utólagos engedélyezésével, a tanács elnökének előzetes döntésével, elszámolási kötelezettséggel.
(2) Kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt eljárási szabályokkal egyezően az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély és a lakhatás elemi feltételeinek megteremtéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti. A támogatás előleg formájában is folyósítható az (1) bekezdésben részletezett eljárás szerint.

Verőce Község Képviselő-testületének 13/1999. (IX. 15.) Ör. sz. rendelete a szociális és gyermekvédelmi ellátások helyi szabályairól szóló 12/1995. (VI. 27.) Ör. sz. módosításáról
5/B. § (1) Súlyos elemi, illetve természeti csapás okozta károk (különösen árvíz, belvíz, földrengés) enyhítésére, mérséklése céljából - az 5. §-ban leírt jövedelemhatároktól függetlenül, azonnali segítségnyújtásként - anyagi támogatás adható annak a személynek, illetve családnak, akinél (amelynél) a keletkezett kár nagysága, mértéke
a) a létfenntartást, megélhetést jelentős mértékben veszélyezteti,
b) a meglévő életszínvonalat jelentősen lecsökkentette azáltal, hogy alapvető berendezési, használati tárgyak, eszközök mentek tönkre, illetőleg károsodtak,
c) életveszélyt okozott vagy a lakhatás elemi feltételeit szüntette meg.
(2) Az (1) bekezdés szerint adható pénzösszegek elsősorban központi vagy megyei pénzkeret terhére (vis maior támogatás) fizethetőek ki a rászorultaknak.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat megállapította, hogy panaszos esetében a testület több ízben hozott határozatot, melyek közül csak az 1999. szeptember 14-ei, egyszerűsített határozat felel meg a határozat követelményének. Az egyszerűsített határozatnál  ugyanis, ellenérdekű ügyfél hiányában  a kérelemnek helyt adó határozat esetében a jogorvoslatról való tájékoztatás is mellőzhető. Az első határozat 630.750.-Ft támogatásról rendelkezett. Későbbiekben a testület módosítani kívánta a határozatot, jelentős csökkentést helyezett kilátásba. Az eredeti támogatást csak akkor kívánták hatályban tartani, ha a panaszos igazolja, hogy nincs ingatlan biztosítása, illetve a biztosítóval nem rendezte a kárigényét. A panaszos módosított határozatot - annak indokaira és jogszabályi hátterére való hivatkozással -  nem kapott, jogorvoslati jogáról, a bírósághoz való fordulás lehetőségéről nem tájékoztatták. Részére az eredi döntéshez képest 262.440.-Ft kifizetéséről intézkedtek. Az önkormányzat jegyzője panaszos a ügyében saját magával is ellentmondásba került, amikor egy levélen belül a panaszos esetében önkormányzati hatósági ügynek minősítette a támogatási formát, majd későbbiekben úgy foglalt állást, hogy csak a közigazgatási határozatokat kell tértivevényesként kezelni, figyelmen kívül hagyva azt a tényt, hogy a vizsgált esetben az önkormányzat,  önkormányzati hatósági ügyben az államigazgatási eljárás szabályai szerint volt köteles eljárni és határozatot hozni.
A vizsgálat megállapította, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit az ügyben az önkormányzat nem tartotta be. A  módosító határozat meghozataláról nem gondoskodott, és elmulasztotta  a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást, amit az államigazgatási eljárás a határozat kötelező tartalmi elemeként rögzít. A vizsgálat megállapította, hogy az önkormányzat eljárása az Alkotmányban deklarált jogorvoslati joggal összefüggésben visszásságot okozott.
A jogorvoslati joggal kapcsolatos visszásság megállapításán túl sérült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye is, mivel az önkormányzat az ügyben alkalmazandó kötelező eljárási szabályokat nem tartotta be. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy: "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam." A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják.
A vis maior támogatással kapcsolatos kormányrendelet az önkormányzati tulajdonban bekövetkezett károk támogatásánál kimondja, hogy biztosításból eredő megtérülést figyelembe kell venni. Az elmaradt módosító határozatban pontosan indokolni kellett volna az összeg csökkentésének okát, utalva a Belügyminisztérium figyelemfelhívására, útmutatására, amikor rámutatott, hogy a lakossági támogatások esetében is figyelembe kell venni a biztosítási szerződéseket. Ezt az elvet tartalmazza a Polgári törvénykönyvünk is.  Kiemelkedő elv ugyanis a káron szerzés tilalma.  A káron szerzés speciális esete olyan pótlék, amelyhez a károsult  a kár következtében jut. A vizsgált esetben ez a pótlék a biztosítási szerződés alapján kapott kártérítés. Ezt az elvet követve minden károsult azonos elbírálásban és támogatásban részesült, a vizsgált településen és országosan is. 

Kezdeményezés

Felkérem Verőce Község Önkormányzatának képviseletében eljáró polgármestert, hogy a panaszos ügyében a vonatkozó szociális és gyermekvédelmi ellátások helyi szabályairól szóló rendelet alapján hozzon alakszerű határozatot, és ennek szabályszerű kézbesítéséről a panaszos részére gondoskodjon. 

Budapest, 2000. április 21.

Gönczöl Katalin