OBH 175/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: Dr. Kunné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindulása

Panaszos beadványában a nyírábrányi polgármester eljárását sérelmezte birtokvédelmi és a szomszédos ingatlant érintő építési ügyekben. Az önkormányzat jegyzőjétől bekért iratok alapján azt állapítottam meg, hogy alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság miatt vizsgálati lehetőségem nem volt (OBH 3300/1996.sz.). A panaszos ismételt beadványában megállapításom felülvizsgálatát kérte, mert mint beadványában jelezte, sem a birtokvédelmi, sem az építésügyi eljárásban hozott határozatokat nem hajtotta végre a kötelezett. Sérelmezte a panaszos azt is, hogy a polgármester nem terjesztette a helyi képviselő-testület elé panaszát.

Az ismételt panasz kapcsán az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert több alkotmányos joggal összefüggésben merült fel visszásság lehetősége.

Az alkalmazott jogszabályok:

A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) bekezdés  A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13.§ (1) bekezdés A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 
18. § /2/ bekezdése: Az országgyűlési biztos bármely hatóságtól az általa lefolytatott eljárással, illetve az eljárás elmulasztásával kapcsolatban adatokat és felvilágosítást kérhet, továbbá a keletkezett iratokba betekinthet, annak megküldését, illetőleg, ha ez nem lehetséges róluk másolat készítését kérheti.
(3) Az országgyűlési biztos az általa vizsgált ügy intézőjét vagy az eljárást folytató szerv bármely munkatársát meghallgathatja, továbbá az érintett szerv vezetőjét vagy felügyeleti szervének vezetőjét, valamint az annak lefolytatására a jogszabály által egyébként feljogosított szerv vezetőjét vizsgálat lefolytatására kérheti fel.

A polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (továbbiakban Ptk.)

191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(2)
(3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is.
 (4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
192. § (1) Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását.

A polgári törvénykönyv végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. tvr (továbbiakban Ptké.) 
26. § (1) A birtokvita eldöntésére a községi, városi, fővárosi kerületi jegyző (a továbbiakban: jegyző) illetékes.
(2) A jegyzőnek a birtoklás kérdésében hozott határozatát annak meghozatalától számított legkésőbb három napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított. A határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV törvény (továbbiakban Áe.)
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
(2) Ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével -, a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A felettes szerv az ügyben első fokon jár el, vagy az elsőfokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet - azzal egyetértésben - jelöl ki. A kijelölt közigazgatási szerv - ha jogszabály másként nem rendelkezik - harminc napon belül érdemi határozatot hozni köteles.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(2) A testületi szerv hatáskörébe tartozó egyedi államigazgatási ügyben az (1) bekezdésben meghatározott határidőn belül, vagy ha ez nem lehetséges, legkésőbb a soron következő testületi ülésen kell határozni.
(3) Ha a felettes szerv a mulasztó közigazgatási szerv helyett azonos hatáskörű másik szervet jelöl ki az eljárásra, az elintézési határidő a kijelölésnek az eljáró szervhez érkezésekor kezdődik.
(4) A felettes szerv eljárása esetén az elintézési határidő az iratoknak a felettes szervhez érkezésekor kezdődik. A közigazgatási szerv a felettes szerve intézkedésének kézhezvételétől számított öt napon belül köteles az iratokat felterjeszteni.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így
a) a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégeztetheti, vagy feljogosíthatja a jogosultat, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégezze, illetőleg mással elvégeztesse; mindezekben az esetekben a kötelezettet az előreláthatólag felmerülő költség előlegezésére kötelezheti;
b) a jogosult kívánságára a kötelezettet a szolgáltatás pénzegyenértékének megfizetésére kötelezheti;
c) a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet;
d) a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt; a rendőrség a reá vonatkozó jogszabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket (eszközöket) alkalmazhatja.
(2) Ha a kötelezett jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, az (1) bekezdés c) pontjában említett bírságot az intézkedésre kötelezett személlyel, ennek hiányában a szervezet vezetőjével szemben kell kiszabni.
(3) Ha a kötelezett a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt nem teljesítette kötelezettségét, a bírság ismételten kiszabható.
83. § (1) A közigazgatási szerv a 82. §-ban felsoroltak közül azt az intézkedést köteles megtenni, amely - az ügy körülményeit figyelembe véve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését.
(2) A közigazgatási szerv a 82. § szerinti intézkedéseket határozattal rendeli el. A költség viselésére, továbbá a pénzegyenérték és a bírság megfizetésére kötelező határozat ellen fellebbezni lehet.

Az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény
37. § Az építésügyi hatóság elrendelheti:
a) az építési munka végzése során a kivitelezés megszüntetését és az eredeti állapot helyreállítását, az építési engedélynek megfelelő munkaműveletek elvégzését, a műszaki követelményeknek meg nem felelő anyagok vagy szerkezetek kicserélését, illetőleg az építmény részleges vagy teljes átalakítását, lebontását és újraépítését, ha a kivitelezés építési engedély nélkül vagy az engedélytől eltérő módon, illetőleg az állékonyságot, az egészséget, az élet- vagy közbiztonságot veszélyeztető módon történik;

A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 
50. §-a szerint fegyelmi vétséget követ el a köztisztviselő, ha a közszolgálati jogviszonyából eredő kötelezettségét vétkesen megszegi.

Megállapított tényállás:
1.) A panaszos hatósági ügyeivel kapcsolatban havi rendszerességgel fordult beadvánnyal a helyi polgármesterhez, majd kérte, hogy panaszát terjessze a képviselő- testület elé. A polgármester a beadványokra válaszolt, melyekben mindig arról értesített a panaszost, hogy munkatársait felhívta a szükséges intézkedések megtételére. A jegyző a panasznak a képviselő-testület elé terjesztése iránti kérelemre megválaszolta a panaszosnak, hogy a testület nem foglalkozik egyedi, a nem önkormányzati hatósági ügyek közé tartozó kérelmekkel, ezért a polgármester az erre irányuló kérelmet nem tudja teljesíteni.

2.) Panaszos birtokvédelmi kérelmet nyújtott be a jegyzőhöz 1993-ban, amelyben szomszédja birtoksértésével kapcsolatban kért intézkedést. A birtoksértés abban állt, hogy a szomszédos ingatlanról annak tulajdonosa és kutyája rendszeresen átment a panaszos ingatlanára, miután a két ingatlan között nem volt kerítés. Ebben az ügyben a jegyző kötelezte birtoksértőt arra, hogy létesítsen kerítést az ingatlanok határvonalában. A teljesítésre három napot biztosított a kötelezett részére. Tekintettel arra, hogy a kötelezett nem teljesített, a jegyző végrehajtási bírságot szabott ki a kötelezettel szemben és az Áe. 82. §-a alapján ismételten előírta a három napon belüli teljesítést.
3.) A panaszosnak a szomszédja építkezésével kapcsolatos beadványára a jegyző 1995-ben kötelezte az építtetőt, hogy meghatározott időn belül a szabálytalanul létesített ablakot szűntesse meg vagy építse át úgy, hogy annak parapetszintje minimum 2,00 m legyen. A panaszos előadása szerint a kötelezésnek a kötelezett nem tett eleget.
A jegyző tájékoztatásából az derült ki, hogy a kötelezett végül is teljesített. A jegyzői tájékoztatást elfogadva alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság hiányában  az ügyben vizsgálat nem indult. 
A panaszos ismételt beadványában panasza és válaszom felülvizsgálatát kérte, mivel véleménye szerint a jegyző nem adott korrekt tájékoztatást, valamint, hogy több bejelentésére nem kapott érdemi választ. A panaszos beadványában a végrehajtási intézkedések elmulasztását sérelmezte, elsősorban szomszédja birtoksértő magatartására vonatkozóan. A beadványban említést tett, hogy az ügyben már volt bírósági eljárás is.
Figyelemmel arra, hogy az ismételt beadványban foglaltak és a jegyzői válasz ellentmondásos volt, az Obtv. 18. §-a alapján megkerestem  Nyírábrány Nagyközség Polgármesteri Hivatal jegyzőjét, hogy az előző eljárásom óta keletkezett dokumentumokat is küldje meg.

A vizsgálat megállapításai: 

A jegyző a kért  iratokat sürgetés ellenére sem küldte meg, ezért előzetes  vizsgálatot kértem az ügyben a Hajdú-Bihar Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjétől.

1.) A panaszos több beadvánnyal fordult a polgármesterhez. Valamennyi beadvány tárgya hatósági ügyintézést igényelt volna, azonban a polgármester nem hívta fel a panaszos figyelmét arra, hogy a hatósági ügyekben a jegyzőnek van hatásköre eljárni, a beadványokat nem továbbította intézkedésre,  hanem azokra, bár nem mindig 30 napon belül, de válaszolt. A válaszadás időbeni elhúzódása, a beadványoknak az illetékeshez továbbításának hiánya  megvalósította a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvének sérelmét. A jegyző arról szóló tájékoztatása, hogy az egyedi, hatósági ügyintézést igénylő kérelmeknek (panasznak) a testület elé terjesztése nem lehetséges, megalapozott volt, miután a Ptk a birtokvédelmi ügyeket, az Étv pedig az építésügyi ügyeket a jegyző hatáskörébe utalja. A jegyző felettes hatósága (felügyeleti szerve) ugyanis a megyei közigazgatási hivatal.

A Hajdú-Bihar Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének vizsgálatából és a rendelkezésre álló iratokból megállapítottam, hogy

2.) a birtokvédelmi ügyben 1993-ban hozott határozat ellen beadvánnyal élt a kötelezett, amit a jegyző keresetnek tekintett és továbbította az illetékes bíróságnak. A végrehajtási kérelemre  ezért nem hozott határozatot. Az iratokból kiderült, hogy a bírósági eljárás alatt hivatalában volt jegyző annak ellenére nem intézkedett birtokvédelmi határozata végrehajtása iránt, hogy a Ptk. értelmében a jegyzői határozat végrehajtható tekintet nélkül arra, hogy azt bíróságon megtámadták -e, kivéve, ha a bíróság felfüggeszti a végrehajthatóságot (külön kérelemre). 
A hatóság a panaszos ismételt kérelmére helyszíni szemlét tartott, ahol megállapította, hogy a kötelezett nem teljesített, s hogy annak kutyája valóban át tud menni akadálymentesen  a panaszos ingatlanára. Ezért felkérte a kötelezettet, hogy tartsa pórázon az ebet, illetőleg akadályozza meg a bírói ítélet meghozataláig azt, hogy az eb átjusson a szomszédos ingatlanra. A birtokvédelmi hatóság kérdésére  a bíróság is felhívta a végrehajthatóságra a figyelmet (1994.december). Ezt követően a jegyző végrehajtási bírsággal sújtotta a kötelezettet 1995. februárjában. A panaszos kérelmére a megyei közigazgatási hivatal 1997-ben felhívta  a jelenleg is hivatalában lévő  jegyzőt, hogy a végrehajtás érdekében tegye meg a szükséges lépéseket. Az ügyfél újabb beadványára a közigazgatási hivatal figyelmeztette a jegyzőt, hogy a végrehajtás iránt intézkednie kell. Ezt követően arról tájékoztatta a jegyző a hivatalt, hogy véleménye szerint a kötelezett teljesítette az előírtakat. A megyei közigazgatási hivatal munkatársa helyszíni szemlén megállapította, hogy a kötelezett az előírt kerítés-építési kötelezettségnek nem tett eleget és kérte a jegyző rövid határidőn belüli intézkedését. Egyidejűleg a polgármestert is megkereste a hivatal vezetője és kérte közreműködését az évek óta húzódó ügy megnyugtató lezárása érdekében. A jegyző arról tájékoztatta a felettes hatóságot, hogy határozattal kötelezte kötelezettet a kerítés megépítése költségének viselésére és hogy a kerítést  a kötelezett költségére és veszélyére megépíti a polgármesteri hivatal. A jegyző értesítése szerint a kerítés 1998. márciusában közhasznú munkások közreműködésével elkészült. A közigazgatási hivatal újabb helyszíni szemlét tartott, amely alapján megállapította, hogy a kerítés csak részben készült el, ezért ismételten felhívta a jegyzőt a haladéktalan intézkedésre. A jegyző álláspontja szerint a két ingatlan közötti határon teljes hosszban való kerítés létesítése aránytalan terhet róna kötelezett számára. A birtokháborítás ténye, illetőleg lehetősége a megépített kerítés-szakasszal megszűnt, így további végrehajtásra nincs szükség. A felettes hatóság a panaszos kizárási kérelmére a végrehajtási eljárás lefolytatására a Debrecen Megyei Jogú Város jegyzőjét jelölte ki, aki több ízben szabott ki végrehajtási pénzbírságot kötelezettel szemben a határozat végrehajtásának kikényszerítése érdekében. A kijelölt jegyző intézkedett a kiszabott bírságok behajtása iránt is, miután azok nem kerültek befizetésre. A közigazgatási hivatal vezetőjének álláspontja szerint a felügyeleti szervnek birtokvédelmi eljárásban nincs lehetősége a végrehajtás során hozott, a végrehajtás módjáról döntő határozat felülvizsgálatára. Bár ez a vélemény helytálló, arra felhívhatja a felettes hatóság az eljáró szerv figyelmét, hogy nyilvánvaló, hogy nem lehet valakit évekig bírságolni, valamint, hogy a többszöri eredménytelen bírságolás arra enged következtetni, hogy a végrehajtás eszközének kiválasztása már eleve hibás volt. Ezért erre felhívhatja a figyelmet a felettes hatóság, útmutatóul pedig megoldási javaslatot is adhat, azaz felhívhatja a figyelmet más végrehajtási mód igénybevételének megfontolására.
A fentiek alapján magállapítottam, hogy a birtokvédelmi határozatot hozó és a jelenleg hivatalában lévő nyírábrányi jegyző az Alkotmány 2. § /1/ bekezdésében meghatározott jogállamiságból fakadó jogbiztonsággal és az ezzel összefüggő tisztességes eljárás követelményével kapcsolatban visszásságot okoztak. A jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen következménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerint elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen.
Eljárásom sornán a kijelölt jegyző arról tájékoztatott, hogy a panaszos elfogadta a részbeni teljesítést, és kérte az eljárás megszűntetését. A kijelölt jegyző a birtokvédelmi (végrehajtási) eljárást a folyó év márciusi 14.én kelt határozatával megszűntette (befejezte). Így az ügy lezárult.
3.) A panaszos szomszédja ingatlanán álló lakóépület szabálytalanul létesített ablakával kapcsolatban a volt jegyző 1995-ben hozott meghatározott átalakítás elvégzését elrendelő határozatot. A panaszos 1997-ben jelezte a megyei közigazgatási hivatalnak, hogy a kötelezett nem hajtotta végre a határozatot. A közigazgatási hivatal a bejelentést továbbította az intézkedésre jogosult jegyzőnek. A jelenleg hivatalában lévő jegyző 1998. februárjában arról tájékozatta a felettes hatóságot, hogy műszaki szakértő bevonásával fog az ügyben intézkedni. Többszöri levélváltást követően a jegyző arró tájékozatta a közigazgatási hivatalt, hogy "nagyobbjogsértést nem kíván elkövetni, ezért a végrehajtással kapcsolatban intézkedni nem tud".  A közigazgatási hivatal a választ nem fogadta el és felszólította a jegyzőt az intézkedés megtételére. Ezt többszöri levélváltás követte,, de a jegyző annak ellenére nem intézkedett, hogy a hivatal a polgármester segítségét is kérte az ügy végleges lezárása érdekében. A képviselő-testület is tárgyalta az ügyet, amely szerv támogatta a jegyzői eljárást. Figyelemmel arra, hogy  1995-ben hozott határozat meghozatala (jogerőre emelkedése) óta anélkül telt el 3 év, hogy bármilyen végrehajtási cselekmény történt volna, az Áe 86. §-a értelmében a kötelezettség elévült. A hivatkozott jogszabályhely (1) bekezdése  szerint ugyanis ha a jogszabály másként nem rendelkezik, a határozat jogerőre emelkedésétől számított három év eltelte után nincs helye végrehajtásnak. A (2) bekezdés értelmében a végrehajtás elévülését bármely végrehajtási cselekmény megszakítja. Mint fentebb megállapítottam, ma már az 1995-ben megfogalmazott kötelezés végrehajtását nem lehet kikényszeríteni. Az iratokból azt is megállapítottam, hogy a felettes hatóság, a megyei közigazgatási hivatal észlelve az építésügyi hatóság határozata meghozatalának időpontját, az elévülési határidőre is figyelmezette a jegyzőt, aki ennek ellenére nem intézkedett a nyitva álló határidőn belül. Azt is meg kell azonban állapítanom, hogy az ablak átalakítására kötelező határozat jogszabálysértő volt, hiszen a lakóház és így a nyílászárók a panaszos bejelentését megelőzően több mint tíz évvel korábban létesült. Az Étv. 38. § (4) bekezdése  értelmében ugyanis az építésügyi hatóság az engedély nélkül illetőleg az engedélytől eltérő módon végzett épyítkezés tudomására jutásától számított egy éven belül, legkésőbb azonban az épytmény használatbavételétől számított tíz éven belül intézkedhet. Ennek ellenére ha az új jegyző - ha nem is ért egyet jogelődje döntésével, amennyiben hivatalból nem bírálja felül az Áe-ben biztosított egy éven belül a határozatot, amikor is a törvénysértő döntést visszavonhatta volna - köteles végrehajtható határozat teljesítése iránt intézkedni, azt kikényszeríteni. A rendelkezésre álló iratokból az nem állapítható meg, hogy a panaszos szomszédja mért nyugodott bele a számára kötelezettséget előíró döntésbe, valamint az sem, hogy a jelenleg hivatalában lévő jegyző a panaszosnak már 1996. februárjától előterjeszett végrehajtási kérelmei kapcsán miért nem vizsgálta a határozatot, ha később arra az álláspontra helyezkedett, hogy azért nem tesz intézkedéseket, mert a kötelezést törvénysértőnek találja. Az elhúzódó eljárás, az időben nem észlelt és saját hatáskörben való intézkedés elmulasztása szintén sértette a jogbiztonsághoz való alkotmányos jogot.

4.) Eljárásom során megállapítottam, hogy Nyírábrány Nagyközség Önkormányzata Jegyzője figyelmen kívül hagyta az 1993. évi LIX. törvény 18. § /2/ bekezdésében foglaltakat, azaz "az országgyűlési biztos bármely hatóságtól az általa lefolytatott eljárásról, illetve az eljárás elmulasztásával kapcsolatban adatokat és felvilágosítást kérhet, továbbá a keletkezett iratokba betekinthet, annak megküldését, illetőleg ha az nem lehetséges, arról másolat készítését kérheti." A jegyző azzal, hogy sürgetés ellenére sem küldte meg a kért iratokat, az országgyűlési biztosról szóló törvényben maghatározott feladatom gyakorlásában akadályozott. Az előző eljárásom során adott hiányos -  bár álláspontját hűen tükröző - és így félrevezető jegyzői tájékoztatás miatt téves következtetéseket vontam le, a panaszos alap-panaszára nem folytattam le a vizsgálatot, holott arra a fentiekben megállapítottak alapján szükség lett volna. Jelen eljárásom során fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúját észleltem.

Ajánlások:

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése és a 24. § -a alapján a következő ajánlásokat teszem:

1.) Felkérem Nyírábrány Önkormányzata polgármesterét, hogy a jövőben a jogszabályoknak megfelelően továbbítsa a hozzá címzett, de hatáskörébe nem tartozó kérelmeket az eljáró szerveknek, valamint tájékoztassa válaszában a hozzá fordulókat feladat-és hatásköréről.
2.) A  jegyző ellen fegyelmi eljárás lefolytatását kezdeményezem. Ezért felkérem Nyírábrány Önkormányzata polgármesterét, hogy vizsgálati jelentésemet és kezdeményezésemet ismertesse a legközelebbi képviselő-testületi ülésen. Kérem továbbá, hogy a képviselő-testületnek az eljárás megindításával kapcsolatos álláspontjáról 60 napon belül tájékoztasson.

Budapest, 2000. április 28.

Dr. Polt Péter