OBH 5950/1999., OBH 1698/2000., OBH 2111/2000.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Sátori János

Az eljárás megindítása
	Több állampolgári panasz alapján vizsgálatot indítottam Pócsmegyer Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által a környezetvédelemről alkotott, módosított 9/1997. (VIII.22.) számú önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) alkalmazásával kapcsolatban.
	A panaszosok a Pócsmegyer községhez tartozó Surány üdülőterületén alkalmazott szilárd hulladék elszállítási gyakorlattal kapcsolatban fordultak hozzám.
	Vitathatónak tartják, hogy kiszabható-e adóként a szemétszállítási díj, akkor amikor a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás olyan kapcsolat, amely az igénybevételtől függ, ezért a díjazásnak is ehhez kellene igazodni.
	Kifogásolják, hogy az üdülőtulajdonosoknak is 8 hónapon keresztül az állandó lakosokkal azonos szemétszállítási díjat kell fizetniük, holott az üdülőket nem használják folyamatosan, évente 8 hónapon át. Az üdülőben esetenként keletkezett szilárd hulladékot többen hazaszállítják, és állandó lakhelyükön szállíttatják el a szervezett szemétszállítás keretében. Jogellenesnek tartják, hogy ennek ellenére lakóhelyükön és üdülőjük után is szemétszállítási díjat kell fizetniük.
	Két panaszos azt is sérelmezi, hogy a szolgáltatótól, illetve a települési önkormányzattól a szemétszállítással kapcsolatos panaszaikra késve, vagy egyáltalán nem kaptak választ.

Megállapított tényállás
	Pócsmegyer Község Önkormányzatának Képviselő-testülete az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) által adott felhatalmazás alapján alkotta meg a környezetvédelemről szóló 9/1997. (VIII.22.) számú rendeletét, amelyben a hulladékgyűjtéssel kapcsolatos egyes kérdéseket is szabályozta.
	Az Ör. megalkotását követően a lakossági települési szilárd hulladék összegyűjtésének módját és a díjfizetés rendszerét is több alkalommal módosították. Az eredetileg bevezetett "kukás" szemétgyűjtő rendszerről 1998. április 1. napjától áttértek a zsákos gyűjtési rendszerre, amelyben mindenki a szolgáltatás igénybevételével arányosan - a szükséges mennyiségű gyűjtőzsák megvásárlásával - fizette volna a szemétszállítási díjat. A szemét elszállításának díját ebben az időszakban a megvásárolt zsákok árába építették be.
	A zsákos szemétszállítási rendszer nem vált be, mert a lakosság nem szerezte be a szemét összegyűjtéséhez szükséges mennyiségű zsákot, ezért az önkormányzat 1999. május 1. napjától visszaállította a kukás gyűjtés és a kötelező díjfizetés rendszerét, amelyben a díj mértéke nem függött a szemétszállítás igénybevételétől, az elszállított szemét mennyiségétől. 
	Az önkormányzat a szemétszállítási díj fizetésével kapcsolatos problémákat egyik gyűjtési és díjfizetési rendszerrel sem tudta megoldani, ezért 2000. január 1. napjától a község egészére vonatkozóan átvállalta a szemétszállítás díjának megfizetését. Ennek fedezetét oly módon teremtette meg, hogy helyi adó emelést hajtott végre.
	A településen alkalmazott szemétgyűjtési, de elsősorban szemétszállítási díjrendszer miatt többen fordultak panasszal a szolgáltatást végző szervezethez.
	Dr. Cs. G. budapesti lakos például 1997. május 30-án, 1998. április 22-én, és 2000. március 14-én is panasszal fordult a szolgáltatást végző Szentendrei Városi Szolgáltató Rt.-hez.
	Panaszaira első alkalommal a 2000. április 7-én kelt 63-2/2000. számú levélben kapott választ.
	K. J. budapesti lakos 1998. május 13-án és 1999. július 14-én kelt panaszaira a szolgáltató az 1999. szeptember 22-én kelt 95/99/Kt. számú levélben adott választ.
	Dr. Cs. G. a szemétszállítással kapcsolatban 1997. május 31-én kelt levelében Pócsmegyer polgármesteréhez is panasszal fordult, e levelére azonban a polgármesteri hivataltól az országgyűlési biztosi vizsgálat időpontjáig nem kapott választ.

Az ügy jogszabályi háttere

	Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében a településtisztaság biztosítása. 
Az Ötv. 8.§ (2) bekezdése értelmében a települési önkormányzat maga határozza meg a lakosság igényei alapján anyagi lehetőségeitől függően, hogy mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. 
Az Ötv. 10. § (1) bekezdés a) pontja kimondja, hogy a képviselő-testület hatásköréből a rendeletalkotás nem ruházható át.
Az Ötv. 95. § (1) bekezdése szerint a Kormány a belügyminiszter közreműködésével a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését.
Az Ötv. 98. § (2) és (3) bekezdései értelmében a közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. E jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat döntései (rendelete, határozata) megfelelnek-e a jogszabályoknak.
Az Ötv. 99. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. 
	A Kötv. 1. § (1) bekezdése a települési szilárd hulladék elszállítását közszolgáltatási szerződés keretében megvalósuló közszolgáltatássá minősíti, és e szolgáltatás igénybevételét az ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója számára kötelezővé teszi.
A Kötv. 2. §-a szerint a helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg többek között:
•	a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit  (Ptk. 226. § (1) bek.);
•	az érintett közfeladattal összefüggő  - jogszabályban nem rendezett -  helyi önkormányzati hatósági feladatot, hatáskört és szabálysértést;
•	az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét. 
	A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 201. §-a a következőket tartalmazza:
"(1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné a szerződés megkötése időpontjában, feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja."
A Ptk. 226. §-a szerint 
"(1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.
(3) Hatósági ár megállapítására külön törvény szerint kerülhet sor."
A szabálysértésekről szóló - 2000. február 28. napjáig hatályban volt 1968. évi I. tv. (Sztv.)   1. §-a úgy rendelkezett, hogy valamely tevékenységet vagy mulasztást törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nyilváníthat szabálysértéssé.
	A szabálysértésekről szóló - 2000 március 1-jén hatálybalépett - 1999. évi LXIX. tv. (hatályos Sztv.) 1. § (1) bekezdése szerint szabálysértés az a jogellenes tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget.
A hatályos Sztv. 135. § (1) bek. szerint a helyszíni bírság összege ötszáz forinttól tízezer forintig terjedhet.
A hatályos Sztv. 169. § (2) bekezdése kötelezte az önkormányzatokat, hogy 2000. március    1-jéig vizsgálják felül az önkormányzati rendeletekben meghatározott szabálysértési rendelkezéseket és azokat, amelyek e törvény, illetve az egyes szabálysértésekről szóló kormányrendelet rendelkezéseivel nincsenek összhangban, vagy csak megismételik a magasabb szintű jogszabályokban meghatározott szabálysértési tényállást, helyezzék hatályon kívül.
	Az Ör.-nek az ügy megítélése szempontjából lényeges előírásai a következőket tartalmazzák:
2. §
"(1) A köztisztasággal és a településtisztasággal kapcsolatos önkormányzati feladat ellátása keretében Pócsmegyer Község Önkormányzat Képviselő-testülete (a továbbiakban: képviselő-testület) a háztartási hulladék rendszeres összegyűjtéséről, elszállításáról és ártalmatlanításáról kötelező helyi közszolgáltatás útján gondoskodik.
(2) A háztartási hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatást a település közigazgatási területén belül a rendszeres szemétszállításba bevont belterületi ingatlanok tulajdonosa, használója, kezelője (a továbbiakban: tulajdonos) - függetlenül attól, hogy természetes személy, jogi személy, vagy jogi személyiséggel nem rendelkező társaság vagy egyéb szerv - köteles igénybe venni.
(3) A község külterületén az ingatlan tulajdonosa köteles a szemét elszállításáról gondoskodni."
3. §
"(1) A háztartási hulladékkal kapcsolatos intézményes szemétszállítás mint kötelező közszolgáltatás teljesítését az önkormányzat szolgáltatási szerződés alapján biztosítja.
(2) A szolgáltatás ellátására vonatkozó részletes szabályokat az önkormányzat és a szolgáltató között létrejött szerződés rögzíti. 
(3) A képviselő-testület döntése alapján a szolgáltatóval közös szolgáltatás ellátására vonatkozó szerződést a polgármester köti meg, a képviselő-testület szerződést jóváhagyó határozata alapján.
(4) A szolgáltató köteles a szabályozott rend szerint a háztartási hulladék folyamatos elszállításáról, kezeléséről gondoskodni.
(5) A háztartási hulladékkal kapcsolatos kötelező közszolgáltatás megkezdéséről és nyújtásának lényeges feltételeiről a szolgáltató a tulajdonost írásban értesíti. A kötelező közszolgáltatással kapcsolatos jogviszonyt a szolgáltató és a tulajdonos között az értesítés ténye hozza létre.
(6) Az intézményes háztartási szemétszállítás Pócsmegyer belterületén terjed ki valamennyi - szemétszállító járművel megközelíthető - utcára, köz- és magánterületre.
A településen az ingatlanok tulajdonosai kötelesek ingatlanonként legalább egy, a háztartási hulladék összegyűjtésére, tárolására szolgáló fedhető edényt, tartályt, kukát, zsákot (a továbbiakban: tárolóedény) saját költségen biztosítani. A tárolóedények űrtartalma a 60 litert, rakott összsúlya a 40 kg-ot nem haladhatja meg.
A szolgáltató saját tulajdonában lévő szemétgyűjtő tárolóedényeket, konténereket is elhelyezhet külön használati díj ellenében.
(7) A háztartási hulladék rendszeres gyűjtésével, elszállításával, valamint ártalmatlanításával kapcsolatos kötelező közszolgáltatásért a tulajdonos díjat köteles fizetni. A díjat a képviselő-testület e rendelet 2. sz. melléklete szerint, a tárolóedények száma alapján állapítja meg.
(8) A háztartási szemét elszállításának napjait a szolgáltatóval kötött szerződés tartalmazza, melynek kihirdetéséről a jegyző gondoskodik. A polgármester felhatalmazást kap, hogy szükség esetén a mellékletet módosíthassa.
(9) A háztartási hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás díját a szolgáltató közli az érintettekkel, és beszedéséről gondoskodik.
(11) A díj egy részét vagy teljes összegét a fizetésre kötelezett kérelmére anyagi és szociális helyzetének figyelembevételével, méltányosságból a Népjóléti és Szociális Bizottság jogosult elengedni."
4. §
"(5) A szemétgyűjtő tárolóedények karbantartásáról és fertőtlenítéséről a tulajdonos szükség szerint köteles gondoskodni.

Szabálysértést követ el, aki
a) a háztartási hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatást nem veszi igénybe ..."
32. §
"(2) Az (1) bekezdésben felsoroltak megszegői ellen helyszíni bírságot is ki lehet szabni, melynek összege 100-tól 2000 Ft-ig terjedhet."
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bek.), illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetőleg jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
	Az Obtv. 20. § (1) bekezdése szerint ha az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására - az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett - ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének.
	Az Obtv. 21. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az érintett szerv vezetőjénél is kezdeményezheti a visszásság orvoslását, ha a rendelkezésre álló adatok szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az előidéző szerv saját hatáskörben meg tudja szüntetni.

Az ügyben érintett alkotmányos jogok
	A Magyar Köztársaság alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam".
	Az Alkotmány 77. § (2) bekezdése szerint "Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok a társadalom valamennyi szervezetére, minden állami szervre és állampolgárra egyaránt kötelezőek". 

A vizsgálat megállapításai
	A vizsgálat során elsőként azzal a kérdéssel foglalkoztam, kiterjed-e az ügyre és milyen terjedelemben az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatásköre?
	A települési szilárd hulladék összegyűjtése a Kötv. 1. § (1) értelmében közszolgáltatásnak, az e tevékenységet az önkormányzat megbízásából végző szervezet pedig értelemszerűen közszolgáltatást végző szervezetnek minősül, így tevékenységének vizsgálatára az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján az országgyűlési biztos hatásköre kiterjed.
	A Kötv.-ben foglalt felhatalmazás alapján kiadott Ör. tekintetében az állampolgári jogok országgyűlési biztosának közvetlen intézkedési jogosultsága nincs. 
	Az Obtv. 16. § (1) bekezdésében és 29. § (1) bekezdésében foglaltak egybevetéséből ugyanis az következik, hogy az országgyűlési biztos vizsgálati és intézkedési jogosultsága a helyi önkormányzat rendeletalkotó tevékenységére, azaz a rendelet előkészítésére és magára a rendeletre - miután ez nem hatósági tevékenység - nem terjed ki. 
	Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése az Ötv. 98. § (2) és (3) bekezdései értelmében az illetékes megyei közigazgatási hivatal vezetőjének hatáskörébe tartozik. Az önkormányzati rendelet mint jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálatára pedig az Alkotmánybíróság jogosult.
	A vizsgálat további kérdése az volt, hogy az Ör. alkalmazása során keletkezhettek-e az említett alkotmányos előírásokkal kapcsolatos visszásságok?
	Az önkormányzatok a Kötv.-ben foglalt felhatalmazás alapján nagyfokú önállósággal rendelkeznek, a települési szilárd hulladék elszállítási díjának és a díjfizetés alapjának megállapítása során. Mivel törvényi felhatalmazás alapján szerződéses jogviszony elemeit szabályozzák, tiszteletben kell tartaniuk a Ptk. 1. § (1) bekezdésben foglaltakból eredő azt az alkotmányos követelményt, amely szerint az önkormányzatoknak a gazdasági szervezetek és az állampolgárok személyi viszonyait szabályozó jogszabályokat a Ptk.-val összhangban, arra figyelemmel kell értelmezni. (52/1998. (XI.27.) AB határozat)
	Az Alkotmánybíróság több határozatában is rámutatott arra, hogy a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása az önkormányzatokkal szemben is olyan alapvető követelmény, amelyet a szemétszállítási díj meghatározására irányuló rendeletalkotásukkor nem hagyhatnak figyelmen kívül. (54/1998. (XI.27.) AB határozat, 52/1998. (XI.27.) AB határozat,  55/1998. (XI.27.) AB határozat stb.)
	Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósítja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja. (52/1998. (XI.27.) AB határozat)
	Lényeges követelmény, hogy a közszolgáltatás díja az általány jellegtől a ténylegesen ellátott szolgáltatás ellenértékéhez közelítsen, a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje. (43/1997. (VII.1.) AB határozat)
	A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti az önkormányzatokkal szemben azt a követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározásakor a díj összegét nem a tényleges szemét kibocsátáshoz, és az elszállított szemét mennyiségéhez, hanem az azt tükröző más mutatóhoz (pl. a szobák és más helyiségek száma, nagysága, a lakásban élő személyek száma, a kiürített tartóedények száma, űrmérete stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására.
	Az Alkotmánybíróságnak a témára vonatkozó döntéseiben megfogalmazott követelmények megvalósítása különböző módszerekkel is lehetséges. A gyakorlatban több önkormányzat is alkalmaz az alkotmányos követelményeknek megfelelő megoldást.
	Figyelemmel arra, hogy az ismertetett tényállás szerint 2000. január 1. napja óta a szemétszállítás díját az önkormányzat vállalta át, és ezzel egyidőben megemelte a helyi adók mértékét, azt vizsgáltam, hogy a szolgáltatás ingyenessé tétele előtti időszakban alkalmazott szabályozás eredményezhetett-e a gyakorlatban alkotmányos visszásságokat.
	Ezzel kapcsolatban megállapítottam, hogy a Kötv. 1. § (1) bekezdése értelmében, amely szerint a szervezett hulladékszállításba bevont területen a hulladékszállítási szolgáltatás igénybevétele kötelező, nem valósít meg alkotmányos visszásságot az, hogy a szolgáltató azoktól is követelte a hulladékszállítási díj megfizetését, akik a szolgáltatást nem vették igénybe pl. azért, mert a keletkezett hulladékot lakóhelyükre szállították és ott helyezték el. A hulladékgyűjtésnek és elszállításnak ezt a módját ugyanis a Kötv. értelmében nem szabad alkalmazni, hanem a hulladékot a keletkezés helyén szervezett szolgáltatás igénybevételével kell elszállíttatni. A Kötv. alapján nem tekinthető sem jogszerűtlennek, sem alkotmányos visszásságnak az, ha valakinek több település területén is ingatlantulajdona van, és ezeken a településeken szemétszállítási díj fizetésére kötelezik. Nincs tehát alap intézkedés tételére azok miatt a panaszok miatt, melyek azt kifogásolják, hogy állandó lakóhelyükön, valamint üdülőjük után külön-külön szemétszállítási díjat kell fizetniük.
	Az Alkotmánybíróság által folytatott gyakorlat szerint alkotmányos követelmény, hogy a szemétszállítási díj megállapítása során a díj mértéke közelítsen a teljesített szolgáltatáshoz, és a jogszabályalkotó vegye figyelembe az eltérő körülmények között lévő csoportok helyzetéből adódó különbségeket is. Ebből a szempontból alkotmányos visszásságot okozhatott a hulladékszállítás ingyenessé tételéig az az előírás, hogy az önkormányzat az üdülőtulajdonosoktól az év 8 hónapjára vonatkozóan az állandó lakosokkal azonos mértékű hulladékszállítási díj megfizetését írta elő. Az üdülők használata ugyanis időszakos, évszakonként és az időjárástól függően is változhat. Valamennyi körülmény egyéni értékelésére a díj mértékének megállapításakor természetesen nincs lehetőség, azonban megfelelően differenciált szabályozással törekedni kell arra, hogy a szolgáltatás - ellenszolgáltatás arányban álljon egymással, ne keletkezzék a kettő között feltűnő aránytalanság. Az üdülőterület jellegéből nem következik az, hogy az ott lévő ingatlanokat az év 8 hónapjában az állandó lakásokkal azonos módon használják, és ott azonos mennyiségű szilárd hulladék is keletkezik. Az a jogszabályi vélelem tehát, amely az üdülők 8 hónapos folyamatos használatával számolt, alkotmányos visszásságot eredményezhetett a szemétszállítási díjak megállapítása során.
	Tekintettel arra, hogy 2000. január 1-jétől a szilárd hulladék elszállításáért nem kell külön díjat fizetni, így az előbbiekben említett visszásságok miatt ma már meghaladott lenne intézkedést tenni. A Ptk. 201. § (2) bekezdése értelmében azok, akik úgy vélik, hogy korábban feltűnő aránytalanság volt az általuk fizetett díj és a szolgáltatás között, igényeiket ma már csak a polgári jog szabályai szerint érvényesíthetik.
	Nem valósít meg alkotmányos visszásságot az a tény, hogy az önkormányzat megszüntette a lakosság díjfizetési kötelezettségét és a megemelt helyi adókból fedezi a hulladékszállítás költségeit.
	A helyi adók kivetésének célja az 1990. évi C. törvény bevezetője értelmében többek között az, hogy a helyi önkormányzatok részére az önálló gazdálkodás feltételeit biztosítsa, a helyi közszolgáltatások ellátása érdekében. Nincs tehát törvényes akadálya annak, hogy az önkormányzat a szilárd hulladék elszállításának költségeit a helyi adókból fedezze. A Kötv.  2. § f) pontja is lehetővé teszi, hogy a helyi önkormányzat rendeletében ingyenessé tegye a települési szilárd hulladék elszállítását.
	Az ingyenesség feltétele azonban, hogy azt a helyi önkormányzat rendeletében megállapítsa. A hatályos Ör. 3. § (7) bekezdése értelmében a tulajdonos díjfizetési kötelezettsége elvileg 2000. január 1-je után is fennáll, mivel az önkormányzat nem gondoskodott a szolgáltatás ingyenessé tétele mellett az Ör. megfelelő módosításáról. Az a körülmény pedig, hogy az önkormányzat többek között a települési szilárd hulladék elszállítási költségeinek biztosítása érdekében a szolgáltatás ingyenessé tétele mellett megemelte a helyi adók mértékét, de elmulasztotta a lakosság díjfizetési kötelezettségének az Ör.-ből történő hatályon kívül helyezését, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos követelményével ellentétes helyzetet idézett elő, és alkalmas alkotmányos visszásság megállapítására.
	Ugyancsak alkotmányos visszásságot okoz az, hogy az Ör. nem rendezi a szolgáltatás ellátásának részletes szabályait, hanem ezt a kérdést az önkormányzat és a szolgáltató között létrejött szerződés körébe utalta. A Kötv. 2. § c) pontja ugyanis egyértelműen előírja, hogy a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, valamint a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit a helyi önkormányzat rendeletében kell megállapítani. Az állampolgárokra, mint a szolgáltatás igénybevevőire az önkormányzat és a szolgáltató között létrejött szerződésből nem hárulhatnak sem jogok, sem kötelezettségek, amennyiben az önkormányzat a szolgáltatás teljesítésének rendjét és módját nem rendeletben szabályozza. A polgármesteri hivatal és a szolgáltató között 1998. március 3-án megkötött szerződés 25., 29. pontjai az állampolgárok számára is jogokat, illetve kötelezettségeket állapítanak meg anélkül, hogy erre törvényes lehetőség lenne. A jogállamiságból fakadó jogbiztonsággal összefüggő alkotmányos visszásságot eredményez, ha a lakosságon olyan kötelezettségeket kérnek számon, amelyek nem jogszabályon, hanem az önkormányzat és a szolgáltató közötti szerződésen alapulnak.
	A korábbi szabályok alapján a lakossági díjfizetési kötelezettség megszüntetése előtt az a körülmény is alkalmas volt alkotmányos visszásság megállapítására, hogy az Ör. nem rendezte a szemétszállítási díj mértékét. Az Ör. 3. § (7) bekezdése szerint a szemétszállítási díjat a képviselő-testület a rendelet 2. sz. melléklete szerint a tárolóedények száma alapján állapítja meg.
	Az Ör. részünkre megküldött szövegének 2. sz. melléklete pedig úgy szólt, hogy "szemétszállítási díjak az önkormányzat által kötött, hatályos szolgáltatási szerződés szerint".
	Az Ör. tehát a díjak megállapítását látszólag a rendelet mellékletébe utalta, a melléklet szerint viszont a díjmegállapítást az önkormányzat és a szolgáltató között kötött, már említett szerződés tartalmazta. A Kötv. 2. § f) pontja értelmében a díj mértékének megállapítása is az önkormányzat hatáskörébe tartozik. A jogállamiságból eredő jogbiztonsággal kapcsolatos alkotmányos visszásságot eredményezett az, hogy az önkormányzat nem jogszabályban, hanem egy, jogszabálynak nem minősülő szerződésben szabályozta a hulladékszállítási díjak mértékét. Emiatt intézkedés tételét azért nem tartom indokoltnak, mert 2000. január 1-jétől a díjakat az önkormányzat fizeti, ebben az esetben pedig joga van a díjazásról a szolgáltatóval közvetlenül megállapodni.
	Ugyancsak ellentétes a Kötv. 2. §-ában foglaltakkal az, hogy az Ör. 3. § (8) bekezdése értelmében a polgármester felhatalmazást kapott az Ör. mellékletének módosítására. A Kötv. 2. §-ában felsorolt kérdésekben ugyanis önkormányzati rendeletet kell alkotni, a rendelet melléklete része a rendeletnek, a rendeletalkotás és módosítás pedig nem hárítható át a polgármester hatáskörébe. A felhatalmazás ezért ellentétes a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével, és ezáltal alkalmas alkotmányos visszásság előidézésére.
	Az Ör. 4. § (5) bekezdés a) pontja szerint szabálysértést követ el, aki a háztartási hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatást nem veszi igénybe. A Ptk. és a Kötv. szerint is a települési szilárd hulladék elszállítása kapcsán a szolgáltató és az igénybevevő között polgári jogi jogviszony jön létre, melynek az a sajátossága, hogy a szolgáltatás igénybevétele kötelező. Ez a tény azonban a jogviszony polgári jogi természetén nem változtat.
	Az Alkotmánybíróság  19/1998. (V. 22.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy az önkormányzat részére az Alkotmány 44/A. § (1) bek. a) pontja, és az Ötv. 16. § (1) bekezdése által biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. A szabálysértés a közigazgatásellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az un. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény (63/1997. (XII. 11.) AB hat.). A szabálysértés intézményének e rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó - valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül  -  önmagában a polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyilvánítsa.
	Az Ör. megalkotásakor érvényben levő és a hatályos Sztv. 1. §-a is az önkormányzat eredeti jogalkotó hatáskörére tekintettel ruházza fel a helyi önkormányzatot a jogellenes magatartás szabálysértéssé nyilvánításának jogával. A helyi önkormányzatot megillető e jogosítvány arra szolgál, hogy az önkormányzat az eredeti jogalkotási hatáskörében meghatározott közigazgatási jogi előírások és társadalmi együttélési szabályok megsértését szankcionálja. Az önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, ezért a helyi önkormányzat nem nyilváníthat szabálysértéssé olyan jogellenes magatartásokat, amelyek jogkövetkezményeit, szankcióit magasabb szintű jogszabály szabályozza.
	A közszolgáltatásnak minősülő települési szilárd hulladék elszállításának kérdéseit alapvetően a Ptk. és a Kötv. mint az Ör.-nél magasabb szintű jogszabály szabályozza. A közszolgáltatási szerződés tartalmára vonatkozó szabályokat a Kötv. felhatalmazása alapján a Ptk. keretei között a helyi önkormányzat is megállapíthat rendeletében, ezzel azonban a közszolgáltatási jogviszony nem lép ki a polgári jog keretei közül.  Ezért  a Kötv. 2. § (2) bek. e) pontja által megállapított szabálysértési rendeletalkotási felhatalmazás nem terjed ki arra, hogy a közszolgáltatási szerződés megkötésére, teljesítésére vonatkozó kötelezettségek elmulasztását az önkormányzat szabálysértéssé nyilvánítsa.
	Mindezekre tekintettel nincs törvényes lehetőség arra, hogy az önkormányzat szabálysértéssé nyilvánítsa azt, ha valaki a háztartási hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatást nem veszi igénybe. A jogállamisággal összefüggő alkotmányos visszásságot eredményez, ha valakit szabálysértési úton vonnak felelősségre, polgári jogi kötelezettségének elmulasztása miatt.
	Az Ör. 32. § (2) bekezdésében megállapított, a helyszíni bírság összegét meghatározó szabály nincs összhangban a hatályos Sztv., mint magasabbrendű jogszabály 135. § (1) bekezdésében foglalt előírással, ezért pénzbírság kiszabása esetén alkalmazása alkotmányos visszásságot eredményezhet.
	A jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos követelményéből következik az állampolgárok joga ahhoz, hogy panaszaikat a hatóságok és a szolgáltatók a a jogszabályoknak megfelelő tisztességes eljárás keretében vizsgálják ki, és adjanak részükre választ. E követelményt megsértette Pócsmegyer Község Polgármesteri Hivatala azáltal, hogy Dr. Cs. G. által Pócsmegyer polgármesteréhez intézett 1997. május 31-én kelt levelére egyáltalán nem kapott választ, amint ezt a község megbízott jegyzője 2000. május 30-án kelt, 26-3/2000. számú levelében maga is elismerte.
	Ugyancsak megsértette a tisztességes eljáráshoz való állampolgári jogot a szolgáltató azáltal, hogy K. J. budapesti lakos részére az 1998. május 13-án és 1999. július 14-én kelt panaszlevelekre 1999. szeptember 22-én adott választ.
	Hasonló alkotmányos visszásság történt a szolgáltatónál Dr. Cs. G. ügyében is, aki a szolgáltatóhoz küldött 1997. május 30-án, 1998. április 22-én és 2000. március 14-én kelt panaszaira 2000. április 7-én kelt levélben kapott választ a szolgáltatótól. A késedelmen túlmenően a szolgáltató 63-2/2000. számú válaszlevele érdemben is pontatlan. A válasz ugyanis nem utal arra, hogy 2000. január 1-jétől a lakosságnak nem kell szemétszállítási díjat fizetnie. A tisztességes eljáráshoz való jog megkövetelte volna a válaszadáson túl, a tartalmilag is pontos és teljes válasz megadását a panaszos számára. Alkotmányos visszásságot valósít meg az, hogy a szolgáltató jelentős késedelemmel, pontatlan tartalmú választ adott a panaszos részére.
	A szolgáltató azzal, hogy egyes esetekben jelentős késedelemmel válaszolt a panaszosoknak, megsértette a közte és az önkormányzat között létrejött szerződés 15. pontját is, amelyben vállalta a lakossági panaszok 8 napon belül történő kivizsgálását.

Ajánlás
	Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján a következő ajánlásokat teszem:
1)	Felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy kezdeményezze Pócsmegyer Község Önkormányzatának Képviselő-testülete által alkotott 9/1997. (VIII.22.) módosított rendelet felülvizsgálatát és módosítását.

Ennek során tegyen javaslatot arra, hogy:
•	vizsgálják felül és helyezzék hatályon kívül az Ör.-nek azokat a rendelkezéseit, amelyek az állampolgárok szemétszállítási díjfizetési kötelezettségéről szólnak (Ör. 3. § (7) bek., (9) bek.) és az Ör.-ben mondják ki a szolgáltatás ingyenességét.
Az Ör. 3. § módosításával a Kötv. 2. §-ának megfelelően minden olyan kérdést, amelyben önkormányzati rendeletet kell alkotni, az Ör.-ben szabályozzanak. 
Az Ör. 3. § (8) bekezdésének módosításával szüntessék meg azt a lehetőséget, hogy az Ör. részét képező mellékletet a polgármester saját hatáskörében módosíthassa.
Az Ör. 4. § (5) bekezdés a) pontjában megállapított szabálysértési tényállást helyezzék hatályon kívül. Célszerű, ha ezen túlmenően a 4. § (5) bek. b), c), d) és e) pontjaiban meghatározott szabálysértési tényállásokat az Ör. 32. §-ában helyezik el, miután ez a jogszabályhely tartalmazza az Ör.-rel kapcsolatos egyéb szabálysértési rendelkezéseket.
Az Ör. 32. § (2) bekezdését hozzák összhangba a hatályos Sztv. 135. § (1) bekezdésében foglaltakkal.

2)	Az Obtv. 21. § (1) bekezdésében foglaltak alapján ajánlást teszek Pócsmegyer község polgármesterének arra, hogy tegyen intézkedést a polgármesteri hivatalba érkező állampolgári panaszok megfelelő elintézésére, szükség esetén kivizsgálására és megválaszolására. 

3)	Az Obtv. 21. § (1) bekezdésében foglaltak alapján ajánlást teszek a Szentendrei Városi Szolgáltató Rt. vezetőjének arra, hogy tegyen intézkedést a szolgáltatóhoz intézett állampolgári panaszok megalapozott, gyors és alapos kivizsgálására, és megválaszolására. 

Budapest, 2000. november 9.

Gönczöl Katalin