OBH 5824/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása
	Panaszos azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert sérelmezte Nagykáta Város Gyámhivatala tartásdíj megelőlegezésével kapcsolatos eljárását.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált gyermeki jogok és a hátrányos megkülönböztetés tilalma  megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás
	A panaszos 1999. március 29-én nyújtott be kérelmet a nagykátai gyámhivatalhoz, melyben gyermektartásdíj megelőlegezését kérte. A gyámhivatal a kérelem tárgyában 2000. június 13-án, tehát több mint egy évvel később hozott határozatot. A nagykátai gyámhivatal az eltelt idő alatt négy alkalommal kereste meg Budapest VIII. kerületi Gyámhivatal vezetőjét, hogy a fizetésre kötelezettet jegyzőkönyvileg hallgassa meg. A VIII. kerületi gyámhivatal a megkeresésekre csak 1999. októberében válaszolt és közölte, hogy a kötelezett apa az idézéseken nem jelent meg, a címére küldött levelek elköltözött jelzéssel érkeztek vissza. A következő intézkedésre 1999. november 8-án került sor, amikor az eljáró ügyintéző értesítette a kötelezett apát az eljárás megindításáról. Az értesítés ebben az esetben is elköltözött jelzéssel érkezett vissza. Az eljárás során a gyámhivatal megkereste a központi lakcímnyilvántartót is, de onnan is csak, a már eddig ismert VIII. kerületi címet jelezték vissza. A panaszos gyermektartásdíj megelőlegezésére irányuló kérelmét - tekintettel arra, hogy a fizetésre kötelezett apa ismeretlen helyen tartózkodik - a gyámhivatal 2000. június 13-án kelt határozatával a kérelmet elutasította.
A tényállás megismerése után megkereséssel fordultam a szociális és családügyi miniszterhez, és arra kértem választ, hogy a behajthatóság szem előtt tartásán túl indokoltnak tartja-e az ismeretlen helyen tartózkodó kötelezett esetében a tartásdíj megelőlegezésének elutasítását, tekintve, hogy a gyermekre nézve ez egyértelműen hátrányos következményekkel jár? Milyen eljárás követendő a képzelt apa esetén, amikor teljesítésre ténylegesen kötelezett személy nincs? Tervezi-e a minisztérium a szabályozás megváltoztatásának kezdeményezését?
A miniszter a következő tájékoztatást adta.
A gyermektartásdíj megelőlegezése, mint szociálpolitikai jogintézmény kikerült a bíróságok hatásköréből és a gyámhivatali rendszerbe illesztve került ismét újraszabályozásra. A szabályozási feltételek újragondolása során arra kellett tekintettel lenni, hogy a gyámhivatal a gyermektartásdíj megelőlegezése során ugyan a kötelezett helyett fizet, de nem veszi át véglegesen a gyermektartás terhét, ezért a kötelezettnek a megelőlegezett gyermektartásdíjat, annak késedelmi kamataival együtt meg kell térítenie a gyámhivatalnak. A megelőlegezésre többek között csak átmeneti behajthatatlanság esetén kerülhet sor. A behajtás sikere, illetve sikertelensége, végrehajtási kérdés. A bírói gyakorlatot átvéve a fizetésre kötelezett személy ismeretlen helyen való tartózkodása számít behajthatatlansági oknak, amely kizárja a megelőlegezést, azon túl, hogy a tényállás kellő mértékű tisztázásához minden esetben szükség van a kötelezett és a kérelmező meghallgatására is. Hasonló okokból kizáró feltétel az is, ha a kötelezett külföldi tartózkodási helye ismeretlen. A gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet 12. §-a részletesen meghatározza, hogy kit kell  ismeretlen helyen tartózkodónak tekinteni, melynek tényét az ügy érdemi határozatában kell megállapítani. A gyermek szociális biztonságáért elsődlegesen a család felelős, melynek során a gondozó szülő a tartást természetben, a külön élő szülő elsősorban pénzben - gyermektartásdíjként - szolgáltatja. A gyermekért fennálló nagyobb felelősséget fejezi ki a családjogi törvény azzal, hogy kimondja, a szülő saját tartásának a rovására is köteles megosztani azt, ami közös eltartásukra rendelkezésre áll. A gyermektartásdíjról a szülői megegyezés hiányában a bíróság dönt. A gyermektartásdíj megelőlegezése során a szülők között fennálló polgári jogi jogviszonyban az állam meghatározott feltételek mellett lép fel, úgymond meghatározott feltételek mellett lép be a kötelezett helyett a megtérülés reményében. Ebből kiindulva a gyermektartásdíj megelőlegezése - bár szociálpolitikai jellegű jogintézmény - mégsem tekinthető segélynek. Ezért, ha a kötelezett ismeretlen helyen tartózkodik a gyermek szociális biztonságát a családtámogatási rendszer más pénzbeni ellátásával kell biztosítani. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1992. évi XXXI. törvény hatályba lépése óta sok jogalkalmazási gond merült fel a gyermektartásdíj megelőlegezésének értelmezése során, ezért több ponton kívánják módosítani a hatályos szabályozást. Az országgyűlési biztos jelzését ezért a miniszter köszönettel vette.

Az ügy jogszabályi háttere
1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
22. § (6) Nincs helye továbbá a gyermektartásdíj megelőlegezésének
a) ha az eljárás során a gyámhivatal azt állapítja meg, hogy a megelőlegezett gyermektartásdíj megtérülésére nincs remény, továbbá
113. § (1) A városi gyámhivatal pert indíthat, illetve kezdeményezhet
(2) A városi gyámhivatal feljelentést tesz
a) a gyermek veszélyeztetése vagy a tartás elmulasztása,
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
10. § A közigazgatási szervtől kapott megkeresésnek minden szerv köteles a saját feladatkörében tizenöt napon belül eleget tenni.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(3) Ha a felettes szerv a mulasztó közigazgatási szerv helyett azonos hatáskörű másik szervet jelöl ki az eljárásra, az elintézési határidő a kijelölésnek az eljáró szervhez érkezésekor kezdődik.

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról
12. § (1) Az ismeretlen helyen való távollét megállapítását
a) a körözés sikertelen voltát igazoló rendőrségi okirat,
b) a Belügyminisztérium Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) (2) bekezdés szerinti lakcímkivonata,
c) az ismeretlen helyre távozást tanúsító külföldi okirat,
d) egyéb, hitelt érdemlő okirat
alapozza meg.
(2) A meghallgatandó személyt ismeretlen helyen tartózkodónak kell tekinteni, ha
a) a Hivatal közlése szerint ismeretlen és tartózkodási helyére utaló adat nem áll rendelkezésre,
b) a Hivatal által közölt címről vagy az ügyfél az általa megadott címről az idézés két alkalommal "ismeretlen helyre költözött" jelzéssel érkezett vissza.
(3) Az ügyfél tartózkodási helyének felderítése céljából a gyámhatóság a Hivatalt - és amennyiben szükséges - az Igazságügyi Minisztérium Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnokságát vagy egyéb más szervet kereshet meg.
(4) A kérelemre indult eljárásban az ellenérdekű ügyfél ismeretlen helyen való távollétének bizonyítására az ügyfél is kötelezhető.
(5) Az ismeretlen helyen tartózkodás tényét az ügy érdemében hozott határozatban meg kell állapítani. A határozatot az ismeretlen helyen tartózkodó személy részére kirendelt kézbesítési ügygondnoknak kell megküldeni.

178. évi IV. törvény a Büntető Törvénykönyvről 
Tartás elmulasztása
196. § (1) Aki jogszabályon alapuló és végrehajtható hatósági határozatban előírt tartási kötelezettségét önhibájából nem teljesíti, vétséget követ el, és két évig terjedő szabadságvesztéssel, közérdekű munkával vagy pénzbüntetéssel büntetendő.
(2)
(3) A büntetés bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztés, ha a tartás elmulasztása a jogosultat súlyos nélkülözésnek teszi ki.
(4) Az (1) és (2) bekezdés alapján az elkövető nem büntethető, a (3) bekezdés esetén pedig büntetése korlátlanul enyhíthető, ha kötelezettségének az első fokú ítélet meghozataláig eleget tesz.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
(2) A szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák.
(3) A családok és az ijfúság helyzetével és védelmével kapcsolatos állami feladatokat külön rendelkezések tartalmazzák.

A vizsgálat megállapításai
	A vizsgálat során megállapítottam, hogy Nagykáta Város Gyámhivatala és a Józsefvárosi Önkormányzat Gyermekvédelmi Osztálya megsértette az államigazgatási eljárás szabályait azzal, hogy a kérelem megfelelő időben történő elbírálásáról nem gondoskodott, illetve az eljárás során megkeresett hatóság nem intézkedett időben a megkeresés teljesítéséről. Panaszos 1999. március hónapban nyújtotta be kérelmét, de a nagykátai gyámhivatal csak 1999. június 13-án küldte az első megkeresést a Budapest VIII. kerületi Önkormányzathoz. Megkeresését még háromszor ismételte meg és csak 1999. október végén kapott választ Budapestről. A határidő túllépésével az érintett hatóságok megsértették az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményét. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy: "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam." A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják.
	E hosszadalmas ügyintézés több mint egy év elteltével elutasítással zárult, mivel a hatóság a jelenlegi szabályozás értelmében az ismeretlen helyen tartózkodó kötelezett esetében a miniszter álláspontjával megegyezően a megelőlegezésről nem intézkedhetett.
Álláspontom szerint a hatályos szabályozás az Alkotmányban deklarált gyermeki jogok megsértésén túl érinti a hátrányos megkülönböztetés tilalmát is.
Az Alkotmány 67. § (1) bekezdése kimondja, hogy "A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges." A vizsgált esetben a gyermek - a kötelezett ismeretlen helyen tartózkodása miatt -  a megfelelő juttatást nem kaphatta meg.
A panaszos esetében a gyermektartásdíjra kötelezett személy címe ismert, de a kötelezett ismeretlen helyen tartózkodik. Ebből a tényből kiindulva a törvény nem teszi lehetővé a gyermektartásdíj megelőlegezését. Abban az esetben viszont, ha a kötelezett személy tartózkodási helye ismert, az állam által történő megelőlegezésnek nincs akadálya. Az ismert és az ismeretlen helyen való tartózkodás ténye az Alkotmányban deklarált hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben visszásságot okoz.
Az Alkotmánybíróság a 61/1992. (XI. 20.) AB határozatában kimondta: "Bár a jogegyenlőség fogalma csupán a 70/A. § (3) bekezdésének szövegében lelhető fel, a jogegyenlőség követelménye jelen van a valamennyi szabályában. A jogegyenlőség lényege, hogy az állam, mint közhatalom, s mint jogalkotó köteles egyenlő elbánást biztosítani a területén tartózkodó minden személy számára. Ebben az összefüggésben nem tehet különbséget közöttük faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerint.  Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalom nem csak az emberi, illetve az alapvető állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom -  amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot - kiterjed az egész jogrendszerre, ide értve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetőleg az alapvető állampolgári jogok közé."
A 9/1990. (IV. 25.) AB határozat a következőket tartalmazza: "A diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden, még a  végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A  megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenki egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapján nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintése, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és  kedvezmények elosztásának szempontjai meghatározni."

A vizsgálat azt is megállapította, hogy a városi gyámhivatal tartási kötelezettség elmulasztása miatt a kötelezett ellen büntető feljelentést nem tett.

Ajánlás
	Az 1993. évi LIX. törvény 25. §-a alapján a következő ajánlással élek:
Felkérem a Szociális és Családügyi Minisztert, hogy a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény tervezett módosítása során vegye figyelembe a feltárt alkotmányos visszásságot és gondoskodjon annak megszüntetéséről.  

Kezdeményezés
	Az 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján a következő kezdeményezéssel élek:
1)	Felkérem Nagykáta Város Gyámhivatalának vezetőjét, hogy a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló törvény alapján tegyen büntető feljelentést a kötelezett ellen. 

2)	Felkérem Nagykáta Város Önkormányzatának jegyzőjét az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseinek jövőbeni betartására és erre hívja fel az önkormányzat dolgozóinak figyelmét is.

3)	Felkérem Budapest Főváros Józsefvárosi Önkormányzat jegyzőjét az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseinek jövőbeni betartására és erre hívja fel az önkormányzat dolgozóinak figyelmét is.

Kérem a Szociális és Családügyi Minisztert, hogy az ajánlással kapcsolatos álláspontjáról,  illetve intézkedéséről azt 1993. évi LIX. törvény 25. §-ában előírt 60 napon belül értesíteni szíveskedjen.
Kérem Nagykáta Város Gyámhivatalának Vezetőjét és Nagykáta Város Önkormányzatának jegyzőjét, valamint Budapest Főváros Józsefvárosi Önkormányzat jegyzőjét, hogy a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjáról és intézkedéséről az 1993. évi LIX. törvény 21. § (2) bekezdése alapján 30 napon belül értesíteni szíveskedjenek.

Budapest, 2000. november 15.

Gönczöl Katalin