OBH 5625/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Déry Kinga

Az eljárás megindulása
	A panaszos hivatalomhoz azért fordult, mert sérelmezte, hogy az egyebek mellett szennyvízcsatorna közmű megépítésére is létrejött Kecskeméti Víziközmű Társulat (melynek érdekeltségi területén a panaszos ingatlantulajdonos)
1.	annak ellenére, hogy ő a társulat megalakulásában nem vett részt, szennyvízcsatorna közmű érdekeltségi hozzájárulás megfizetésére kötelezte.
2.	A panaszos hiányolta továbbá az érdekeltségi hozzájárulás megfizetése törlésének lehetőségét.
	A sérelmezett kérdések tárgyában az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében deklarált jogbiztonságból fakadó tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja miatt az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16.§ (1) bekezdése alapján vizsgálatot folytattam le.
	A vizsgálatom során felmerülő kérdésekben a Kecskemét Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatalához és a Kecskeméti Víziközmű Társulathoz fordultam segítségért, mely szervek a kért tájékoztatást maradéktalanul rendelkezésemre bocsátották.

A megállapított tényállás

	A panaszos ingatlana a Kecskeméti Víziközmű Társulat érdekeltségi területén volt található a társulat megalakulásának idején, 1999. július 27. napján. A megalakításhoz szükséges tagok érdekeltségi egység szerint számított kétharmados többségének döntése alapján a társulat megalakítása mellett döntött. A panaszos utcájában ingatlantulajdonnal rendelkezőket képviselő küldöttnek a panaszos sem meghatalmazást, sem pedig belépési nyilatkozatot nem adott azért, hogy a küldött az ő nevében is eljárjon: a panaszos nem kívánt a víziközmű társulat tagjává válni. Az 1999. szeptember 1. napján kelt, 5/1999. számú határozatában a Kecskeméti Víziközmű Társulat a panaszost a szennyvízcsatorna közmű megépítéséhez szükséges egyéni érdekeltségi hozzájárulás részletfizetési lehetőségéről és ez egyes részletek megfizetésének eljárási kérdéseiről tájékoztatta.
	1999. november 19. napján, a 79/31/1999. számú határozatában a Kecskeméti Víziközmű Társulat a panaszosnak ismét határozatot küldött, melyben őt a megállapított érdekeltségi hozzájárulás megfizetésének kötelezettségéről tájékoztatta, és ismételten felajánlotta az összeg részletekben való megfizetésének lehetőségét.
	A Kecskeméti Víziközmű Társulat elnökének szóbeli tájékoztatása alapján a kecskeméti illetőségű Városházi Hírek című, havonta megjelenő lapban a Kecskeméti Víziközmű Társulat közleményt tett közzé megalakulásáról és az alapszabály megtekintésének helyéről. Vizsgálatom során felkértem a Kecskemét Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatalát, hogy a vonatkozó szám másolati példányát hivatalomhoz juttassa el. A kérdéses lap 1999. júliusi száma azonban csupán arról adott hírt, hogy a Kecskemét Megyei Jogú Város Önkormányzata június 16-i ülésén arról határozott, hogy alapító tagként kezdeményezi a Kecskeméti Víziközmű társulat megalakítását. A közlemény tájékoztatást tartalmaz továbbá a társulat definíciójáról, valamint arról, hogy ki a társulat tagja, a társulat megalakításához szükséges 2/3-os többségről és az érdekeltségi hozzájárulás megfizetésének kötelezettségéről. A vizsgált társulat azonban sem  az 1999. július 27-i megalakulásáról, sem pedig egyéb közleményt nem jelentetett meg az 1999-es évben.

Az ügy jogszabályi háttere
•	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

•	 a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény 
13.§ (1) A víziközművek működtetése során végzett vízellátás, szennyvízelvezetés, -elhelyezés és -tisztítás, valamint egyesített rendszer esetén a csapadékvíz-elvezetés közüzemi tevékenység. A víziközművek működtetőit a közüzemi tevékenység keretében az ivóvízellátás és a szennyvízelvezetés szolgáltatására szerződéskötési kötelezettség terheli.
34. § (4) A társulat tagjai az érdekeltségi területen ingatlantulajdonnal rendelkező vagy az ingatlant egyéb jogcímen használó természetes és jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságok.
36. § (1) A társulat akkor jön létre, ha az érdekeltségi területen ingatlantulajdonnal rendelkező, illetve az ingatlant egyéb jogcímen használó természetes és jogi személyeknek, jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságoknak (a továbbiakban: tagoknak) az érdekeltségi egység aránya szerint számított többsége az alakuló közgyűlésen
a) elhatározza a társulat megalakulását,
b) elfogadja a társulat alapszabályát, és
c) megválasztja a társulat testületi vezető szerveit és tisztségviselőit.
(2) A társulat megalakításához az alakuló közgyűlésen a tagok érdekeltségi egység szerint számított legalább kétharmados többségének döntése szükséges.
41. § (2) A hozzájárulás adók módjára behajtható köztartozás. A hozzájárulás mértékét a taggyűlés állapítja meg. A taggyűlés az alapszabályban meghatározott feltételek szerint a hozzájárulás mértékét mérsékelheti, illetve megfizetését meghatározott időre felfüggesztheti. A hozzájárulást - ha az alapszabály kivételt nem tesz - a tagok pénzben kötelesek teljesíteni.

•	A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény
198.§ (3) Szolgáltatásra irányuló kötelezettség és jogosultság jogszabályból vagy hatósági rendelkezésből szerződéskötés nélkül is keletkezhet, ha a jogszabály vagy a törvényes jogkörében eljáró hatóság így rendelkezik, és a kötelezettet, a jogosultat és a szolgáltatást kellő pontossággal meghatározza. Ebben az esetben - jogszabály vagy hatóság eltérő rendelkezése hiányában - a szerződésre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.

•	A vízgazdálkodási társulatokról szóló 160/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet
5. § (1) Az alakuló közgyűlés idôpontját, helyét és napirendjét tartalmazó értesítést - a tervezett érdekeltségi terület szerint megállapított összes érdekelteknek - a közgyűlés megtartására kitűzött idôpontot legalább 15 nappal megelôzôen meg kell küldeni és a helyben szokásos módon közzé kell tenni.
13. § (2) Az érdekeltségi hozzájárulás mértékét az alapszabályban meghatározott érdekeltségi egységre eső hozzájárulásnak és az érdekeltségi egységek számának a szorzata adja. Az érdekeltségi hozzájárulással kapcsolatos taggyűlési határozatról a tagot az intézőbizottság elnöke írásban értesíti. Az értesítésben meg kell jelölni:
a) a fizetési kötelezettség jogalapját;
b) a taggyűlési határozat számát;
c) az érdekeltségi egységre eső hozzájárulás mértékét;
d) a tag érdekeltségi egységeinek számát;
e) az érdekeltségi hozzájárulás összegét;
f) a befizetés módját;
g) a befizetés határidejét;
h) a befizetés elmulasztásának jogkövetkezményeit;
i) a jogorvoslati lehetőséget.

Az érintett alkotmányos jogok

•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat megállapításai
	A panaszban foglaltak vizsgálata előtt tisztázandó hatásköröm a felmerült kérdésben. A hivatal ezidáig kialakított álláspontja szerint (6939/1997., 6311/1997., 2675/1997., 8174/1996., 8262/1997.) a víziközmű társulat nem közigazgatási szerv. Az említett ügyek kapcsán tett hivatali megállapítást az Alkotmánybíróság 5/1993. (II.12.) számú határozatában foglaltak támasztják alá. Az Alkotmánybíróság a vízgazdálkodási társulásokra vonatkozó jogszabályok egyes szakaszait kifogásoló beadványra kifejtette azon álláspontját, hogy hatóságként a vízgazdálkodási társulat nem közigazgatási szerv, hiszen a társulat és az érdekelt között polgári jogi jogviszony van. E viszonyból fakad az is, hogy a vonatkozó jogszabályok vitás esetekre nem államigazgatási jogorvoslati útra, hanem bírósági felülvizsgálatra adnak lehetőséget. Mindezekből pedig az következik, hogy az Obtv. 16.§-a alapján a társulat tevékenységét nem vizsgálhatom. 
	A fentiekben kifejtetteken túl azonban - ahogyan azt az 5/1993. (II. 12.) számú AB határozat is megállapította - a vízgazdálkodási társulat helyi közcélú vízgazdálkodási feladatot lát el. A víziközmű társulat közszolgáltatást nyújtó vízgazdálkodási társulat (a közszolgáltatás kötelező jellegéről az 1. pontban). Amint azt már korábban, a 2000. évi beszámolóban „A szervi hatáskör hiányában történt elutasítások” című fejezetben is kifejtettem, hatásköröm szempontjából a közszolgáltatást végző szervek alatt a lakosság ellátására hivatott, monopolhelyzetben lévő szolgáltatókat értem, függetlenül attól, hogy azok milyen vállalkozási formában működnek. A vízgazdálkodásról szóló törvény a víziközmű társulat feladataként a lakosság vízszolgáltatással való ellátásához, szennyvízelvezetéséhez, szennyvíztisztításához szükséges vízilétesítmények létrehozását jelöli meg. Egy olyan közszolgáltatóról beszélünk tehát, mely az érdekeltségi területen ingatlan tulajdonnal rendelkező személyekkel - akik a társulat tagjai - polgári jogi jogviszonyban áll. Az Obtv. 16.§ (1) bekezdése alapján módomban áll vizsgálni a közszolgáltatást végző szerv eljárását, a viziközmű társulat, mint gazdálkodó szervezet megalakulására működésére/teljesítésére vonatkozó kérdések elbírálása azonban a cégbíróság feladatkörébe tartozik, hivatalom etekintetben nem foglalhat állást, hasonlóképpen az érdekeltségi hozzájárulás összege tekintetében sem, melynek felülvizsgálata a bíróság hatásköre.
	Mindezek alapján eljárásom tárgyát csupán az képezheti, hogy a társulat megfelelő módon tájékoztatta-e a tagot az érdekeltségi hozzájárulást megállapító határozat ellen a bírósághoz forduláshoz való jogáról, valamint egyéb, az érdekeltségi hozzájárulás megfizetésének kötelezettsége mellett létező jogáról.
	A panaszok sorrendjében a vizsgálatom megállapításai a következők.

1. A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény 34.§ (4) bekezdése szerint a vízgazdálkodási társulat (így a víziközmű társulat és a vízitársulat) tagjának az érdekeltségi területen ingatlantulajdonnal rendelkező vagy az ingatlant egyéb jogcímen használó természetes és jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságok minősülnek. A víziközmű társulat a törvény 36.§-ának (1) bekezdése szerint akkor jön létre, ha a tagoknak az érdekeltségi egység aránya szerint számított többsége az alakuló közgyűlésen a) elhatározza a társulat megalakulását, b) elfogadja a társulat alapszabályát, és c) megválasztja a társulat vezető szerveit és tisztségviselőit. Ugyanezen § (2) bekezdése szerint a társulat megalakításához az alakuló közgyűlésen a tagok érdekeltségi egység szerint számított legalább kétharmados többségének döntése szükséges.
	A víziközmű társulat szolgáltatása a társulat tagjai részére a vízi létesítmény műszaki hatásának biztosítása, melynek ellenértékeként a tagok érdekeltségi hozzájárulást fizetnek. Annak ellenére, hogy a társulat és az érdekeltek között formálisan szerződés nincs, a Polgári törvénykönyv szerződésre vonatkozó általános szabályai az irányadók, melynek 198.§ (3) bekezdése pontosan megjelöli azokat az esteket, amikor szerződéskötés nélkül is keletkezhet szolgáltatásra irányuló kötelezettség (ha a jogszabály vagy a törvényes jogkörében eljáró hatóság így rendelkezik, és a kötelezettet, a jogosultat és a szolgáltatást kellő pontossággal meghatározza).
	Ezért fordulhat elő tehát az a helyzet, hogy a víziközmű társulat érdekeltségi területén ingatlantulajdonnal rendelkező érdekeltek közül azok, akik a víziközmű társulat megalakulását elhatározó kétharmados többséggel szemben egyharmados kisebbségben vannak, ugyanúgy a társulat tagjává és az érdekeltségi hozzájárulás fizetőivé válnak, mint a többségi akarathoz tartozók külön szerződés kötése nélkül is. Az állam azáltal, hogy érdekeltségi hozzájárulás megfizetésére kötelezi a víziközmű társulat megalakulását nem támogató tagokat is, a köz érdekében figyelmen kívül hagyja az ő - kisebbségben maradt - akaratukat. A kisebbségben maradt csoport tagjai annak érdekében „kényszerülnek” az érdekeltségi hozzájárulás megfizetésére, hogy az ország minden lakosa - még e tagok akarata ellenére is - vízellátáshoz jusson vagy szennyvízelvezetésben részesüljön, mely szolgáltatáshoz való jutás közművének ára jelen esetben az érdekeltségi hozzájárulás. A vízellátás, vagy éppen a szennyvízelvezetés fontosabb érdek, mint az egyes ingatlantulajdonosok egyéni érdekei. Az Alkotmány 70/D. §-ában rögzített legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog érvényesülését segíti elő a természetes környezet védelme, melybe beletartozik a természetes vizek védelme. Az ivóvíz tartalékokat veszélyezteti a csatornázás hiánya, a csatornázás ezért az egészséges környezethez való alkotmányos jog érvényesülését szolgálja. Ezen közérdekkel áll szemben a panaszosnak a társulatban való részvételéről szóló döntési szabadsága. 
	Az előbbiekből az következik, hogy annak ellenére, hogy bár a panaszos a víziközmű társulat megalakulásához nem járult hozzá, az érdekeltségi hozzájárulás fizetésére kötelezett.
Nem okozott az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében deklarált jogbiztonságból fakadó tisztességes eljáráshoz való joggal kapcsolatban alkotmányos visszásságot a Kecskeméti Víziközmű Társulat eljárása azzal, hogy a megalakulásához hozzá nem járuló - azonban az érdekeltségi területén ingatlantulajdonnal rendelkező - tagokat érdekeltségi hozzájárulás megfizetésére kötelezte.

2. A panaszos hiányolta továbbá az érdekeltségi hozzájárulás megfizetése törlésének lehetőségét.
	A vízgazdálkodási társulatokról szóló 160/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: kormányrendelet) 13.§ (2) bekezdésében arról rendelkezik, hogy az alapszabályban meghatározott, érdekeltségi egységre eső érdekeltségi hozzájárulás mértékéről a tagot az intézőbizottság elnöke írásban értesíti. A hivatkozott jogszabályhely a)-h) pontjaiban felsorolja mindazon elemeket, melyek az írásbeli értesítés részét kell képezzék. E felsorolás azonban nem tartalmaz a hozzájárulás mértékének mérséklési vagy megfizetésének felfüggesztési lehetőségeire való figyelemfelhívást.
	A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény 41.§ (2) bekezdésében azonban úgy rendelkezik, hogy a taggyűlés „az alapszabályban meghatározott feltételek szerint a hozzájárulás mértékét mérsékelheti, illetve megfizetését meghatározott időre felfüggesztheti. A hozzájárulást - ha az alapszabály kivételt nem tesz - a tagok pénzben kötelesek teljesíteni".
	A Kecskeméti Víziközmű Társulat Alapszabályának 9.2.5. i) pontja megismétli a törvényben biztosított lehetőséget akkor, amikor úgy rendelkezik, hogy "Ha az érdekeltségi hozzájárulás megfizetése a magánszemély tag szociális vagy egyéb körülményei miatt hátrányos helyzetnek tenné ki, akkor a küldöttgyűlés a kivetett hozzájárulás összegét mérsékelheti, továbbá annak megfizetését meghatározott időre felfüggesztheti."
	a) Az érdekeltségi egységre eső érdekeltségi hozzájárulás mértékéről szóló értesítésben a kormányrendelet 13.§ (2) bekezdésében foglaltakban felsoroltakat kötelező jelleggel kell feltüntetni. A víziközmű társulat az 1999. november 19. napján kelt, a panaszosnak címzett határozatában azonban nem jelölte meg sem az érdekeltségi egységre esô hozzájárulás mértékét (c/ pont) , sem pedig a tag érdekeltségi egységeinek számát (d/ pont). Az akarata ellenére taggá váló ingatlantulajdonos részére megküldött határozatban, ha szerepelnek az érdekeltségi hozzájárulás összegének az összetevői, könnyebben átlátható lenne, hogy miért és mennyit köteles a társulatnak fizetni. A tisztességes eljárás követelménye kívánja meg azt, hogy a dominánsabb pozícióban lévő fél minden olyan tényt tudasson, mely segítségül szolgálhat a tagnak kötelezettsége teljesítésének megértéséhez és teljesítéséhez.
	b) Érthető módon, az érdekeltségi egységre eső érdekeltségi hozzájárulás mértékéről szóló értesítésben a víziközmű társulat nem térhet ki minden, esetlegesen a vízgazdálkodásról szóló törvényben, a kormányrendeletben vagy akár a társulat alapszabályában feltüntetett, a tag jogaira vonatkozó kérdésre. Ezért tartalmaz a kormányrendelet - az értesítés kötelező tartalmi kellékeire nézve - taxatív felsorolást. Ugyanakkor azonban a jogszabályi hierarchiában a kormányrendelet felett álló, vízgazdálkodásról szóló törvény azonban lehetőséget biztosít a tagnak az említett fizetési könnyítésekre.
	Önmagában az a tény, hogy a kormányrendelet a hivatkozott felsorolásban nem jelöli meg az összeg mérséklésének vagy a megfizetés felfüggesztésének lehetőségeire való figyelemfelhívást, a taggal szembeni tisztességes eljárás során nem jelentheti azt, hogy legalább a fizetésre vonatkozó - a kedvezmény lehetőségét is tartalmazó - jogszabályhelyek megjelölése mellőzhető lenne. Az 1999. november 19. napján kelt határozat megjelöli a vízgazdálkodásról szóló törvény számát és a kormányrendelet egy paragrafusát. A törvény számának megjelölése azonban nem elég konkrét a fizetési szabályokra nézve, a kormányrendelet idézett paragrafusa pedig csupán az érdekeltségi hozzájárulás megfizetésére vonatkozó kötelezettségről és az arról szóló értesítés kötelező tartalmi elemeiről rendelkezik. Egy fizetési kötelezettségről szóló értesítésben az alkalmazandó jogszabályok fizetésre vonatkozó részeire való utalás lenne tekinthető tisztességes eljárásnak a taggal szemben.
	c) Figyelemmel arra, hogy a vízgazdálkodásról szóló törvény lehetőséget biztosít a taggyűlés számára - a tag kérelme esetén - a fizetési könnyítésekről való döntésre, a legfontosabb személy, akinek tudnia kell e lehetőségekről: a társulat tagja. Fontos, a tisztességes eljárás egyik alapkövetelménye, hogy a közszolgáltató - jelen esetben a társulat - ugyanolyan súllyal hívja fel a tag figyelmét a jogaira, mint az érdekeltségi hozzájárulás megfizetésének kötelezettségére.
	Tekintettel a víziközmű társulat "kényszer" jellegére, a társulat megalakulását elhatározó tagokon kívüli tagok az alakuló küldöttgyűlésen elfogadott alapszabály tartalmát nem, vagy kevéssé ismerik. Ahhoz, hogy ezen kör is teljeskörű tudomást szerezzen az alakuló küldöttgyűlésen résztvevő, és az alapszabályt elfogadó tagok által ismert jogokról és kötelezettségekről - a tisztességes eljárás követelménye miatt - az értesítésben fontos lenne megjelölni legalább az alapszabály megtekinthetőségének helyét és a víziközmű társulat ügyfélfogadási idejét az esetlegesen felmerülő kérdések megválaszolásának biztosítására.
	Megállapítom, hogy a Kecskeméti Víziközmű Társulat azzal, hogy a társulat megalakulásához hozzá nem járuló - de a kényszertársulás révén tagokká váló - tagok részére megküldött, az érdekeltségi hozzájárulás megfizetésének kötelezettségéről szóló határozatban
- nem jelölte meg sem az érdekeltségi egységre esô hozzájárulás mértékét, sem pedig a tag érdekeltségi egységeinek számát,
- nem jelölte meg az érdekeltségi hozzájárulás megfizetéséhez jogszabályi háttérként szolgáló, vonatkozó jogszabályhelyeket,
- valamint azzal, hogy a társulat minden - kényszer és önkéntes - tagja számára egy, az esetlegesen felmerülő kérdések megválaszolására hivatott helyet és időpontot nem jelölt meg,
az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében deklarált jogbiztonságból fakadó tisztességes eljáráshoz való joggal kapcsolatban visszásságot okozott.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          

Kezdeményezés
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21.§-ában foglalt felhatalmazásomnál fogva kezdeményezem a Kecskeméti Víziközmű Társulat elnökénél, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság előidézésének jövőbeni elkerülése érdekében szíveskedjen a tagoknak küldött, az érdekeltségi hozzájárulás megfizetésének kötelezettségéről szóló értesítésben megjelölni
a) az érdekeltségi hozzájárulás összegének kiszámításához szolgáló érdekeltségi egységre esô hozzájárulás mértékét, és a tag érdekeltségi egységeinek számát,
b) az érdekeltségi hozzájárulás megfizetéséhez jogszabályi háttérként szolgáló, vonatkozó jogszabályhelyeket,
c) valamint a tagok számára, az esetlegesen felmerülő kérdések megválaszolására hivatott ügyfélszolgálati helyet és időpontot.
	Kérem a Tisztelt Elnök Urat, hogy az a) és c) pontokban megjelöltekről a panaszost utólagosan is szíveskedjen tájékoztatni. Az érdekeltségi hozzájárulás megfizetésének jogszabályi hátteréül szolgáló, vonatkozó jogszabályokról eljárásom során tájékoztattam a panaszost.

Budapest, 2001. november 16.

Lenkovics Barnabás