OBH 5418/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Nagy Tiborné

Az eljárás megindulása:
	A panaszos azért fordult az országgyűlési biztoshoz, mert úgy vélte, hogy Csopak község jegyzője részéről őt hátrányos megkülönböztetés érte. Bejelentése szerint a községben számos engedély nélküli vagy attól eltérő építkezés zajlott az elmúlt években, de csak az ő támfalának a bontását rendelték el. Cím szerint megjelölte az építkezéseket, az ott elkövetett szabálytalanságokat. Jelezte, hogy 1994-99 között több feljelentést tett hivatali hatalommal való visszaélés gyanúja miatt az önkormányzat mindenkori vezetőivel szemben, de a helyzet nem változott. 
Az ügyben a legfőbb ügyész vizsgálatát kértem.
	Vizsgálatomat a panaszosnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz, a 70/A. §-ban foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmához és a 70/D. §-ban deklarált legmagasabb szintű testi-lelki egészséghez való joga megsértésének gyanúja miatt indítottam.

Alkalmazott jogszabályok: mellékletben

A vizsgálat megállapításai:
	A legfőbb ügyész kijelölésére a Somogy Megyei Főügyészség vizsgálta ki a panaszos által nevesített 10 ügyet - köztük a panaszos saját ügyét -, valamint külön 2000. január 1. és május 25. között jogerős határozatokkal lezárt 21 ügyben a jegyző építésügyi hatósági tevékenysége törvényességét. A főügyészség a panaszban szereplő 10 ügyből 8-ban állapított meg hiányosságokat, a további 21 ügy hasonló arányokat mutat, ezért öt ügyben hat törvénysértő egyedi határozat ellen óvást emelt; a mulasztásban megnyilvánuló törvénysértések és törvénysértő gyakorlat megszüntetése végett Csopak község jegyzőjéhez az eljárását 10 pontban kifogásoló felszólalást nyújtott be. Az ügyészi intézkedésekkel a címzett egyetértett. Mindezekről a főügyészség a Veszprém Megyei Közigazgatási Hivatalt és a panaszost tájékoztatta.
	A legfőbb ügyész a vizsgálatok részletes megállapításait is megküldte az ombudsmani jelentés elkészítéséhez. Ezekből kitűnik, hogy a panaszos által nevesített ügyekben mind a túlépítések, mind az eljárási szabálytalanságok többségükben megtörténtek. Több esetben a panaszban szereplő szabálytalanság nem igazolódott, viszont másokat feltárt az ügyészség. Mivel az ügyészség a fent ismertetett módon már intézkedett, saját hatáskörömben a konkrét ügyekben ajánlást nem teszek.
	A főügyészség vizsgálata alapján azt is megállapítottam, hogy a panaszost hátrányos megkülönböztetés nem érte. Ügyeit ugyanolyan érdemi és eljárási szabálytalanságokkal intézték, mint a többi panaszolt ügyet, és az általános vizsgálatban szereplők jelentős részét. 
A szabálytalanságokból nem hátránya, hanem előnye származott, mert az engedély nélkül, illetve attól eltérően épített épületetét az építési hatóság fennmaradási eljárás lefolytatása, bírság kiszabása nélkül egyszerűen legalizálta. Éppúgy, mint a vizsgálatban a főügyészség által észrevételezett többi túlépítést.
	A panasztétel közvetlen okaként megnevezett támfal-túlépítés ügyében a főügyészség vizsgálatából az is kiderült, hogy a támfal bontását elrendelő közigazgatási határozat felülvizsgálata tárgyában a Veszprém Megyei Bíróság 5.P.20208/1999/11. számú 2000. március 14-én kelt ítéletében a panaszos keresetét elutasította. Az ügy jelenleg fellebbezés folytán a Legfelsőbb Bíróságon van folyamatban.
Ezért a panaszos konkrét ügyében a hatásköröm hiányát állapítottam meg az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) és 29. § (1) bekezdése alapján, mert a bíróság által elbírált vagy ott folyamatban lévő ügyben hatásköröm nincs.
	A Somogy Megyei Főügyészség vizsgálata alapján azonban megállapítottam, hogy a csopaki építésügyi hatósági hatáskörben eljárók több ízben, folyamatosan megsértették az állampolgároknak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz való jogát. Megsértették az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt, a legmagasabb szintű testi-lelki egészséghez való jogát is, amelyet az állam többek között az épített és természetes környezet védelmével kell, hogy megvalósítson.
A feltárt szabálytalanságok a jogok megsértésén túl azzal a következménnyel is jártak, hogy az egyes építmények rendre túllépték a megengedett beépíthetőséget, illetve olyan helyen engedélyeztek beépítést, ahol az kizárt lett volna. A hatósági mulasztások folytán ezek az épületek általában már fenn is maradnak.
	Az országgyűlési biztos és helyettese korábbi vizsgálataiban (így pl. OBH 4156/98.) már kifejtette, hogy álláspontja szerint a Balaton, a Balaton-felvidék „az össznépesség egészségét, pihenését, testi-lelki jólétét szolgáló, pótolhatatlan természeti érték”. Védelmében alkotta meg az Országgyűlés a Balaton törvényt, és védik a Balatont az országosnál szigorúbb építésügyi szabályok gyakorlatilag évtizedek óta. Hiába azonban a jogalkotó akarata, ha a jogalkalmazó nemhogy e szigorúbb szabályokat, de még az általánosakat sem tartja, illetve tartatja be.
	A feltárt törvénysértések mennyisége és súlyos következménye felveti annak a kérdését, hogy a csopaki építésügyi hatóság alkalmas-e a hatásköre ellátására? Az Étv. és végrehajtási kormányrendeletei (lásd melléklet) szerint kérelmezett kijelölés alapján rendelkezik Csopak község jegyzője kiemelt építésügyi hatósági hatáskörrel. A jogszabályok előírta eljárásban azonban  nem szempont, hogy az így kijelölt hatóság mennyiben tesz eleget feladatának, így arra sincs szabály, hogy ezt ki ellenőrzi, és mi történik, ha a feladat ellátása (mint itt kb. 80 %-ban) elégtelen. Kinek milyen intézkedése lehetséges és szükséges az államigazgatási feladatok törvényben előírt módon való ellátása érdekében?
	Kezdeményezem ezért, hogy a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter vizsgálja felül a kiemelt hatáskörű építési hatóságok kijelölési eljárásának szabályait és kezdeményezze a Kormánynál módosításukat.
A módosítás biztosítsa az ellenőrzést, a kijelölés visszavonhatóságát, illetve meghatározott feltételek esetén a visszavonás kényszerét.
	Az építésügyi hatósági döntések szakszerűségének érdekében szavatolja azt a minimális szervezeti szintet, ahol a folyamatban nem egyszemélyes döntések, alkalmasság vagy mulasztások határozathatják meg az épített környezet minőségét, akár a Balatonpart látványát, a zöldterületek csökkenését is.

Budapest, 2000. november 9.

Gönczöl Katalin

Melléklet

Az 1997. évi LXXVIII. törvény
az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
5. § (1) A miniszter a központi szakmai irányítási, összehangolási és ellenőrzési feladatkörében:
...
d) ellátja az építésügyi hatóságok szakmai irányítását és ellenőrzését. Ennek keretében rendszeresen gondoskodik az építésügyi hatóságok szakmai munkájának és a vonatkozó jogszabályok érvényesülésének helyszíni ellenőrzéséről.
52. § (2) Az elvi építési, az építési, a bontási, a használatbavételi és a fennmaradási engedélyezési, továbbá az azokkal összefüggésben keletkezett ellenőrzési és kötelezési ügyekben, valamint a kiszolgáló út céljára történő lejegyzés és a telekalakítások engedélyezése tárgyában és a 47. § (2) bekezdés b)-d) pontjaiban meghatározott esetekben (a továbbiakban: kiemelt építésügyi hatósági ügy), első fokon - kormányrendeletben meghatározott illetékességi területtel - a városi (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője jár el.
(3) A (2) bekezdésben meghatározott építésügyi hatósági jogkört annak a települési önkormányzatnak a jegyzője is elláthatja, amely önkormányzat tartósan biztosítja a meghatározott szakmai feltételeket. A meghatározott szakmai feltételeket a települési önkormányzat önállóan vagy önkormányzati társulásban biztosítja. A (2) bekezdésben meghatározott építésügyi hatósági jogkörök ellátására történő kijelölést a kormányrendeletben fel nem sorolt település képviselő-testülete - a belügyminiszterrel egyetértésben, a miniszter útján - kezdeményezheti a Kormánynál.
60. § (9) A törvény 52. § (3) bekezdése szerinti kijelölésre vonatkozó kérelmet az érintett települési önkormányzatoknak első esetben legkésőbb 1997. október 1. napjáig kell a miniszterhez benyújtaniuk.
(10) A kérelemnek tartalmaznia kell a törvényben meghatározott szakmai feltételek teljesítésének igazolását, valamint az arra vonatkozó nyilatkozatot, hogy a hatáskört az előírt szakmai feltételek mellett legalább 4 évig ellátja. Ha a hatósági jogkört önkormányzati hatósági igazgatási társulásban látják el, akkor csatolni kell az erre vonatkozó megállapodást is.
62. § (1) Felhatalmazást kap a Kormány arra, hogy
b)	a miniszter kezdeményezésére - az 52. § (3) bekezdés alapján - eljáró építésügyi hatóságok körét és illetékességi területét,
c)	az 53. §-ban említett szakmai feltételeket,
d)	az 52. § (3) bekezdése alapján a Kormányhoz intézett kezdeményezés tartalmi követelményeit, előterjesztésének, elbírálásának rendjét, 
...”.

220/1997. (XII. 5.) Korm. rendelet
a kiemelt építésügyi igazgatási ügyekben eljáró hatóságok illetékességi területéről, a kijelölési eljárásról, valamint a szakmai feltételekről

Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 62. §-a (1) bekezdésének a)-e) pontjaiban kapott felhatalmazás alapján a Kormány a következőket rendeli el:

A kiemelt építésügyi hatósági feladatot ellátó hatóságok illetékessége
1. § (1) Az Étv. 52. §-ának (2) bekezdésében meghatározott ügyekben (a továbbiakban: kiemelt építéshatósági ügy) az első fokú építésügyi hatósági jogkört - a műemlékvédelem alatt álló építmények és a hozzájuk tartozó területek, valamint a sajátos építményfajták kivételével - a városi (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője az 1. számú mellékletben felsorolt településekre is kiterjedő illetékességgel látja el.
(2) Az Étv. 52. §-ának (3) bekezdésében foglaltak fennállása esetén a kiemelt építéshatósági ügyek tekintetében első fokú építésügyi hatósági jogkört a 2. számú mellékletben felsorolt települési önkormányzatok jegyzője gyakorolja.

A kijelölési eljárás

2. § (1) Az Étv. 52. §-ának (3) bekezdésében említett kijelölési kérelmet minden év április 30-áig - első ízben 1999. évben - a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszterhez (a továbbiakban: miniszter) lehet benyújtani.
(2) A kérelemben elő kell adni azokat a körülményeket, amelyek a kijelölés esetén biztosítják az építésügyi hatósági jogkör ellátását.
(3) A kérelemhez csatolni kell:
a) az önkormányzat azon nyilatkozatát, hogy a hatáskört az előírt szakmai feltételek mellett legalább 4 évig ellátja;
b) a társulási megállapodást, ha a hatósági jogkört társulásban kívánják ellátni;
c) a dolgozó(k) szakirányú egyetemi vagy főiskolai végzettségét és a köztisztviselői jogállását igazoló okiratot;
d)
3. § (1) A miniszter a kérelem alapján - a belügyminiszterrel egyetértésben - 90 napon belül előterjesztést készít a Kormányhoz, amelyben javaslatot tesz a települési önkormányzat jegyzőjének az építésügyi hatósági jogkör ellátására történő kijelölésére, illetőleg a kijelölés megtagadására.
(2) Az előterjesztés tárgyában a Kormány október 30-áig dönt.
(3) A Kormány szükség esetén a következő év január 1-jei hatállyal rendelkezik a jelen rendelet 2. számú mellékletének megfelelő kiegészítéséről.
4. § (1) Amennyiben a Kormány által történt kijelölésnek az Étv.-ben meghatározott feltételei a kijelölést követően megszűnnek, a település jegyzője az Étv. 52. §-ának (2) bekezdésében meghatározott ügyekben nem járhat el. Ezt a tényt a települési jegyző köteles 3 napon belül írásban - a jogosultság megszűnése határnapjának megjelölésével - bejelenteni a miniszternek és a belügyminiszternek, továbbá az 1. számú melléklet szerint illetékes városi jegyzőnek, valamint a megyei közigazgatási hivatal vezetőjének és arról a település lakosságát - a helyben szokásos módon - tájékoztatni.
(2) Az (1) bekezdésben említett esetben az első fokú építésügyi hatósági jogkör gyakorlására az 1. § (1) bekezdésében foglaltakat kell irányadónak tekinteni.
(3) Az 1. § (2) bekezdése szerinti - feladatot átadó - önkormányzat az építésügyi hatósági jogkör megszűnését követő naptól az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény felhatalmazása alapján kiadott, az államháztartás alrendszereinek bankszámla-vezetési, pénzellátási, előirányzat-felhasználási, költségvetési befizetési és letéti kezelési, valamint kötelezettségvállalás bejelentéséről szóló 211/1996. (XII. 23.) Korm. rendelet 29. §-a szerinti megállapodás alapján a feladat ellátásához igényelt normatív állami hozzájárulást havonta átutalja az 1. § (1) bekezdése szerinti - a feladatot átvevő - önkormányzat részére.
(4) A kijelölés megszűnése folytán az építésügyi hatósági jogkör gyakorlásában bekövetkezett változásokat a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium negyedévente a Magyar Közlönyben közzéteszi.

A szakmai feltételek

5. § Az 1. §-ban meghatározott építésügyi hatósági jogkör gyakorlása esetén az illetékes önkormányzatnak a hatósági munka folyamatos végzéséhez szükséges számú - a külön jogszabályban előírt szakmai feltételekkel rendelkező - köztisztviselőt kell foglalkoztatnia.
6. § (1) A kiemelt építéshatósági ügyek döntésre való szakmai előkészítését és végrehajtását
a) csak a külön jogszabályban meghatározott szakirányú egyetemi vagy főiskolai képesítéssel, valamint
b) legalább egyéves szakmai (tervezői, kivitelezői) és kétéves közigazgatási vagy hároméves közigazgatási gyakorlattal, továbbá
c)
d) a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium (a továbbiakban: Minisztérium) szakmai felügyeletével - legalább háromévenként szervezett - szakmai továbbképzésben részt vevő
köztisztviselő végezheti.
(2) Az (1) bekezdés b) pontjában szereplő szakmai, illetőleg közigazgatási gyakorlat alól az illetékes közigazgatási hivatal vezetőjének javaslata alapján a Minisztérium mentesíti azt, aki a jelen rendelet hatálybalépésétől, illetőleg a köztisztviselőként való alkalmazásától számított egy éven belül elvégzi a közigazgatási hivatalok által - a Minisztérium szakmai irányításával - szervezett szakmai tanfolyamot.

Záró rendelkezések

7. § (1) Ez a rendelet 1998. január 1-jén lép hatályba, rendelkezéseit a folyamatban lévő, első fokú határozattal még el nem bírált ügyekben is alkalmazni kell. Ezen iratok áttételére az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(2) Az építésügyi hatósági jogkört nem gyakorló települési önkormányzatok jegyzői kötelesek a folyamatos építkezések engedélyezési iratait és az egy évnél nem régebbi, illetőleg meghosszabbított érvényességű elvi építési engedélyek iratait és műszaki nyilvántartásait a kijelölt első fokú építésügyi hatóságnak átadni.
(3) A (2) bekezdésben meghatározottakon túl az építésügyi hatósági feladatok szakszerű ellátása érdekében a kiemelt építéshatósági ügyekben építésügyi hatósági jogkört nem gyakorló települések jegyzői e rendelet hatálybalépését követő 15 napon belül, illetőleg a továbbiakban folyamatosan kötelesek az illetékes első fokú építésügyi hatóság rendelkezésére bocsátani a település jóváhagyott településrendezési terveit, illetve más építési tárgyú helyi önkormányzati rendeletét (pl. helyi építési szabályzatát).