OBH 5312/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Tárgy:    Az  önkormányzat  által  fenntartott
bölcsődék bezárásának utóvizsgálata

Az eljárás megindítása:

A salgótarjáni önkormányzat 1999. február 22-én a településen működő utolsó két bölcsőde bezárásáról hozott döntése ellen benyújtott lakossági panasz miatt vizsgálatot indítottam, és a jelentésemet az OBH 1004/1999. számon megküldtem a Salgótarjáni Önkormányzatnak. Abban ajánlást tettem a bölcsődék megszüntetéséről hozott döntésének felülvizsgálatára. 

Az önkormányzat polgármestere a válaszában jelezte, hogy a képviselőtestület az ajánlással nem értett egyet, és fenntartotta álláspontját, hogy az intézkedések jogszerűek voltak, mert már 1999 nyarán megszerveztek két olyan vállalkozói gyermekfelügyeletet, ahol 7-7 gyermek elhelyezése oldható meg, és további igények esetén a szolgáltatást bővíteni fogják. 

Az önkormányzat intézkedéseinek megfelelőségét utóvizsgálat keretében ellenőriztem.

A tényállás

Az utóvizsgálathoz újabb panaszbeadvány is kapcsolódott, amit a panaszos azon szülők nevében nyújtott be, akik 1999 szeptemberét követően szerették volna gyermekeiket bölcsődében elhelyezni, és arra ígéretet is kaptak, de csupán üresedés esetén. Üresedésre azonban - tudomásuk szerint - csak akkor kerülhet sor, ha a családi napköziben a gyámhatóság javaslatára elhelyezett négy gyermek ellátását megszünteti az önkormányzat. Közölték velük ugyanis, hogy az elhelyezési igények elbírálásánál előnyben fogják részesíteni azokat a gyermekeket, akiknek mindkét szülője dolgozik. Meg fogják szüntetni annak a gyermeknek is az ellátását, akinek a magatartászavara veszélyezteti a többi gyermek fejlődését.

A panaszosok - az Országgyűlési Biztos Hivatalához benyújtott panaszukban - jelezték, hogy nem kívánják annak árán igénybe venni az ellátást, hogy emiatt olyan gyermekeket zárjanak ki az ellátásból, akik emiatt esetleg állami gondozásba kerülhetnek, mert a szüleik otthon nem tudnak róluk megfelelően gondoskodni.

Az ügyben megkerestem az önkormányzat szociális irodájának vezetőjét, és az önkormányzat álláspontjának tájékoztatására kértem.

Az irodavezető arról tájékoztatott, hogy 1999 szeptemberétől 9 szülő jelezte írásban, hogy gyermeküket szeretnék a családi napköziben elhelyezni. Az intézmény vezetője személyesen kereste fel valamennyi igénylőt környezettanulmány készítése céljából. A szülők közül többen közölték, hogy csak szolidaritásból írták alá a levelet, de pillanatnyilag nem kívánják a gyermeküket napközibe adni, mert otthon vannak a gyermekkel. Végül csak három szülő kérte a gyermeke felvételét, ami 1999. szeptembertől meg is történt. 
Nem a gyámhatóság javasolta azon gyermekek elhelyezését, akik ellátása időközben megszűnt, hanem az önkormányzat szociális irodája javasolta, hogy a létszám teljes feltöltéséig helyezzenek el olyan gyerekeket, akiknek a szülei egyébként is szociális gondozás alatt állnak. Tájékoztatott arról is, hogy az önkormányzat a 2000 -es évre 7 %-os mértékben megemelte a támogatás összegét. A szülők által fizetendő térítés összege azonban nem változott.

Egyenlőre még nem jelentkezett vállalkozó az önkormányzatnál a további napközik indítására, ezért a szülők részéről felmerült olyan igény is, hogy az önkormányzat azoknak a szülőknek is fizesse ki a 12 ezer forint támogatást, akik a gyermekeik felügyeletét nem az önkormányzat által ilyen összeggel támogatott családi napköziben oldják meg, hanem férőhely hiányában - 20 ezer forint díjazás ellenében - baby-sittert vesznek igénybe. A panaszosok szerint vannak olyan szülők, akik a napközi 8000 Ft-os költségét nem tudják vállalni, ezért az igényüket be sem jelentették.

Az  alkalmazott jogszabályok:

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 

16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit.

17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról

8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; (...)
(2) Az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el.

1991. évi XX. törvény a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről

129. § (2) d) A települési önkormányzat a szociális alapellátás keretében biztosítja a szülei munkavégzése, betegsége, egyéb indokolt távolléte miatt ellátatlan gyermekek napközbeni foglalkoztatását és ellátását;

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról

11. § (1) A gyermeki jogok védelme minden olyan természetes és jogi személy kötelessége, aki a gyermek nevelésével, oktatásával, ellátásával, ügyeinek intézésével foglalkozik.

(2) A gyermek alkotmányos jogainak védelmét az állampolgári jogok országgyűlési biztosa (a továbbiakban: biztos) a maga sajátos eszközeivel segíti, és ennek során a) a biztos feladata, hogy a gyermek alkotmányos jogait érintő - tudomására jutott - visszaéléseket kivizsgálja, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen, b) a biztos az a) pontban megnevezett intézkedéseiről évente beszámol az Országgyűlésnek.

15. § (2) A személyes gondoskodás keretébe tartozó gyermekjóléti alapellátások: b) a gyermekek napközbeni ellátása,

41. § (1) A gyermekek napközbeni ellátásaként a családban élő gyermekek életkorának megfelelő nappali felügyeletét, gondozását, nevelését, foglalkoztatását és étkeztetését kell megszervezni azon gyermekek számára, akiknek szülei, nevelői, gondozói munkavégzésük, betegségük vagy egyéb ok miatt napközbeni ellátásukról nem tudnak gondoskodni.
(2) A gyermekek napközbeni ellátását különösen az olyan gyermekek számára kell biztosítani a) akinek a testi, illetve szellemi fejlődése érdekében állandó napközbeni ellátásra van szüksége, b) akit egyedülálló vagy időskorú személy nevel, vagy akivel együtt a családban három vagy több gyermeket nevelnek, kivéve azt, akire nézve eltartója gyermekgondozási segélyben, gyermekgondozási díjban vagy ápolási díjban részesül, c) akinek a szülője, gondozója szociális helyzete miatt az ellátásról nem tud gondoskodni.
(3) A gyermekek napközbeni ellátása megszervezhető napközbeni vagy hetes időszakra, különösen bölcsődében, családi napköziben, óvodában, iskolai napközis foglalkozás vagy házi gyermekfelügyelet keretében.

42. § (1) A bölcsőde a családban nevelkedő 3 éven aluli gyermekek napközbeni ellátását, szakszerű gondozását és nevelését biztosító intézmény. Ha a gyermek a 3. évét betöltötte, de testi vagy szellemi fejlettségi szintje alapján még nem érett az óvodai nevelésre, a 4. évének betöltését követő augusztus 31-ig nevelhető és gondozható a bölcsődében.

43. § (1) A gyermekek napközbeni ellátásának minősül a bölcsődei és óvodai ellátásban nem részesülő, továbbá az iskolai oktatásban részesülő gyermeknek az iskola nyitvatartási idején kívüli, valamint az iskolai napközit vagy tanulószobai ellátást igénybe nem vevő gyermek családi napköziben történő, nem közoktatási célú ellátása.
(2) A családi napközi a családban nevelkedő gyermekek számára nyújt életkoruknak megfelelő nappali felügyeletet, gondozást, nevelést, étkeztetést és foglalkoztatást. A fogyatékos gyermekek számára sajátos szükségleteikhez igazodó ellátást kell nyújtani.

44. § (1) A házi gyermekfelügyelet keretében a gyermekek napközbeni ellátását a szülő vagy más törvényes képviselő otthonában gondozó biztosíthatja, ha a gyermek állandó vagy időszakos ellátása nappali intézményben nem biztosítható (pl. betegség miatt) és a szülő a gyermek napközbeni ellátását nem vagy csak részben tudja megoldani.
(2) A házi gyermekfelügyelet keretében végzett napközbeni ellátás időtartama a szülő munkarendjéhez igazodik.

147. § (1) A személyes gondoskodást nyújtó ellátások intézményi térítési díját a) helyi önkormányzat által fenntartott intézmény esetén a képviselő-testület, b) nem állami szerv esetén a tulajdonos évenként kétszer állapíthatja meg.
(2) A személyi térítési díj nem haladhatja meg az intézményi térítési díj összegét.
(3) Ingyenes ellátásban kell részesíteni a jogosultat, ha a térítési díj fizetésre kötelezett jövedelemmel nem rendelkezik.
(4) Az intézményi térítési díjról az ellátási területen élő lakosságot tájékoztatni kell.

148. § (2) A gyermekek napközbeni ellátását biztosító intézményben az alapellátások keretébe tartozó szolgáltatások közül csak az étkezésért állapítható meg térítési díj.

15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről

34. § A családban nevelkedő, a szülők munkavégzése, betegsége vagy egyéb ok miatt ellátatlan gyermek nappali felügyeletét, gondozását, nevelését napközbeni ellátás keretében kell biztosítani.

35. § (1) A bölcsőde olyan szolgáltató intézmény, amely az alapellátás keretében alaptevékenységként napközbeni ellátást nyújt a gyermek számára.
(2) A bölcsőde feladata a három éven aluli gyermekek gondozása-nevelése, harmonikus testi-szellemi fejlődésének segítése az életkori és egyéni sajátosságok figyelembevételével.
(3) A bölcsőde a feladat jellegétől függően a) napos bölcsőde, b) hetes bölcsőde lehet.
(4) Ha a bölcsőde más intézménnyel összevontan működik, biztosítani kell a bölcsőde önálló szakmai egységként történő működtetését.

36. § (1) Bölcsődébe a gyermek húszhetes korától hároméves korának betöltéséig, illetve annak az évnek december 31-ig vehető fel, amelyben harmadik életévét betölti.
(2) Ha a gyermek a harmadik életévét betöltötte, de testi vagy szellemi fejlettségi szintje alapján még nem érett az óvodai nevelésre és óvodai jelentkezését a bölcsőde orvosa nem javasolja, bölcsődében gondozható negyedik életévének betöltését követő augusztus 31-ig.
(3) A gyermek bölcsődébe történő felvételét a szülő hozzájárulásával a) a körzeti védőnő, b) a házi gyermekorvos vagy a háziorvos, c) a szociális, illetve családgondozó, d) a gyermekjóléti szolgálat, e) a gyámhatóság is kezdeményezheti.
(4) A bölcsődébe történő felvételt fogyatékos gyermek esetén a (3) bekezdésben foglaltakon túl a gyermek habilitációját segítő szakember és a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 30. §-ának (3) bekezdésében, valamint 34. §-ának a) pontjában szabályozott szerv is kezdeményezheti, ha a bölcsődében a gyermek korai fejlesztése megszervezhető.

43. § (1) A bölcsődei ellátás megszűnik a) a bölcsődei nevelési év végén (augusztus 31.), ha a gyermek a harmadik életévét betöltötte, illetve b) ha a 36. § (2) bekezdése, illetve a 41. § (2) bekezdése szerinti életkort elérte.
(2) Meg kell szüntetni annak a gyermeknek az ellátását, aki a bölcsőde orvosának szakvéleménye szerint egészségi állapota miatt bölcsődében nem gondozható, illetőleg magatartászavara veszélyezteti a többi gyermek fejlődését. (3) A bölcsőde orvosa a (2) bekezdés szerinti szakvélemény kialakítása előtt más szakember véleményét is kikéri.

45. § (1) A bölcsődék szakmai ellenőrzése a Gyvt. 118. §-ának (3) bekezdése szerint történik.
(2) A bölcsődék egészségügyi tevékenysége feletti szakfelügyeletet az ÁNTSZ megyei intézetének tisztifőorvosa gyakorolja. A tisztifőorvos feladata ellátása érdekében közreműködésre felkérheti a megyei módszertani bölcsődét.
(3) A módszertani bölcsőde felkérésre szakvéleményt ad az ellenőrzést végző, illetve a felügyeletet gyakorló szervnek, valamint a fenntartónak, hogy a bölcsőde tárgyi és személyi feltételei, szakmai programja és működése megfelel-e a jogszabályokban előírt szakmai követelményeknek.

46. § Az alapellátás keretében gyermekek napközbeni ellátására családi napközi működtethető az ellátást nyújtó saját otthonában vagy más, e célra kialakított helyiségben.

47. § (1) Családi napköziben a Gyvt. 43. § (2) bekezdése szerinti ellátás biztosításában csak olyan büntetlen előéletű személy vehet részt, aki érvényes egészségügyi könyvvel rendelkezik, és vér szerinti gyermeke nincs ideiglenes hatályú elhelyezésben, átmeneti vagy tartós nevelésben. Az alkalmasság szempontjaira egyébként a Módszertani Intézet módszertani levelében foglaltak az irányadók.
(4) A családi napközit működtető személynek igazolnia kell, hogy betegsége vagy egyéb váratlan esemény bekövetkezése esetén helyettesítése megoldott olyan személlyel, aki megfelel az (1) bekezdésben megjelölt alkalmassági feltételeknek.

48. § (1) A családi napközi feladatainak ellátására csak száraz, világos, jól szellőztethető és fűthető épület vagy lakás alkalmas, függetlenül attól, hogy önállóan vagy olyan épületben működik-e, amelyet más célra is hasznosítanak.
(2) A családi napköziben a gondozás-nevelés részletes szakmai szempontjait úgy kell meghatározni, illetve az esetleges balesetek megelőzése érdekében a gyermekek tartózkodására szolgáló helyiségeket úgy kell kialakítani, hogy az megfeleljen a Módszertani Intézet módszertani levelében foglaltaknak.

49. § (1) Családi napköziben a gyermeklétszám a saját, napközbeni ellátást igénylő gyermeket is figyelembe véve a) három 5 éves kor alatti egészséges gyermek - akik közül egy lehet 1 évesnél fiatalabb, de 20 hetesnél idősebb -, továbbá két iskolás korú gyermek, vagy b) öt fő 5 évesnél idősebb egészséges gyermek vagy c) egy fogyatékos gyermek és két 5 évesnél fiatalabb nem fogyatékos gyermek, vagy d) két fogyatékos gyermek lehet.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott létszámon túl egy 3 év alatti és egy 3 év feletti gyermekkel több gyermek ellátása engedélyezhető, ha az ellátást végzőnek kisegítő feladatokra állandó segítsége van.

50. § Ha a családi napköziben 3 évesnél fiatalabb és 3-14 éves kor közötti gyermekeket is elhelyeznek, az 1 éves kor alattiak részére elkülönített játszó- és öltözőhelyet kell kialakítani.

51. § (1) Az alapellátás keretében gyermekek napközbeni ellátásaként házi gyermekfelügyelet biztosítható a gyermek ellátásában akadályozott szülő kérelmére a) a nappali intézményben el nem helyezhető, b) a nappali intézményben elhelyezett, de a nappali intézmény nyitvatartási idején túl felügyelet nélkül maradó gyermek számára. 
(2) Különösen indokolt a házi gyermekfelügyelet biztosítása a) az egyedülálló szülő gyermeknevelésben való átmeneti akadályoztatása esetén, b) iker gyermekek gondozásának, nevelésének segítésére, c) a váltott műszakban dolgozó, egyedülálló szülő gyermekének a kora reggeli, illetve késő esti órákban.
(3) A házi gyermekfelügyelet során a gyermek életkorához, egészségi állapotához igazodó gondozást, felügyeletet kell biztosítani.
(4) A házi gyermekfelügyelet keretében gondozó tevékenységet csak olyan személy láthat el, aki megfelel a 47. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
(5) A házi segítségnyújtás körébe tartozó gondozói tevékenységet hivatásos és társadalmi gondozó végzi. A gondozó napi gondozási tevékenységéről a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátások és gyermekvédelmi szakellátások térítési díjáról, és az igénylésükhöz felhasználható bizonyítékokról szóló 133/1997. (VII. 29.) Korm. rendelet 3. számú melléklete szerinti gondozási naplót vezeti.

133/1997. (VII. 29.) Korm. rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátások és gyermekvédelmi szakellátások térítési díjáról és az igénylésükhöz felhasználható bizonyítékokról

2. § (1) Az ellátást igénybe vevő nagykorú, a szülői felügyeletet gyakorló szülő vagy más törvényes képviselő (a továbbiakban együtt: kötelezett) az ellátásért a Gyvt.-ben, az e rendeletben, valamint a helyi önkormányzat rendeletében foglaltak szerint köteles térítési díjat fizetni (a továbbiakban: személyi térítési díj).
(2) A személyi térítési díjat a kötelezett jövedelmi viszonyai és az intézményi térítési díj figyelembevételével kell megállapítani.

6. § (3) Ha az ellátást a jogosult a hónap nem mindegyik napján veszi igénybe, akkor - a házi gyermekfelügyelet kivételével - a személyi térítési díj megállapításánál figyelembe vehető rendszeres havi jövedelmet naptári napra kell átszámolni úgy, hogy a rendszeres havi jövedelem összegét harminccal kell osztani. Ebben az esetben az ellátásért fizetendő napi személyi térítési díj a napi jövedelemnek a Gyvt. 149-151. §-ában meghatározott mértékét nem haladhatja meg.

7. § A nem állami szerv által fenntartott intézményben ellátásban részesülő személyi térítési díját - ha az ellátási szerződés eltérően nem rendelkezik - a fenntartó állapítja meg és vizsgálja felül.

12. § (1) A házi gyermekfelügyelet keretében biztosított személyes szolgáltatás intézményi térítési díja az ellátásra tervezett költségek alapján megállapított óradíj. Az óradíj nem haladhatja meg az adott évben a házi gyermekfelügyeletre a helyi önkormányzat hatályos költségvetési rendeletében szereplő éves kiadásoknak egy munkaórára és egy gondozóra jutó összegét. Az évi munkaórák száma a munkanapok és a napi teljes munkaidő [1992. évi XXII. tv. 117. § (1) bek.] szorzata.
(2) Az óradíj meghatározásánál csak a hivatásos és a díjazásban részesülő társadalmi gondozók száma vehető figyelembe.

A vizsgálat megállapításai:

Az utóvizsgálatom megindításakor az kívántam feltárni, hogy az önkormányzat a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben meghatározott alapellátási kötelezettségét - a törvényes kertek között - hogyan teljesíti. Mint fenntartó ugyanis nagyfokú önállósággal bír az intézményi struktúra szervezésében.

Az önkormányzatok kötelező feladatait meghatározó törvények, és a végrehajtásukra kiadott rendeletek egyértelműen előírják, hogy az önkormányzat napközbeni ellátás keretében köteles biztosítani a családban nevelkedő, a szülők munkavégzése, betegsége vagy egyéb ok miatt ellátatlan gyermek nappali felügyeletét, gondozását, nevelését.

A három éven aluli gyermekek napközbeni ellátása a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. tv. (Gyvt.) 41. § (3) bekezdése szerint megszervezhető napközbeni vagy hetes időszakra, különösen bölcsődében, családi napköziben vagy házi gyermekfelügyelet keretében. Mivel a felsorolás - a lakosság igényei, és az önkormányzat anyagi lehetőségei alapján - szabad választás lehetőséget biztosít az önkormányzat számára, hogy a kötelező feladatokat milyen módon látja el.

Mint azt az OBH 1004/1999. számú jelentésemben megállapítottam, az önkormányzat tényleges lakossági igény esetén nem korlátozhatja kizárólag gazdasági érdekből a gyermekek napközbeni ellátására alkalmas intézmények befogadói létszámát.

A panaszosok által felvetett problémák azonban nem támasztották alá kétséget kizáróan, hogy az önkormányzat a tényleges igényeket nem képes kielégíteni. Azt a véleményt, hogy többen azért nem is igényelték a szolgáltatást, mert annak magas díját nem képesek megfizetni, a panaszosok nem támasztották alá, így annak bizonyítása sem lehetséges, különös tekintettel arra, hogy a két működő családi napközi közül az egyiket az önkormányzat tarja fenn, és ott a szülők csak az étkezési térítési díjat fizetik. Az önkormányzat által közölt adatok szerint ott 2000. március 16-án is volt szabad férőhely. A vállalkozó által fenntartott családi napköziben fizetendő magas térítési díj sem jelenti azonban alkotmányos jog sérelmét, mert a 133/1997. (VII. 29.) Korm. rendelet 7. § értelmében a vállalkozó által fenntartott, illetve működtetett intézményben a térítési díjat a fenntartó állapítja meg, ahhoz azonban az önkormányzat támogatást nyújt, amely összeggel a fizetendő térítési díjat csökkenteni kell. A szülő a díj megfizetéséhez rászorultság esetén az önkormányzattól támogatást kérhet, ezért a fizetendő térítési díj összege a munkavállalás lehetőségét jelentősen nem befolyásolja. 

Nem igazolódott a panaszosoknak az a félelme, hogy gyermekeik elhelyezése csak olyan áron történhet, hogy a már elhelyezett gyermekek egészséges fejlődését korlátozzák azzal, hogy a családi napköziben történt ideiglenes elhelyezésüket megszüntetik. Az önkormányzat - az 1999. nyarán adott tájékoztatással összhangban - közölte, hogy a be nem töltött helyeket a kapacitás teljes kihasználása érdekében a szociális iroda javaslatára ideiglenesen töltötték fel, azokkal a gyermekekkel, akik szüleit egyébként is ellátás alatt álltak.

Arra a szülői kérésre, hogy a családi napközit fenntartó vállalkozónak adott támogatáshoz hasonlóan azok a szülők is igényelhessék e támogatást, akik a napközit nem veszik igénybe, az önkormányzat - helyesen - elutasító választ adott, mert az intézményi támogatás mintájára nem adható szociális támogatás annak aki az intézményt nem veszi igénybe. Az önkormányzat ugyanis nem zárkózik el további intézmények létesítésének épülettel, eszközzel, és anyagiakkal történő támogatásától, ha a működtetésre jelentkezne vállalkozó. A vállalkozók azonban éppen az igények korlátozottságára tekintettel nem jelentkeznek. 

A fentiek alapján az önkormányzat eljárásának - a gyermekek napközbeni ellátására vonatkozó kötelezettség megfelelő teljesítése irányuló - utóvizsgálatát alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megállapítása nélkül megszüntettem.

Budapest, 2000. április 12.

Gönczöl Katalin