OBH 5247/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Nagy Réka

Vizsgálat megindulása
	A Budapest, XII. kerület Városmajor utca 26/A, 26/B és 26/C számok alatt található társasházak lakói azzal a panasszal fordultak hivatalomhoz, hogy a XII. kerületi önkormányzat tulajdonában lévő ingatlanon 24 db gépkocsi tároló építését engedélyezte a II. kerületi önkormányzat, mely ellen panaszosok fellebbezést nyújtottak be.  A XII. kerületi önkormányzat a lakókat levélben felszólította, hogy vonják vissza fellebbezésüket, valamint tájékoztatta őket arról is, hogy ha a fellebbezést a közigazgatási hivatal elutasítaná, akkor kártérítési igénnyel fognak a lakókkal szemben élni.
Sérelmezték továbbá azt is, hogy nem a tulajdonosoknak, hanem a társasházi közös képviselőnek kézbesítették a határozatot.
A jogorvoslathoz való jog sérelmének gyanúja miatt az ügyben vizsgálatot indítottam.  Az ügy megfelelő kivizsgálása érdekében megkerestem a II. kerületi önkormányzat jegyzőjét a XII. kerületi önkormányzat polgármesterét, valamint a Budapest Főváros Közigazgatási Hivatala Építésügyi főosztályának egyik munkatársát.  A megkeresett szervek a szükséges tájékoztatást a rendelkezésemre bocsátották.

Megállapított tényállás
	1999. június 21-én a XII. kerületi önkormányzat arról tájékoztatta a XII. kerület Városmajor utca tervezett garázsépítéssel érintett lakóit, hogy az ingatlanuk mögött lévő Gyógyfű utcában 16 darab gépkocsitároló térelemet szándékoznak építési engedély megadása esetén elhelyezni.
1999. július 23-án a Városmajor utca 26/A ház lakói levelet jutattak el a XII. kerületi Önkormányzat Városüzemeltetési Irodához, melyben tájékoztatták az irodavezetőt, hogy nem járulnak hozzá ahhoz, hogy a villanyvezetéket a ház faláról építsék ki, mert a ház elektromos vezetékrendszere így is túlterhelt.
A II. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatal Építési és Műszaki Irodája 1999. július 27-én építési engedélyt adott a Bp. XII. kerület Gyógyfű u. 27. sz. alatti önkormányzati tulajdonban lévő ingatlanon 24 darab gépkocsitároló építésére.
A 26/C számú házban a közös képviselőnek hitt lakó távollétében fia vette át augusztus 12-én a határozatot.
1999. szeptember 22-én a lakók fellebbezést nyújtottak be a határozat ellen, melyet a Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal elutasított elkésett fellebbezésre hivatkozva.  A panaszosok a fellebbezésben azzal indokolták rendkívüli késedelmüket, hogy a Városmajor u. 26/C. számú háznak nem az a közös képviselője, akinek a határozatot kézbesítették. 
1999. október 26-án  a XII. kerületi Önkormányzat alpolgármestere egy levelet jutatott el a fellebbezést benyújtó lakókhoz kérve, hogy a lakók fellebbezésüket vonják vissza, valamint felhívta figyelmüket arra is, hogy amennyiben fellebbezésüket a közigazgatási hivatal elutasítaná, úgy kártérítési igénnyel fognak élni.
1999. november 8-án a 26/C számú ház közös képviselője írásban tájékoztatta a közigazgatási hivatalt arról, hogy november 6-ig látta el a közös képviseletet.
2000. január 23-án a 26/C szám alatti ingatlan tulajdonosai igazolási kérelmet nyújtottak be a fővárosi közigazgatási hivatalhoz.
Vizsgálatom megindulása után 2000. március 20-án a II. kerületi önkormányzat jegyzője tájékoztatott arról, hogy a határozatot ismételten kipostázzák a 26/C szám alatti ház lakóinak és ezzel ismételten megnyílik a fellebbezés lehetősége.
Nem postázták a határozatot azonban a 26/B és 24. szám alatt található ingatlan tulajdonosainak.
2000. május 31-én a közigazgatási hivatal meghozta határozatát, melyben az 1999. december 20-án kelt II. fokú határozatát visszavonta és az I. fokú határozatot úgy változtatta meg, hogy az építési engedélyt nem adta meg, mert a tervezett építkezés nem felelt meg a hatályos jogszabályi követelményeknek.

Alkalmazott jogszabályok

•	A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. tv.
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű idôn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévô országgyűlési képviselôk kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

•	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv
2. § (1) A közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust.
(2) A közigazgatási szervek elômozdítják a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását.
3. § (1) A közigazgatási szerv eljárása során államigazgatási ügyben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(4) Ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkezô más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Az ügyfél jogai megilletik azt a szervet, amelynek feladatkörét az ügy érinti.
40. § (1) Aki a határnapon nem jelent meg, vagy a határidôt elmulasztotta, az eljáró szervnél igazolási kérelmet terjeszthet elô. Az igazolási kérelemrôl az a közigazgatási szerv dönt, amelynek eljárása során a mulasztás történt.
(2) Az igazolási kérelmet az elmulasztott határnaptól, illetôleg az elmulasztott határidô utolsó napjától számított nyolc napon belül lehet elôterjeszteni. Ha a mulasztás az ügyfélnek késôbb jutott tudomására, vagy az akadály késôbb szűnt meg, a határidô a tudomásra jutástól, illetôleg az akadály megszűnésétôl kezdôdik.
(3) Az elmulasztott határnaptól, illetôleg az elmulasztott határidô utolsó napjától számított hat hónapon túl igazolási kérelmet nem lehet elôterjeszteni.
(4) Határidô elmulasztása esetén az igazolási kérelemmel egy idôben pótolni kell az elmulasztott cselekményt is.
(5) Ha a közigazgatási szerv az igazolási kérelemnek helyt ad, az eljárást folytatja, és - az eljárás eredményétôl függôen - korábbi határozatát hatályában fenntartja, módosítja vagy visszavonja.
(6) Az igazolási kérelmet elutasító határozat ellen fellebbezni csak akkor lehet, ha a kérelem fellebbezési határidô elmulasztásának igazolására irányul.
45. § (1) A határozatot kézbesítés útján kell közölni, a jelenlevô ügyféllel azonban - ha jogszabály nem zárja ki - kihirdetés útján is közölni lehet.
62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott elsô fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz.
(2) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a fellebbezést a határozat közlésétôl számított tizenöt napon belül lehet elôterjeszteni.
(4) A fellebbezésre jogosult a fellebbezési határidôn belül a fellebbezésrôl lemondhat.
63. § (1) A fellebbezésnek a határozat végrehajtására halasztó hatálya van, kivéve ha a közigazgatási szerv a határozat azonnali végrehajtását rendelte el.

•	Az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 46/1997. ( XII. 29.) KTM rendelet

Az építési, bontási, fennmaradási, rendeltetés-módosítási jogosultság igazolása és az értesítendôk adatainak beszerzése
5. § (1) Az építtetô az építési, bontási, fennmaradási és a rendeltetés-módosítási (a továbbiakban: építési) jogosultságát a következô okiratokkal igazolhatja:
(2) Az építésügyi hatósági engedélyekrôl értesítendôk közül az építési tevékenységgel érintett ingatlannal közvetlenül szomszédos - közös határvonalú (telekhatárú) - építési telekkel (ingatlanokkal) rendelkezni jogosultak adatait (név, lakcím, székhely stb.) a tényállás tisztázásának keretében az építésügyi hatóság hivatalból - az illetékes földhivatal megkeresése útján - szerzi be.
(4) A (2) és (3) bekezdésben meghatározott adatokat az illetékes földhivatal az Áe. 10. §-ában meghatározott határidôn belül köteles megküldeni az építésügyi hatóságnak. Ezen határidô az Áe. 15. § (5) bekezdése alapján nem számít bele az Étv. 34. § (5) bekezdésében meghatározott ügyintézési határidôbe.
21. § Az építési engedély megadásáról vagy megtagadásáról rendelkezô határozatot kézbesítés útján kell közölni
b) a közvetlenül szomszédos - a határozattal érintett ingatlannal közös határvonalú (telekhatárú) - építési telkekkel (ingatlanokkal) rendelkezni jogosultakkal,

•	A társasházakról szóló 1997. évi CLVII. törvény
21. § (2) A közösség ügyintézését a közös képviselô látja el. Az alapító okirat vagy a szervezeti-működési szabályzat közös képviselô helyett intézôbizottság választását írhatja elô. Abban a társasházban, amelyben ötven lakásnál több lakás van, a közösség gazdálkodásának ellenôrzésére számvizsgáló bizottságot kell választani.
37. § A közös képviselô, illetôleg az intézôbizottság elnöke jogosult a közösség képviseletének ellátására a bíróság és más hatóság elôtt is. E jogkörének korlátozása harmadik személlyel szemben hatálytalan.

•	Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bôvítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges.
(4) Az építésügyi hatóság az engedélyezési eljárás során érvényt szerez a jogszabályokban foglaltaknak és az építészeti-műszaki szakszerűség követelményeinek. Biztosítja továbbá az eljárással érintettek és az eljárásban érdekeltek jogos érdekeinek védelmét.

•	A polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. tv.
146. § A tulajdonjog védelmében bármelyik tulajdonostárs önállóan is felléphet.

I. Az önkormányzati vezető levelének vizsgálata.
	A vizsgálat annak megállapítását célozta, hogy okozott-e a jogorvoslati joghoz való joggal összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az, hogy az önkormányzat vezetője tulajdonosi jogkörben eljárva "fenyegető" tartalmú felhívást jutatott el a fellebbezőkhöz.
Az országgyűlési biztos az eljárása tárgyául szolgáló sérelem alkotmányos jogokkal való kapcsolatának megítélésénél az összes alkotmányos jog halmazából egyfajta szűkítéssel jut el azon jogok köréhez, melyek az adott sérelemmel összefüggésben egyáltalán szóba jöhetnek.
A továbbiakban - lévén, hogy a panaszosok az általuk érintettek vélt alkotmányos jogot nem jelölték meg, az elemzésem során az érintettnek tekintett alkotmányos jogból indultam ki, mely jelen esetben a jogorvoslathoz való jog volt.
Az Alkotmánybíróság értelmezésében a jogorvoslathoz való alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy ugyanazon szerven belüli magasabb fórumhoz való fordulás lehetősége. ( 5/1992. ( I.30.) AB hat.)
A 23/1998. ( VI. 9.) AB határozat pedig a következőképpen fogalmaz: Minden jogorvoslat lényegi eleme a jogorvoslás lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát.
A vizsgált esetben az a speciális helyzet alakult ki, hogy a jogorvoslati jogot nem az eljáró, kijelölt hatóság sértette meg, hanem a tulajdonosi jogait, de egyben hatósági funkciót is betöltő építési engedélyt kérő önkormányzat. 
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a közigazgatási szerv olyan cselekményét, magatartását, mellyel polgári jogi jogviszonyba lép, nem lehet hatósági jogkörben tett intézkedésnek tekinteni, a felek ilyenkor nem alá- és fölérendeltségben, hanem polgárjogi mellérendeltségben állnak egymással.
Ezzel szemben az önkormányzat a fellebbezés visszavonását kérő levele alkalmas volt arra, hogy azt a látszatott keltse, hogy nem mint az ingatlan tulajdonosa kéri a szomszédot a fellebbezés visszavonására, hanem mint egy hatóság.  
A fellebbezés visszavonását kérő levél azért aggályos, mert olyan tájékoztatást tartalmaz, hogy a fellebbezés elutasítása esetén, élni fog az önkormányzat a kártérítési jogával.  Helytelen az önkormányzati vezető tisztségviselő ezen felhívása, hiszen nincsen olyan hatályos jogszabály ma Magyarországon, amely a fellebbezési jog gyakorlásához gyakorlatilag szankcióként kártérítési jogot biztosítana az engedélyesnek.
Ez a  téves, félrevezető és fenyegető hangvételű levél alkalmas lehet arra, hogy a jogban járatlan embereket megtévessze és ezzel a fellebbezés visszavonására késztesse őket.
Ezzel a tevékenységével az önkormányzat a jogorvoslati joghoz való joggal összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet okozott.
Alkotmányos visszásságot az országgyűlési biztos abban az esetben állapít meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn.  Alkotmányos visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, vagyis túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket.
A vizsgált esetben a polgármester fellebbezés visszavonására felhívó levelében semmilyen olyan alkotmányosan igazolható célt nem jelölt meg, mely megalapozhatta volna a fellebbezés visszavonására való felhívást, ezért célhoz kötöttnek alkotmányos szempontból a  levél nem minősíthető.
A fent leírtakat figyelembe véve megállapítottam, hogy a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott a XII. kerületi önkormányzat vezetője azzal, hogy mint építtető, tulajdonosi jogokat gyakorló önkormányzat a fellebbezés visszavonására úgy próbálta meg az építési engedéllyel érintett ingatlan szomszédos lakóit rábírni, hogy kártérítési igény érvényesítését helyezte kilátásba.

II. Azon probléma vizsgálata, hogy az építési engedélyt társasház-szomszéd esetén kinek kell megküldeni. 
	A kérdés vizsgálatánál a társasházakról szóló 1997. évi CLVII tv. 21. § -ából és 37. §-ából, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII tv. 34. § (4) bekezdéséből, a 46/1997 ( XII. 29.) KTM rendelet 5. § (2) bekezdéséből, valamint a 21. §-ból, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. 3. § (4) bekezdéséből, valamint a PTK közös tulajdonra vonatkozó szabályaiból indultam ki.
A vizsgálat során az volt a kérdés, hogy összevetve a társasházi törvény közös képviselővel kapcsolatos rendelkezéseit az építésügyi jogszabályokkal, a társasházzal szomszédos ingatlanon történő építkezés esetén az építési engedélyt kinek kell megküldeni, rövidebben ki tekinthető ügyfélnek az építési engedélyezési eljárás során.
A kérdés megítélésénél figyelembe kell venni azt, hogy a társasház-tulajdon a kizárólagos tulajdonú lakás és a közös tulajdonú épületrészek egysége, a kizárólagos tulajdonú lakástól a közös tulajdonra vonatkozó illetőség nem választható szét. 
A társasház tulajdonra vonatkozó szabályokat a társasházról szóló 1997. évi CLVII tv. ( továbbiakban Ttv.) szabályozza mégpedig úgy, hogy megállapít bizonyos szabályokat a közös valamint a kizárólagos tulajdonra nézve, de a 20. §-ban utaló szabályként jelzi, hogy a Ttv-ben nem szabályozott kérdéseknél a Ptk szabályai az irányadók.
A Ptk 146. §-a alapján a tulajdonjog védelmében bármely tulajdonostárs önállóan is felléphet, ezért a tulajdonosok önálló eljárása, illetőleg ügyféli pozíciója  a szomszédjog kapcsán az egyes tulajdonostársakat is megilleti.  Az ügyféli pozíciót az Áe 3. (4) bekezdése biztosítja, mely szerint ügyfél az akinek jogát, vagy jogos érdekét az ügy érinti.
A fent említett KTM rendelet  21. § b) pontja úgy rendelkezik, hogy az építési engedély megadásáról, vagy megtagadásáról szóló határozatot  kézbesítés útján közölni kell a közvetlenül szomszédos építési telkekkel ( ingatlanokkal) rendelkezni jogosultakkal.  Az  5. § (2) bekezdése pedig az építésügyi hatóságra rója azt a kötelezettséget, hogy az építési engedélyről értesítendő, közvetlenül szomszédos építési telekkel rendelkezni jogosultak adatait beszerezze.  Az adatokat a földhivatal szolgáltatja.
A KTM rendelet rendelkezéseiből következik, hogy az építéshatósági eljárásokban a közvetlenül szomszédos ingatlannal rendelkezni jogosultakat - társasház esetén a tulajdonosokat, valamint a közös képviselőt - az ügyféli jogok - határozat kézbesítése, jogorvoslati jog - megilletik.
Ezek után annak tisztázása szükséges, hogy kik a közvetlenül szomszédos ingatlannal rendelkezni jogosultak társasház esetén.
Tekintettel arra, hogy a társasházban  önálló ingatlanok a külön tulajdonban álló lakások ( nem lakás célját szolgáló helyiségek), amelykhez a közös tulajdonban álló épületrészekre vonatkozó tulajdoni hányad kapcsolódik.
Ha tehát a társasházzal szomszédos ingatlanon építési munkát terveznek, akkor a "közvetlenül szomszédos"  lakást és nem lakás célú helyiséget kell érteni.
Az ingatlanon tervezett építkezés nem csak a külön tulajdonú lakást, hanem a közös tulajdonban álló épületrészeket is érintheti.  A közös tulajdonban álló részek esetében értelemszerűen a tulajdonostársak az érintett személyek, tehát ügyfelek.  A közös tulajdont érintő ügyekben a tulajdonostársakat a közös képviselő képviseli hatóság és bíróság előtt.
Nem értelmezhető azonban Ttv. közös képviselőt érintő szabályozása úgy, hogy a külön tulajdonban álló rész tekintetében képviseleti joggal rendelkezne.
A közös tulajdont érintő ügyekben tehát joggal kézbesíti az építésügyi hatóság az építési engedélyt tartalmazó határozatot csak a közös képviselőnek, hiszen a közös tulajdont érintő ügyekben teljes jogkörrel nyilatkozhat a tulajdonostársak nevében.  Nem érvényes ez a megállapítás azonban a külön tulajdont érintő ügyekben, ezért ilyenkor mindig a lakás, vagy nem lakás célú helyiség tulajdonosát kell értesíteni.
Fontosnak tartom azt is megjegyezni, hogy a közös tulajdonban álló részek védelmében bármelyik tulajdonostárs jogosult fellépni, tehát akkor is ha a közös képviselő az építési hatóság határozata ellen nem kíván fellebbezni.  Ez Ptk. közös tulajdonra vonatkozó szabályzásából következik.  Az építkezéssel nem határos lakás, nem lakás célú helyiség tulajdonosát azonban csak közös képviselője útján kell értesíteni.
Visszatérve a konkrét esetre azt vizsgáltam, hogy a II. kerületi építésügyi hatóság helyesen járt-e el, akkor, amikor a közös képviselőnek hitt személynek postázta a határozatot, valamint helyesen járt e el akkor, amikor csak a közös képviselőnek postázta a határozatot.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a vélt közös képviselő nevét, a XII. kerületi önkormányzat, mint építtető bocsátotta az építésügyi hatóság rendelkezésre.  A hatályos rendelet alapján azonban  az építési engedély megadásáról, vagy megtagadásról szóló határozat kézbesítésével érintettek adatait a az építésügyi hatóságnak kell beszereznie.
Az eljáró hatóság nem vizsgálta az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. alapján az ügyféli minőséget sem, hanem automatikusan, csak a vélt közös képviselőnek kézbesítette a határozatot.
A vizsgálatnak nem volt célja az, hogy a konkrét ügyben állást foglaljon a tekintetben, hogy ki számított a panaszos társasházak lakás tulajdonosai közül ügyfélnek.
Azonban a jogorvoslati joggal összefüggésben alkotmányos visszásságot okozott az építésügyi hatóság azzal, hogy nem szerezte be a közös képviselő adatait, valamint nem vizsgálta az ügyféli minőséget.
Az ügy a vizsgálat közben megoldódott, mert a II. kerületi önkormányzat, mint I. fokú építésügyi hatóság a határozatot ismételten kikézbesítette a 26/C szám alatti társasház közös képviselőjének, ezzel a fellebbezési joga a társasháznak megnyílt.  A társasház az I. fokú határozatot megtámadta, melynek eredményeként a II. fokú hatóság anyagi jogszabályok megsértése miatt, korábbi II. fokú határozatát visszavonta, és az I. fokú határozatot úgy módosította, hogy nem adott engedélyt a gépkocsitárolók megépítésére.
A Budapest Főváros Közigazgatási Hivatala által adott tájékoztatás alapján a XII. kerületi önkormányzat a II. fokú határozatot bíróság előtt nem támadta meg.

Kezdeményezés
•	Élve az Obtv. 21. § (1) bekezdésben biztosított jogkörömmel felkérem a XII. kerületi önkormányzat polgármesterét arra, hogy a jövőben polgári jogi mellérendeltségi viszony esetén a lakosságnak hasonló tartalmú és hangvételű levelek kiküldését mellőzzék.
•	Felkérem a II. kerületi önkormányzat jegyzőjét, hogy hívja fel az építés hatósági ügyek területén dolgozók figyelmét arra, hogy építési engedélyezési eljárás során társasházak esetén minden esetben vizsgálják az ügyféli minőséget és a határozatot az építkezéssel ténylegesen érintetteknek küldjék meg és ne csak a közös képviselőnek.

Ajánlás
	Élve az Obtv. 20. §-ában biztosított jogkörömmel felkérem a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert arra, hogy az egységes jogalkalmazás érdekében bocsásson ki olyan tartalmú utasítást, mely egyértelművé teszi az építésügyi hatóságoknak társasház, mint közvetlen szomszéd esetén az építési engedélyezési eljárás menetét, különös tekintettel arra, hogy az ügyféli minőséget minden esetben vizsgálni kell.

Budapest, 2001. március 20.

Gönczöl Katalin