OBH 5134/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Haraszti Katalin 

A vizsgálat megindulása:
Az iraki állampolgár (a továbbiakban: panaszos) azzal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, hogy úti okmány hiányában nem tudja Magyarországot elhagyni. A panaszos sérelmezte, hogy a magyar állampolgárság megszerzése iránti kérelmét - a származási országa által kiállított idegen nyelvű születési anyakönyvi kivonat és annak hiteles magyar nyelvű fordításának hiánya miatt - a Belügyminisztérium javaslatára, a köztársasági elnök elutasította. A hiányzó születési anyakönyvi kivonat kapcsán a panaszos arra hivatkozott, hogy az ENSZ Menekültügyi Főbiztosának Hivatala (a továbbiakban: Főbiztos Hivatala) menekültként elismerte, így nem kötelezhető arra, hogy kapcsolatba lépjen annak az államnak a hatóságával, amellyel szemben nemzetközi védelmet élvez.

A megállapított tényállás: 
	A panaszos 1970-ben állami ösztöndíjasként, egyetemi tanulmányok céljából érkezett Magyarországra. 1976-ban, az egyetem befejezését követően a panaszos hazatért Irakba, majd miután 1977-ben aspiránsi tanulmányaihoz újabb állami ösztöndíjat kapott, visszatért Magyarországra. A panaszos 1980-ban kandidátusi fokozatot szerzett, majd 1980 és 1984 között kutatóként, illetve üzemgazdászként dolgozott Magyarországon, 1982-ben feleségül vett egy magyar állampolgárt, akitől három gyermeke született. A panaszos 1983. december 14-e óta bevándoroltként él Magyarországon.
	Beadványához a panaszos becsatolta a Főbiztos Hivatalának Európai és Észak-amerikai Ügyekért Felelős Osztálya, 1988. szeptember 15-én kelt RBENA/739/88. számú határozatának másolatát, amely szerint őt - a Főbiztos mandátuma alapján - menekültként elismerték. Az angol nyelvű dokumentum szerint a korlátozott számú letelepítési lehetőségekre, továbbá a panaszos magyarországi helyzetére figyelemmel a Főbiztos Hivatala nem tud számára befogadó országot keresni. Figyelemmel arra, hogy nem magyar hatóság által kiállított okiratot kellett megvizsgálni, az eljáró országgyűlési biztos a dokumentum tartalmának, illetve eredetiségének megállapításához a Főbiztos Hivatala Budapesti Irodájának segítségét kérte. A Budapesti Iroda tájékoztatása szerint – kérésükre - a Főbiztos Hivatalának Genfi Központjának munkatársai a panaszos ügyében keletkezett dokumentumokat ellenőrizték és megerősítették, hogy őt a Főbiztos Hivatala az ENSZ Közgyűlésének 428. (V) számú határozata alapján menekültként elismerte.  
	A panaszos először a Főbiztos Hivatalához fordult úti okmányért, ahonnan azt a választ kapta, hogy kérelmével a tartózkodási helye szerinti állam illetékes hatóságához kell fordulnia. Ezt követően a panaszos a Külügyminisztérium Konzuli Főosztályától kért úti okmányt, ahonnan a beadványát a Belügyminisztériumhoz továbbították. A kérelemre a BM Adatfeldolgozó Hivatal Útlevélosztálya az 1993. július 22-én kelt, 49-12169. számú levélben válaszolt, amelyben a panaszost azt a tájékoztatást kapta, hogy „magyar útlevéllel csak magyar állampolgár látható el”.
	A panaszos 1995-ben honosítási kérelmet terjesztett elő, amit a Belügyminisztérium Állampolgársági Főosztálya – az iraki hatóságok által kiállított születési anyakönyvi kivonat hiányára hivatkozással - elutasítási javaslattal terjesztett a köztársasági elnök elé. A honosítási kérelmet a köztársasági elnök 1999. szeptember 21-én kelt határozatával elutasította.

A vizsgált alkotmányos jogok:     
	    
A nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjához való jog: „A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. " /Alkotmány 7. § (1) bekezdés/.
Az ország elhagyásához való jog: „Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén - törvényben meghatározott esetek kivételével - megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is”. /Alkotmány 58. § (1) bekezdés/.
A menedékhez való jog: "A Magyar Köztársaság törvényben meghatározott feltételek szerint – ha sem származási országuk, sem más ország a védelmet nem biztosítja – menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban, illetve a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy üldöztetéstől való félelmük megalapozott." /Alkotmány 65. § (1) bekezdés/.

Az alkalmazott jogszabályok:
•	A külföldre utazásról szóló1998. évi XII. törvény
1. § (1) A Magyar Köztársaság területének elhagyása - beleértve a külföldi letelepedés szándékával történő kiutazást is - alkotmányos alapjog, amely minden magyar állampolgárt és az országban jogszerűen tartózkodó külföldit megillet. A külföldre utazás joga törvényben meghatározottak szerint gyakorolható, illetőleg korlátozható.
33. § (1) Ez a törvény a kihirdetését követő hatodik hónap első napján lép hatályba. A törvény hatálybalépésekor folyamatban levő kivándorlás iránti kérelem esetén a már megkezdett eljárást meg kell szüntetni.
41. § (1) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben szabályozza
a) az útlevél hatóságokat, feladat- és hatáskörüket, továbbá az úti okmánnyal összefüggő feladatok ellátásában közreműködő szerveket és feladataikat;
b) az útlevél kivételével az egyéb úti okmányok fajtáit;
c) az eljárás részletes szabályait, valamint az úti okmányok kezelésére vonatkozó rendelkezéseket.
•	A külföldre utazásról szóló 1998. évi XII. törvény végrehajtásáról szóló 101/1998. (V. 22.) Korm. rendelet
A Kormány a külföldre utazásról szóló 1998. évi XII. törvény 41. §-ának (1) bekezdésében (a továbbiakban: Utv.) kapott felhatalmazás alapján az Utv. végrehajtásáról a következőket rendeli el:
2. § Az - útlevél kivételével - úti okmányok fajtái:
a) a határátlépési igazolvány;
b) a határátlépési engedély;
c) a hazatérési igazolvány;
d) a menekültként elismert személyek kétnyelvű úti okmánya;
e) a menedékesek és a befogadottak utazási igazolványa;
f) a bevándorolt külföldi úti okmánya.
A bevándorolt külföldi okmánya
12. § A bevándorolt úti okmánya tartalmazza:
a) a külföldi családi és utónevét, születési helyét, idejét, nemét, állampolgárságát vagy hontalanságát, arcképmását, saját kezű aláírását;
b) a bevándorlási engedély számát, az engedélyező hatóság megnevezését, továbbá az "állandó magyarországi tartózkodásra jogosult" bejegyzést;
c) az úti okmány megnevezését, számát, keltét, érvényességi idejét, a kiállító magyar útlevélhatóság megnevezését és bélyegzőlenyomatát.
30. § (1) Ez a rendelet 1998. szeptember 1-jén lép hatályba.
•	A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény
59. § (1) Ez a törvény 1998. március 1-jén lép hatályba, rendelkezéseit - a (3) bekezdésben foglalt kivételekkel - a folyamatban lévő ügyekben alkalmazni kell.
(2) A menekültügyi hatóság menekültként ismeri el azt a magyarországi szálláshellyel rendelkező külföldit, akire nézve a Genfi Egyezmény alkalmazhatóságát az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága Budapesti Irodája e törvény hatálybalépéséig megállapította; feltéve, hogy az érintett menekültkénti elismerését e törvény hatálybalépését követő 90 napon belül kéri.
(5) A törvény hatálybalépésével egyidejűleg a menekültként elismert személyek jogállásáról szóló 1989. évi 19. törvényerejű rendelet, továbbá a menekültek helyzetére vonatkozó 1951. évi július hó 28. napján elfogadott Egyezmény, valamint a menekültek helyzetére vonatkozóan az 1967. évi január hó 31. napján létrejött jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1989. évi 15. törvényerejű rendelet 3. §-a, továbbá a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény 64. §-a (1) bekezdésének g) pontja hatályát veszti.
•	A Magyar Népköztársaság Kormánya és az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosa között Genfben, 1989. október 4-én aláírt megállapodás kihirdetéséről szóló 23/1990. (II. 7.) MT rendelet
Tekintetbe véve, hogy az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosa Hivatalának Alapokmánya, amelyet az Egyesült Nemzetek Közgyűlése 1950. december 14-i 428 (V) számú határozatával fogadott el többek között úgy rendelkezik, hogy a Főbiztos, a Közgyűlés irányítása szerint tevékenykedve, az Egyesült Nemzetek fennhatósága alatt ellátja azon menekültek nemzetközi védelmének feladatát, akik az Alapokmány hatálya alá tartoznak, valamint a kormányoknak és az érintett kormányok jóváhagyása esetén a magánszervezeteknek nyújtott segítség útján olyan állandó megoldást keres a menekültek problémáira, amely megkönnyíti az ilyen menekültek önkéntes hazatelepülését vagy beilleszkedésüket az új nemzeti közösségekbe.

Megállapodás célja
Ez a Megállapodás azokat az alapvető feltételeket tartalmazza, amelyek alapján a UNHCR, felhatalmazása keretei között, együttműködik a kormánnyal, irodát nyit az országban és ellátja a fogadó országban lévő menekültek és más, hatáskörébe tartozó személyek nemzetközi védelmével és a humanitárius segítségnyújtással kapcsolatos feladatait.
III. Cikk
Együttműködés a kormány és a UNHCR között
1. A Kormány és a UNHCR együttműködése a menekültek és más UNHCR hatáskörébe tartozó személyek nemzetközi védelme és a humanitárius segítségnyújtás terén a UNHCR Alapokmánya és az Egyesült Nemzetek szerveinek a UNHCR-ra vonatkozó más döntései és határozatai, valamint menekültek helyzetére vonatkozó 1951. évi Egyezmény 35. cikke és a menekültek helyzetére vonatkozó 1967. évi jegyzőkönyv 2. Cikke alapján folyik.
IV. Cikk
A UNHCR Iroda
1. A Kormány üdvözli, hogy a UNHCR irodát, vagy irodákat hoz létre és tart fenn az országban azzal a céllal, hogy nemzetközi védelmet biztosítson és humanitárius segítséget nyújtson a menekülteknek és más olyan személyeknek, akiknek ügyével a UNHCR foglalkozik.
2. A UNHCR, a Kormány hozzájárulásával az országban működő irodát regionális területi irodának jelölheti ki, és írásban értesíti a Kormányt az oda kinevezett tisztviselők számáról és rangjáról.
3. A UNHCR Iroda ellátja a Főbiztos által kijelölt feladatokat a menekültekkel és más a UNHCR hatáskörébe tartozó személyek ügyében, felhatalmazásának megfelelően, beleértve a UNHCR és más, az országban működő kormányzati vagy nem-kormányzati szervekkel kapcsolatok megteremtését és fenntartását.

A vizsgálat megállapításai: 
	A beadvány vizsgálata során először a panaszos úti okmánnyal, majd az állampolgársági kérelem elutasításával kapcsolatos sérelmét vizsgáltuk.
	1. Figyelemmel arra, hogy az Alkotmány 32/B. §, valamint az 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztosok csak a magyar hatóságok, illetve közszolgáltatók döntését, vagy eljárását vizsgálhatják a Főbiztos Hivatalának a panaszos úti okmány iránti kérelmét elutasító döntését hatáskör hiányában nem vizsgáltam.
A vizsgálat adatai szerint az 1993. július 22-én hatályos, a külföldre utazásról és az útlevélről szóló 1989. évi XXVIII. törvény 3. § (1) bekezdése az útlevelet olyan hatósági igazolványként határozta meg, „amellyel a magyar állampolgár külföldön és a külföldre utazás során belföldön személyazonosságát és állampolgárságát” igazolta. Az 1989. évi XXVIII. törvény 3. § (1) bekezdésének idézett rendelkezésére figyelemmel a BM Adatfeldolgozó Hivatal Útlevélosztályának válasza, amelyben azzal az indokkal utasította el a panaszos kérelmét, hogy „magyar útlevéllel csak magyar állampolgár látható el”, a külföldre utazásról és az útlevélről szóló törvény vonatkozó rendelkezéseinek megfelelt, azonban ellentétes volt az Alkotmány – 1989. évi XXXI. törvény 34. §-ával megállapított – 58. § (1) bekezdésével, amely az ország elhagyásához való jogot nem kizárólag a magyar állampolgárok, hanem az országban törvényesen tartózkodó minden személy, köztük a bevándorolt külföldiek számára is biztosította. Az Alkotmány 58. § (1) bekezdése, illetve a külföldre utazásról és az útlevélről szóló törvény hivatkozott rendelkezése közötti ellentmondást a külföldre utazásról szóló 1998. évi XII. törvény oldotta fel, amelynek 1. § (1) bekezdése a Magyar Köztársaság területének elhagyását olyan alkotmányos alapjogként határozta meg, ami az országban jogszerűen tartózkodó külföldieket is megilleti. Az említett alapjog gyakorlásának egyik feltételeként az 1998. évi XII. törvény 4. § a) pontja bevezette az úti okmány fogalmát, amelynek egyik fajtája az útlevél. Utóbbival továbbra is csak magyar állampolgárt lehet ellátni.
	Az 1998. évi XII. törvény végrehajtásáról szóló 101/1998. (V. 22.) Korm. rendelet 2. § f) pontja alapján bevándorolt külföldiek is jogosultakká váltak egy olyan úti okmányra, amelynek birtokában – az 1998. évi XII. törvény 4. § a) pontja értelmében – külföldre utazhattak, illetve onnan visszatérhettek az országba. Figyelemmel arra, hogy a rendelkezésemre álló adatok szerint az 1998. évi XII. törvény hatályba lépése – 1998. IX. 1. -, illetve a vizsgálat megindulása között eltelt idő alatt a panaszos a bevándorolt külföldiek úti okmánya iránti kérelmet nem terjesztett elő, illetve az említett tartalmú kérelme elutasítását később sem sérelmezte, az Alkotmány 58. § (1) bekezdésében megállapított, az ország területének elhagyásához való jog érvényesülését érintő eljárásomat megszüntettem.

	2. A magyar állampolgárság megszerzése iránti kérelme, illetve annak elutasítása miatt benyújtott panasz vizsgálatakor a panaszosnak az ENSZ Menekültügyi Főbiztos Hivatala menekültként való elismerésének eredményeként létrejött jogi helyzetet elemeztem.
Az ENSZ Közgyűlése 1949. december 3-án elfogadott, 319. (IV) számú határozatával, 1951. január 1. napjával hozta létre az ENSZ Menekültügyi Főbiztosának Hivatalát (a továbbiakban: Főbiztos Hivatala). Az ENSZ Közgyűlése 1950. december 14-én, a 428. (V) számú határozatának mellékleteként elfogadta a Főbiztos Hivatalának Alapokmányát (a továbbiakban: Alapokmány), ami – egyebek mellett – a Főbiztos feladatait is meghatározta. Az Alapokmány értelmében a Főbiztos egyik feladata, hogy a hatáskörébe tartozó menekültek számára az ENSZ égisze alatt nemzetközi védelmet nyújtson. Azt, hogy kik tartoznak a Főbiztos hatáskörébe az Alapokmány 6. Cikke határozta meg, amelynek értelmében menekült az a „személy, aki faja, vallása, nemzeti hovatartozása, vagy politikai meggyőződése miatti üldöztetéstől való megalapozott félelme miatt az állampolgársága szerinti országon kívül tartózkodik, és nem képes, vagy e félelme következtében (…) nem kívánja annak az országnak a védelmét igénybe venni”. Az Alapokmányban meghatározott követelményeknek megfelelő személy, így például a panaszos – a Főbiztos döntése alapján – az ENSZ védelme alá kerül, amelyet a Főbiztos biztosít számára. Az ilyen menekülteket a jogi szakirodalom „mandátumos menekülteknek” (mandate refugees) nevezi.
	A Főbiztos Hivatalának felállítását követően az ENSZ Közgyűlés 429. (V.) számú határozata alapján 1951-ben összehívták az Egyesült Nemzetek Meghatalmazottjainak Konferenciáját, ami 1951. július 28-án elfogadta a „Menekültek Helyzetére Vonatkozó Egyezményt”, ami 1954. április 21-én lépett hatályba, amelyet „Genfi Egyezmény”-ként ismer a világ. A Genfi Egyezmény az Alapokmányhoz hasonlóan határozza meg a menekült fogalmát: menekült az, aki „faji, vallási okok, nemzeti hovatartozása, illetve meghatározott társadalmi csoporthoz való tartozása, avagy politikai nézetei miatti üldöztetéstől való megalapozott félelme miatt az állampolgársága szerinti országon kívül tartózkodik, és nem tudja, vagy az üldöztetéstől való megalapozott félelmében nem kívánja annak az országnak a védelmét igénybe venni”. A Genfi Egyezmény hatálya azokra a személyekre korlátozódik, akik az 1951. január 1-je előtti események következtében váltak menekültté. A csatlakozó államok pedig földrajzi korlátozással élhetnek, vagyis kijelenthetik, hogy csak európai események következtében érkező külföldieket ismernek el menekültként. Az 1950-es évek történései – így például az 1956-os magyarországi események – kapcsán azonban felmerült az igény arra, hogy a Genfi Egyezmény rendelkezéseit olyan személyekre is kiterjesszék, aki 1951. január 1-jét követően váltak menekültté. 1967. január 31-én, New Yorkban az ENSZ főtitkára, valamint a Közgyűlés elnöke aláírták a „Menekültek Helyzetére Vonatkozó Jegyzőkönyvet”, ami feloldotta az 1951-es Genfi Egyezmény időbeli korlátozását. A Jegyzőkönyv a hatályba lépésének napjától, vagyis 1967. október 4-étől kezdődően, a menekültté válás időpontjától függetlenül minden menedékkérőre kiterjesztette a védelemhez való jogot. 
Magyarország 1989-ben csatlakozott a Genfi Egyezményhez, illetve az 1967. évi New Yorki Jegyzőkönyvhöz. A két dokumentumot az 1989. évi 15. törvényerejű rendelettel hirdették ki. Miután eljárási szabályokat sem a Genfi Egyezmény, sem az 1967. évi New Yorki Jegyzőkönyv nem tartalmaznak, végrehajtásukról a menekültként való elismerésről szóló 101/1989. (IX. 28.) MT. rendelet intézkedett, ami 1989. október 15-től 1998. március 1-jéig volt hatályban. Az 1989. évi 15. törvényerejű rendelettel kihirdetett Genfi Egyezmény, illetve az 1967. évi New Yorki Jegyzőkönyv alapján a menekültként elismert személyeket „konvenciós menekülteknek” (convention refugees) nevezik.
A Magyar Népköztársaság csatlakozási okiratának az ENSZ főtitkáránál történő letétbe helyezésekor – 1989. március 14-én – azt a nyilatkozatot tette, hogy a Genfi Egyezmény „1. cikk B fejezetének (a) változatát fogja alkalmazni a menekültek helyzetére vonatkozó egyezmény szerinti kötelezettség teljesítése céljából”, vagyis a magyar hatóságok felelősségét az európai események menekültjei által benyújtott menedékjogi kérelmének vizsgálatára korlátozta. 
A Genfi Egyezménytől, illetve az 1967. évi New Yorki Jegyzőkönyvtől eltérően az Alapokmány szövegét, így például annak a mandátumos menekültekre vonatkozó rendelkezéseit formálisan nem hirdették ki Magyarországon. A Főbiztos Hivatala, illetve a hazai hatóságok együttműködésének alapját és kereteit a Magyar Népköztársaság Kormánya és a Főbiztos között Genfben, 1989. október 4-én aláírt megállapodás kihirdetéséről szóló 23/1990. (II. 7.) MT. rendelet (a továbbiakban: MT. rendelet) teremtette meg, amelyet 1989. október 4-étől kellett alkalmazni, és jelenleg is hatályban van. Az MT rendelet bevezető rendelkezéseiben a felek megállapodásuk egyik indokaként jelölték meg, hogy a Főbiztos az ENSZ Közgyűlésének 1950. december 14-én elfogadott, 428 (V) számú határozatának megfelelően, elláthassa „azon menekültek nemzetközi védelmét, akik az Alapokmány hatálya alá tartoznak”, és megállapítsák azokat a feltételeket, amelyek mellett a Főbiztos Hivatala képviselteti magát az országban. Az ENSZ Közgyűlése által a Főbiztos számára megállapított feladatok ellátása céljából a Főbiztos Hivatala – más országokhoz hasonlóan - Irodát nyitott Magyarországon, amely „ellátja a Főbiztos által kijelölt feladatokat a menekültek” és más a Főbiztos Hivatalának „hatáskörébe tartozó személyek ügyében”. Az ENSZ Közgyűlésének 1950. december 14-én elfogadott, 428 (V) számú határozatára hivatkozással, annak rendelkezéseit az MT. rendelet idézett rendelkezése az Alapszabály szövegének formális kihirdetése nélkül is a magyar jog részévé tette. Az említett megállapítást támasztja alá az a tény is, miszerint a Magyar Népköztársaság által, a Genfi Egyezményhez fűzött nyilatkozatában szereplő „földrajzi korlátozás” feloldásáig, vagyis 1998. március 1-jéig, az Európán kívüli események menekültjeinek menedékjogi kérelmét sem a magyar hatóság, hanem a Főbiztos Hivatalának Budapesti Irodája, az Alapokmány 6. Cikkének alkalmazásával bírálta el. A vizsgálat során rendelkezésünkre álló adatok szerint 1989. október 4. és 1998. február 28. között a Főbiztos Hivatalának Budapesti Irodája 3854 kérelmet vizsgált meg, amelyből 471 személyt ismert el mandátumos menekültként.  
Az 1998. március 1-jén hatályba lépett menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény 2. § a) pontjára figyelemmel a magyar jog szerint menekült az a külföldi, akit a magyar hatóság a Genfi Egyezmény, illetve az 1967. évi New Yorki Jegyzőkönyv alkalmazásával menekültként elismert. A magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény 13. § (1) bekezdésében szabályozott, az állampolgárság megszerzése iránti kérelem benyújtására szolgáló nyomtatványon is csak arra nézve van kérdés, hogy a külföldit menekültként a magyar hatóság elismerte-e. Így a panaszosnak nem volt lehetősége arra, hogy a Főbiztos Hivatalának döntését jelezze. Miután a mandátumos menekült jogállást a magyar jog nem ismeri, nem lehet tudni, hogy a Főbiztos Hivatala döntésének ismeretében a Belügyminisztérium illetékes szerve miként járt volna el.  
A Főbiztos által elismert menekültekről mindössze a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény 59. § (2) bekezdése rendelkezett, amelynek értelmében a „menekültügyi hatóság menekültként ismeri el azt a magyarországi szálláshellyel rendelkező külföldit, akire nézve a Genfi Egyezmény alkalmazhatóságát az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága Budapesti Irodája e törvény hatálybalépéséig megállapította; feltéve, hogy az érintett menekültkénti elismerését e törvény hatálybalépését követő 90 napon belül kéri”.    
Bár a Menekültügyi Főbiztos Hivatalának Budapesti Irodája által menekültként elismert személyek esetében nem a Genfi Egyezményt alkalmazták, az idézett jogszabályi rendelkezés alapján az említett kérelem előterjesztését követően, a menekültügyi hatóság az összes, a Budapesti Iroda által mandátumos menekültként elismert, magyarországi szálláshellyel rendelkező külföldit – összesen 193 személyt - konvenciós menekültként elismerte. A panaszos 1983. december 14-étől bevándoroltként élt az országban, vagyis „magyarországi szálláshellyel” kétségkívül rendelkezett, azonban őt nem a Főbiztos Hivatalának Budapesti, hanem a Genfi Irodája helyezte védelem alá, tehát az ő jogállása a Genfi Egyezményhez fűzött földrajzi korlátozás feloldását követően sem rendeződött. Arról sincs adat, hogy a panaszoson kívül hány olyan mandátumos menekült él az Magyarországon, akinek elismeréséről a Főbiztos Hivatalának nem a budapesti, hanem valamely másik irodája döntött.     
A Főbiztos mandátuma alapján menekültként elismert személy az ENSZ védelme alá kerül, függetlenül attól, hogy a Genfi Egyezményhez, illetve az 1967. évi New Yorki Jegyzőkönyvhöz csatlakozott ország területén tartózkodik-e, vagy sem; illetőleg az említett állam őt a két dokumentum bármelyike alapján menekültként elismerte-e. Miután a Főbiztos mandátuma egységes és oszthatatlan, a mandátumos menekülteket megillető védelem szempontjából sincs jelentősége annak, hogy az adott személyt a Főbiztos Hivatalának Genfi, vagy a világ bármely más országában működő irodája ismerte el menekültként. Ezért a magyarországi szálláshellyel rendelkező mandátumos menekültek között, a Főbiztos Hivatalának a menekültként elismerésről döntő irodája székhelyétől függő bánásmód a panaszosnak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében biztosított diszkrimináció-mentes elbánáshoz való jogával összefüggő visszásságot eredményezett.
Az MT. rendelet III. Cikk 1. pontja értelmében a Magyar Kormány és a Főbiztos Hivatalának együttműködése a menekültek és más a Főbiztos Hivatalának hatáskörébe tartozó személyek nemzetközi védelme terén – többek között - az Alapokmány alapján folyik. Az MT. rendelet hivatkozott rendelkezéséből következően Magyarországnak mind a jogalkotás, mind a jogalkalmazás terén biztosítania kell az Alapokmány értelmében a Főbiztos Hivatalának hatáskörébe tartozó menekültek jogvédelme ellátásának feltételeit. Az említett nemzetközi jogi kötelezettség körében mind a Főbiztos Hivatalának Budapesti Irodája által az 1998. március 1-jét követően menedékjogi eljárás alá vont külföldiek, mind a Főbiztos Hivatala bármely irodájának döntése alapján az ENSZ védelme alatt álló, magyarországi szálláshellyel rendelkező mandátumos menekültek jogi státusát szabályozni szükséges.
A Genfi Egyezménytől eltérően az Alapokmánynak nincsenek olyan speciális rendelkezései, amelyeket az államoknak a területükön tartózkodó mandátumos menekültekkel történő bánásmód kialakításakor figyelembe kell venniük. Az ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 14. Cikke azonban kimondja, hogy „minden személynek joga van az üldöztetés elöl más országban menedéket keresni, és a más ország nyújtotta menedéket élvezni”. Tény, hogy az üldöztetés fogalmát sem az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, sem a Genfi Egyezmény, sem az Alapokmány nem szabályozzák, azonban az Alapokmány 6. Cikkében felsorolt feltételeknek megfelelő személy alapvető emberi jogait az állampolgársága szerinti állam nem garantálja, tehát a nemzetközi közösségnek kell őt megvédenie. Miután az MT. rendelet következtében az Alapokmány része a magyar jogrendszernek, a Főbiztos Hivatalának döntését a magyar hatóságoknak is tiszteletben kell tartaniuk. A panaszos a magyar állampolgár feleségével történő házasságkötését megelőzően a nemzetközi magánjogról szóló 1979. évi 13. tvr. 38. § (1) bekezdése alapján az állampolgársága szerinti állam által kiállított születési anyakönyvi kivonat beszerzése alól felmentést kapott. Azzal, hogy a Belügyminisztérium a Magyar Köztársaság területén szálláshellyel rendelkező mandátumos menekült panaszos állampolgársági kérelmét olyan okirat bemutatásának hiányára hivatkozva terjesztette elutasító javaslattal a köztársasági elnök elé, amelynek beszerzéséhez, azon állam szervével kapcsolatba lépnie, amellyel szemben nemzetközi védelmet élvez, az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében biztosított nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjához, továbbá az Alkotmány 65. § (1) bekezdésében biztosított menedékhez való joggal összefüggő visszásságot okozott.                   

Ajánlás:

	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 25. §-ában biztosított jogkörömben eljárva, ajánlást teszek
-	a belügyminiszternek és az igazságügy-miniszternek, hogy kezdeményezzék az ENSZ Menekültügyi Főbiztos Hivatala által elismert „mandátumos menekültekre” vonatkozó törvényi szabályok megalkotását;
-	a belügyminiszternek, hogy kezdeményezze a magyar állampolgárságról szóló LV. törvény végrehajtásáról szóló 125/1993. (IX. 22.) Korm. rendelet 1. számú mellékletében szereplő, a honosítási kérelem benyújtására szolgáló nyomtatványnak a mandátumos menekültként való elismerésre vonatkozó kérdéssel történő kiegészítését.

Az 1993. évi LIX. tv. 21. § (1) bekezdése alapján ajánlást teszek a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatójának, hogy a panaszos esetleges újabb honosítási kérelmének benyújtása esetén ügyében az ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 14. Cikkére figyelemmel járjon el, és ne kötelezze őt olyan okmány beszerzésére, amellyel alkotmányos jogaival összefüggő visszásságot okoz.

Budapest, 2002. október 9.

Takács Albert

OBH 5134/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettese kiegészítő jelentése

A megállapított tényállás:
Az iraki állampolgár panaszos azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert – egyebek mellett – azt sérelmezte, hogy a magyar állampolgárság megszerzése iránti kérelmét - a származási országa által kiállított idegen nyelvű születési anyakönyvi kivonat és annak hiteles magyar nyelvű fordításának hiánya miatt - a Belügyminisztérium javaslatára, a köztársasági elnök elutasította. A hiányzó születési anyakönyvi kivonat kapcsán a panaszos arra hivatkozott, hogy az ENSZ Menekültügyi Főbiztosának Hivatala (a továbbiakban: Főbiztos Hivatala) menekültként elismerte, így nem kötelezhető arra, hogy kapcsolatba lépjen annak az államnak a hatóságával, amellyel szemben nemzetközi védelmet élvez.
	A vizsgálat adatai szerint a panaszos 1970-ben állami ösztöndíjasként, egyetemi tanulmányok céljából érkezett Magyarországra. 1976-ban, az egyetem befejezését követően a panaszos hazatért Irakba, majd miután 1977-ben aspiránsi tanulmányaihoz újabb állami ösztöndíjat kapott, visszatért Magyarországra. A panaszos 1980-ban kandidátusi fokozatot szerzett, majd 1980 és 1984 között kutatóként, illetve üzemgazdászként dolgozott Magyarországon, 1982-ben feleségül vett egy magyar állampolgárt, akitől három gyermeke született. A panaszos 1983. december 14-e óta bevándoroltként él Magyarországon.
	 Beadványához a panaszos csatolta a Főbiztos Hivatalának Európai és Észak-amerikai Ügyekért Felelős Osztálya, 1988. szeptember 15-én kelt RBENA/739/88. számú határozatának másolatát, amely szerint őt - a Főbiztos mandátuma, vagyis az ENSZ Közgyűlésének 428. (V) számú határozata alapján - menekültként elismerte. A panaszos 1995-ben honosítási kérelmet terjesztett elő, amit a Belügyminisztérium Állampolgársági Főosztálya – az iraki hatóságok által kiállított születési anyakönyvi kivonat hiányára hivatkozással - elutasítási javaslattal terjesztett a köztársasági elnök elé. A honosítási kérelmet a köztársasági elnök 1999. szeptember 21-én kelt határozatával elutasította.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese 2002. október 9-én kelt jelentésében felhívta a figyelmet arra, hogy az ENSZ Közgyűlése 1949. december 3-án elfogadott, 319. (IV) számú határozatával, 1951. január 1. napjával hozta létre a Főbiztos Hivatalát. Az ENSZ Közgyűlése 1950. december 14-én, a 428. (V) számú határozatának mellékleteként elfogadta a Főbiztos Hivatalának Alapokmányát (a továbbiakban: Alapokmány), ami – egyebek mellett – a Főbiztos feladatait is meghatározta. Az Alapokmány értelmében a Főbiztos egyik feladata, hogy a hatáskörébe tartozó menekültek számára az ENSZ égisze alatt nemzetközi védelmet nyújtson. Az országgyűlési biztos általános helyettese megállapította, hogy az Alapokmány szövegét, így például annak a mandátumos - vagyis a Főbiztos által az Alapokmány 6. Cikke alapján elismert - menekültekre vonatkozó rendelkezéseit formálisan nem hirdették ki Magyarországon. A Magyar Népköztársaság Kormánya és az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosa között Genfben, 1989. október 4-én aláírt megállapodás kihirdetéséről szóló 23/1990. (II. 7.) MT rendelet (a továbbiakban: MT rendelet) III. Cikk 1. pontja értelmében a Magyar Kormány és a Főbiztos Hivatalának együttműködése a menekültek és más a Főbiztos Hivatalának hatáskörébe tartozó személyek nemzetközi védelme terén – többek között - az Alapokmány alapján folyik. Az MT rendelet hivatkozott rendelkezéséből következően Magyarországnak mind a jogalkotás, mind a jogalkalmazás terén biztosítania kell az Alapokmány értelmében a Főbiztos Hivatalának hatáskörébe tartozó menekültek jogvédelme ellátásának feltételeit. Az említett nemzetközi jogi kötelezettség körében mind a Főbiztos Hivatalának Budapesti Irodája által az 1998. március 1-jét követően menedékjogi eljárás alá vont külföldiek, mind a Főbiztos Hivatala bármely irodájának döntése alapján az ENSZ védelme alatt álló, magyarországi szálláshellyel rendelkező mandátumos menekültek jogi státusát szabályozni szükséges.
Az Alapokmánynak nincsenek olyan speciális rendelkezései, amelyeket az államoknak a területükön tartózkodó mandátumos menekültekkel történő bánásmód kialakításakor figyelembe kell venniük. Miután az MT rendelet az Alapokmányt a magyar jogrendszer részévé tette, a Főbiztos Hivatalának döntését a magyar hatóságoknak is tiszteletben kell tartaniuk. Így például a panaszos a magyar állampolgár feleségével történő házasságkötését megelőzően a nemzetközi magánjogról szóló 1979. évi 13. tvr. 38. § (1) bekezdése alapján az állampolgársága szerinti állam által kiállított születési anyakönyvi kivonat beszerzése alól felmentést kapott. Azzal, hogy a Belügyminisztérium a Magyar Köztársaság területén szálláshellyel rendelkező mandátumos menekült panaszos állampolgársági kérelmét olyan okirat bemutatásának hiányára hivatkozva terjesztette elutasító javaslattal a köztársasági elnök elé, amelynek beszerzéséhez azon állam szervével kell kapcsolatba lépnie, amellyel szemben nemzetközi védelmet élvez, az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében biztosított nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjához, továbbá az Alkotmány 65. § (1) bekezdésében biztosított menedékhez való joggal összefüggő visszásságot okozott.                   
	Az említett alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság megszüntetésére az országgyűlési biztos általános helyettese ajánlást tett a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatójának (a továbbiakban: főigazgató), amelyben kezdeményezte, hogy a panaszos esetleges újabb honosítási kérelmének benyújtása esetén ügyében az ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 14. Cikkére figyelemmel járjon el, és ne kötelezze őt olyan okmány beszerzésére, amellyel alkotmányos jogaival összefüggő visszásságot okoz. 
	2002. november 7-én kelt levelében a főigazgató nem értett egyet az országgyűlési biztos általános helyettesének azzal a megállapításával, miszerint a panaszos alkotmányos jogával összefüggő visszásságot okozott a Belügyminisztérium azzal, hogy a honosítási eljárásban „nemzetközi védelem alatt álló személytől követelte meg a születési anyakönyvi kivonat bemutatását”. Miután a panaszos a honosítási eljárásban „mandátumos menekült” státusát nem jelezte, így az ügyében eljáró szerv sem marasztalható el olyan körülmény figyelmen kívül hagyása miatt, amelyről nem volt tudomása. A főigazgató álláspontja szerint a panaszos Magyarországon nem szálláshellyel rendelkező mandátumos menekültnek, hanem bevándorolt külföldinek tekintendő, aki az 1992. évi LXVI. törvény értelmében magyarországi lakóhellyel rendelkezik, s a magyar állampolgárokéhoz közeli jogokkal bír.     

A vizsgált alkotmányos jogok:
•	A jogállamisághoz, illetve az abból eredő jogbiztonsághoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” /Alkotmány 2. § (1) bekezdés/.
•	A nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjához való jog: „A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. " /Alkotmány 7. § (1) bekezdés/.
•	A menedékhez való jog: "A Magyar Köztársaság törvényben meghatározott feltételek szerint – ha sem származási országuk, sem más ország a védelmet nem biztosítja – menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban, illetve a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy üldöztetéstől való félelmük megalapozott." /Alkotmány 65. § (1) bekezdés/.

Az alkalmazott jogszabályok:
•	A magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény
6. § (1) A magyar állampolgárság honosítással, illetőleg visszahonosítással történő megszerzésére irányuló kérelemről - a belügyminiszter előterjesztése alapján - a köztársasági elnök dönt.
13. § (1) Az állampolgárság megszerzésére irányuló kérelmet, továbbá az állampolgárságról lemondó nyilatkozatot, valamint az állampolgársági bizonyítvány kiadása iránti kérelmet (a továbbiakban: állampolgársági kérelem) magyar nyelven, az e célra rendszeresített nyomtatványon, személyesen kell benyújtani a kérelmező lakóhelye szerint illetékes települési - fővárosban a kerületi - önkormányzat polgármesteri hivatala anyakönyvvezetőjéhez, a külföldön élő kérelmező esetében az illetékes magyar konzuli tisztviselőhöz.
(2) A kérelmet az anyakönyvvezető nyolc napon belül, a konzul az átvételtől számított első diplomáciai postával köteles felterjeszteni a belügyminiszterhez.
14. § (1) Az állampolgársági kérelemnek és a 12. § szerinti megkeresésnek tartalmaznia kell az érintett személyi adatait (név, lakcím, születési, házasságkötési adatai), felmenői személyi adatait, valamint az állampolgárságra, külföldre távozás időpontjára vonatkozó adatokat.
(2) Az állampolgársági kérelemhez a kérelmezőnek mellékelnie kell születési anyakönyvi kivonatát és a családi állapotát igazoló okiratokat, továbbá a kérelem elbírálásához e törvény 4-5., 8. és 11. §-ában meghatározott feltételek fennállását igazoló okiratokat.
(3) Ha a kérelem hiányos vagy az elbíráláshoz szükséges adatokat nem tartalmazza, a belügyminiszter a kérelmezőt más közokiratok bemutatására is felhívhatja. Ilyenek különösen: a hatósági erkölcsi bizonyítvány, az állampolgársági bizonyítvány, a honosítási, visszahonosítási, elbocsátási okirat, a magyar útlevél, az illetőségi bizonyítvány, továbbá a születési, házassági, halotti anyakönyvi okirat.
(4) Idegen nyelvű okiratot hiteles magyar nyelvű fordítással ellátva kell a kérelemhez csatolni.

A kiegészítő vizsgálat megállapításai:
	A panaszos a magyar állampolgárság megszerzésére irányuló (a továbbiakban: honosítási) kérelmét 1995. december 13-án nyújtotta be Gödöllő Város Önkormányzata Polgármesteri Hivatalának anyakönyvvezetőjénél. A panaszos már a kérelem benyújtásakor, az erre a célra rendszeresített nyomtatványon írásban jelezte, hogy a saját születési anyakönyvi kivonatát nem tudja csatolni.
	Kétségtelen, hogy a honosítási kérelem benyújtására szolgáló nyomtatványon a panaszos nem jelezte, hogy a Főbiztosa Hivatalának döntése alapján nemzetközi védelem alatt áll, vagyis „mandátumos menekült”, amit azért nem lehet a terhére róni, mert a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. tv. 4. § d) pontja a honosítási eljárásban csak a magyar hatóság által menekültként elismert külföldit nevesíti, illetve az említett személyi körre vonatkozóan állapít meg speciális szabályokat. Az említett jogszabályi helyzet következtében az eljáró anyakönyvvezető sem tájékoztatta a panaszost arról, hogy a kérelme benyújtására szolgáló nyomtatványon felsorolt iratokon túlmenően más, a birtokában lévő okirat – így például a Főbiztos Hivatala által kiadott dokumentum – bemutatásának is jogi relevanciája lehet.
	Az anyakönyvvezető által átvett, illetve továbbított kérelmet 1995. december 20-án iktatták a Belügyminisztérium illetékes szervénél. A Belügyminisztérium 1996. májusában – az illetékes magyar külképviselet útján – tájékozódott az iraki Külügyminisztérium Konzuli Főosztályánál, ahonnan azt választ kapta, hogy a születési anyakönyvi kivonatot az érintett személyek vagy a budapesti nagykövetségen keresztül, vagy az Irakban élő rokonaik közreműködésével tudják beszerezni.
 A panaszost 1997. májusában felszólították arra, hogy az 1993. évi LV. törvény 14. § (2) bekezdésére figyelemmel honosítási kérelme elbírálásához – többek között – az eredeti születési anyakönyvi kivonatát is csatolja. Válaszában a panaszos megírta, hogy a születése anyakönyvi kivonatát az iraki belpolitikai helyzet miatt nem tudja beszerezni, egyúttal arról is tájékoztatta a Belügyminisztériumot, hogy az említett okirat beszerzése alól mind a házasságkötésekor, mind a bevándorlási kérelme elbírálásakor felmentették. A panaszos állítását egyrészt a Fővárosi Közigazgatási Hivatal által a Belügyminisztérium rendelkezésére bocsátott idegenrendészeti iratok, másrészt annak a dokumentumnak a másolata is igazolta, amelyben az igazságügyminiszter őt – a nemzetközi magánjogról szóló 1979. évi 13. tvr. 38. § (1) bekezdése alapján – az anyakönyvi okiratok beszerzése alól felmentette. Miután a több mint három évig tartó honosítási eljárásban az említett iratok a Belügyminisztériumban rendelkezésére álltak, érthetetlen, miért nem kérdezték meg a panaszost arról, hogy a hiányzó születési anyakönyvi kivonatot miért nem tudja beszerezni. Az említett körülmény felderítése azért is indokolt lett volna, mert egyrészt a panaszos azt soha sem állította, hogy a születési anyakönyvi kivonat – mint okmány – Irakban nem létezik, másrészt addigi magyarországi tartózkodása alatt már két különböző közigazgatási szerv is felmentette annak beszerzése alól. Az akadályozó körülmények tisztázására irányuló kérdés hiányában a panaszost a Belügyminisztérium nem hívta fel arra sem, hogy az említett körülményeket valami módon igazolja, vagy legalább valószínűsítse. Miután a honosítási eljárásban a kérelem elbírálásához szükséges tényállási elemek feltárása nem a kérelmező, hanem a Belügyminisztérium illetékes szervének kötelezettsége lett volna, nem fogadom el a főigazgató azon érvelését, hogy a panaszos „mandátumos menekült” státusát azért hagyták figyelmen kívül, mert azt az eljárás során nem jelezte. Az említett indokok alapján változatlanul fenntartom azt a megállapításomat, amely szerint a Belügyminisztérium az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében biztosított nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjához, továbbá az Alkotmány 65. § (1) bekezdésében biztosított menedékhez való joggal összefüggő visszásságot okozott azzal, hogy a Magyar Köztársaság területén szálláshellyel rendelkező mandátumos menekült panaszos állampolgársági kérelmét olyan okirat bemutatásának hiányára hivatkozva terjesztette elutasító javaslattal a köztársasági elnök elé, amelynek beszerzéséhez, azon állam szervével kellett volna kapcsolatba lépnie, amellyel szemben nemzetközi védelmet élvez.
Figyelemmel arra, hogy a feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzésére tett ajánlásomra a főigazgató azt válaszolta, hogy a panaszos újabb honosítási kérelme benyújtása esetén születési adatait a birtokában lévő, lejárt érvényességű iraki úti okmánnyal is igazolhatja, a választ elfogadom és újabb ajánlást nem teszek.

Budapest, 2002. december 15.

Takács Albert