OBH 4934/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

Egy panaszos 1999. október 29-én azért fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mert állítása szerint egy befektetési szolgáltatással foglalkozó cég ellen tett bejelentését az Állami Pénz és Tőkepiaci Felügyelet intézkedés nélkül hagyta. A beadvány megfogalmazása egyértelműen arra utalt, hogy a panaszos az országgyűlési biztos részéről a számára kárt okozó cég elleni fellépést is szükségesnek látja. A panaszos azt a kérdést fogalmazta meg az Országgyűlési Biztosok Hivatalához küldött beadványában, hogy vajon  a keletkezett több mint két millió forintos veszteséget neki és feleségének kell-e viselniük. A panaszos által előadottak szerint ő és felesége kérték az Állami Pénz és Tőkepiaci Felügyeletet, vizsgálja meg, hogy jogosult-e a két bepanaszolt  cég Magyarországon az általuk nyújtott szolgáltatási tevékenység végzésére. A panaszos beadványában előadta, hogy az ÁPTF felesége 1998. október 8-án megküldött - vizsgálatot kérő - levelét az OBH-hoz intézett beadványának keltéig (1999. október 21-ig) megválaszolatlanul hagyta.
Tekintettel arra, hogy a panaszos által - az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelet eljárására vonatkozóan  - előadottak a jogbiztonság követelményéből fakadó tisztességes eljáráshoz való joggal (Alkotmány 2.§ (1) bekezdés), valamint a panasz előterjesztéséhez való joggal (Alkotmány 64.§) összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelemre engedtek következtetni, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény 16. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján vizsgálatot indítottam.
Vizsgálatom során megkerestem az Állami Pénz és Tőkepiaci Felügyelet  elnökét, kérve, hogy a panaszos által tett beadvány alapján lefolytatott felügyeleti eljárás iratait küldje meg. Vizsgálatom során a panaszos által beadványa mellékleteként megküldött iratmásolatokat is felhasználtam és szóban több alkalommal felvilágosítást kértem az ÁPTF (időközben Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete) munkatársaitól. Miután így a szükséges információk a rendelkezésemre álltak, megkezdtem az ügy érdemi vizsgálatát.  

A megállapított tényállás

Az állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelet főosztályvezetője megkeresésemre válaszolva a következőkről tájékoztatott: 
A panaszos felesége 1998. október 8-án beadványt nyújtott be az Állami Pénz és Tőkepiaci Felügyelethez (a továbbiakban ÁPTF), amelyben előadta, hogy a Pest-Buda Értékháznál elhelyezett befektetésének hetven százalékát elveszítette.  A panaszos megítélése szerint a társaság őt félretájékoztatta, szabálytalanul járt el. A panaszos a befektetéssel kapcsolatos veszteségével összefüggésben az ÁPTF vizsgálatát kérte.  Az ÁPTF által hivatalomhoz megküldött - panaszos felesége által írt és az ÁPTF-hez október 9-én érkezett - beadvány a következőket tartalmazta: "Segítségét kérjük, hogy megtehetik-e velünk azt, hogy veszteségeinket mindig csak görgették, közben értesítéseik szerint eredményeink "0", még 1998. szeptember 9-i közlőn is. Kérjük vizsgálják meg, hogy az Értékház ilyen ügyletre jogosult-e. (...) Biztos-e, hogy ezeket a veszteségeket nekünk kell viselni. (...) Úgy véljük, hogy az Értékház becsapott bennünket, félretájékoztattak, netalán ügyleteikkel szabálytalanul jártak el. Várjuk segítségét és mielőbbi intézkedését" A géppel írt beadványon - valószínűleg az ÁPTF valamelyik alkalmazottjától származó - kézzel írt feljegyzés található: "A vizsgálat arra is terjedjen ki, hogy az ügyfelet felvilágosították-e a szerződés megkötése előtt az árfolyam-spekulációs ügylet kockázatáról."
1999. február 8-án az ÁPTF egyik felügyelője a következő feljegyzést készítette a Szakosított Hitelintézeti Felügyeleti Főosztály vezető-helyettesének:  "A panaszos sérelmezi, hogy a P.B. Értékháznál diszkont kincstárjegybe befektetett 4,8 millió forintjának 70%-át elvesztette. Véleménye szerint félretájékoztatták, illetve becsapták őt, esetleg a Társaság szabálytalanul járt el. A panaszos, illetve az érintett társaságok által benyújtott iratokból a következők állapíthatók meg: 1. a panaszos nem a P.B. Értékházzal , hanem az O.F. Rt-vel kötött szerződést, 2. a szerződés nem diszkont kincstárjegy vásárlására irányuló megbízásra vonatkozott, a panaszos határidős devizaügyletek megkötésére bizományosi keretszerződést kötött. 3. a szerződés az ügylet tartalmát, feltételeit megfelelő részletességgel tartalmazta, a felelősségi kérdések rendezése körében rögzíti, hogy a megbízó az ügyletben saját felelősségére vesz részt, annak nyereségéért a bizományos semmiféle felelősséget nem vállal, a megbízó pedig tudomásul veszi, hogy az esetleges veszteség teljes mértékben őt terheli, mindebből az ügyfél a befektetés jellegét, kockázatát felmérhette, 4. július hónapban már keletkezett veszteség, a megbízó ennek ellenére, tehát a kockázat ismeretében fenntartotta a megbízást, 5. a Társaság az egyes ügyletek megkötéséről és az eredmény elszámolásáról a panaszost tájékoztatta, ezzel, valamint a végelszámolás módjával kapcsolatban a panaszos részéről kifogás nem merült fel, 6. a határidős ügyletek fedezetéül szolgáló - diszkont kincstárjegyre vonatkozó - adásvételi szerződéseket és ügyfélszámla szerződést a panaszos nem írta alá. Javaslat: helyszíni vizsgálat, a panaszos meghallgatása. A helyszíni vizsgálat során felvetendő kérdések: az üzletszabályzat, általános szerződési feltételek kiegészítése az ügylet kockázatos jellegére, a kockázat jellegére utalással (árfolyamok alakulása), az újrabefektetésre irányuló megbízások miként történtek?, az iratok között található - a veszteségek okairól, illetve az új stratégiáról szóló tájékoztató kiadása mikor történt, azt az ügyfelek milyen köre kapta meg?, az O. Rt. mutassa be, röviden elemezze a konkrét ügyben bekövetkezett veszteségek okait, esetleg annak megelőzésére, csökkentésére tett intézkedéseit. A panaszos meghallgatása során tisztázandó: a panaszos, vagy férje aláírása szerepel a szerződésben?, az ügyletek megkötéséről, és az elszámolásokról minden esetben tájékoztatást kapott?, a Társaság közlése szerint visszafizetett összegeket hiánytalanul átvette?? mire alapozza a vesztesége 70%-os mértékét, mivel az elszámolások ezt nem támasztják alá, a befizetést igazoló csekkek másolata nincs az iratok között, a Társaság ezzel szemben becsatolta az O. Rt. részére történt befizetést igazoló pénztárbizonylatot."         
Az ÁPTF hivatalos helyiségében 1999. február 15-én személyes meghallgatást tartottak, amin részt vet a panaszos felesége is. A feljegyzés a következőket tartalmazza: A panaszos a hozzá intézett kérdésekre előadta, hogy a határidős deviza ügyletek megkötéséhez szükséges bizományosi keretszerződést aláírták, de a diszkont kincstárjegy vásárlására szóló megbízást nem írták alá. A panaszos ugyanakkor azt is elmondta, hogy a július hónapban keletkezett veszteség után a cég a panaszost és férjét azzal bíztatta, hogy a veszteség később még kiegyenlíthető és a diszkont kincstárjegybe befektetett összeget visszakapják. A panaszos előadta, hogy a szerződés megkötésekor nem volt tudomása arról, hogy a P.B. Értékházon kívül más céggel is kapcsolatba került és arról sem tájékoztatták, hogy a nyereség bizonytalanságán túl a befektetett összeget is elveszíthetik. 
1999. február 18-án az ÁPTF munkatársai az O. F. Rt.-nél (a panasszal érintett egyik cég) helyszíni ellenőrzést tartottak. Ugyanezen a napon kelt az a levél is, amelyben az O.F. Rt. vezérigazgatója tájékoztatta az ÁPTF illetékes munkatársát a panaszos által elszenvedett veszteség okairól.
1999. március 5-én kelt levelében az ÁPTF egyik osztályvezetője a 356/1999. számú levelében felhívta az O.C. Kft. szétválását követően létrejött O.F. Rt.-t képviselő ügyvédi iroda egyik ügyvédjét, hogy az Rt. pénzügyi vállalkozásként  történő megalakulása és engedélyezése iránti kérelméhez csatolt Általános Üzleti Feltételeket egészítse ki az 1996. évi CXI. törvény 69.§-ában meghatározott tájékoztatással.
1999. március 22-én kelt, 135/1999. számú határozatában az ÁPTF elnökhelyettese engedélyezte az O.C. Kft. két gazdásági társaságra történő szétválását. A szétválás következtében keletkező gazdasági társaságok: az O.C. Kft. és az O.F. Pénzügyi Szolgáltató Rt.
1999. március 22-én kelt és 136/1999. számú határozatában az ÁPTF elnökhelyettese engedélyezte az O.C. Kft. szétválása következtében 1998. január 1-jén kelt Alapító Okirattal létesített O.F. Rt. pénzügyi vállalkozásként történő megalapítását. Ugyanebben a határozatban az elnökhelyettes engedélyezte, hogy az Rt. pénzügyi vállalkozásként történő működése keretében üzletszerűen a hitelintézetekről és pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény 4.§ (1) bekezdésének g) pontjában meghatározott "valutával, devizával, - ide nem értve a pénzváltási tevékenységet - váltóval, illetve csekkel saját számlára vagy bizományosként történő kereskedelmi tevékenység" pénzügyi szolgáltatást végezze.  
A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének illetékes főosztályvezetője levelében arról tájékoztatott, az O.C. Számítástechnikai Kft.-nek a hitelintézetekről szóló törvény rendelkezésének megfelelően 1998. december 31-ig kellett megteremtenie azokat a működési és egyéb feltételeket amelyeket az új szabályozás kötelezővé tett.   

Az ügy jogszabályi háttere

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól

3. § (1) A közigazgatási szerv eljárása során államigazgatási ügyben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(4) Ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Az ügyfél jogai megilletik azt a szervet, amelynek feladatkörét az ügy érinti.
(6) Ezt a törvényt a honvédelmi, a külkereskedelmi igazgatási, a társadalombiztosítási, családtámogatási, az adó-, jövedéki és vámigazgatási, az iparjogvédelmi, az idegenrendészeti és a menedékjogi ügyekben, továbbá a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról és a versenykorlátozásról, az árak megállapításáról, a biztosítóintézetekről és a biztosítási tevékenységről, a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról, az értékpapírok forgalomba hozataláról, a befektetési szolgáltatásokról és az értékpapír-tőzsdéről, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztárakról, valamint a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló törvényben meghatározott, valamint az atomenergia alkalmazása körébe tartozó tevékenységekre vonatkozó ügyekben akkor kell alkalmazni, ha jogszabály másként nem rendelkezik.

1996. évi CXIV. törvény az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyeletről

1. § (1) Az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelet (a továbbiakban: Felügyelet) a Kormány felügyelete alatt működő országos hatáskörű közigazgatási szerv.

2. § A Felügyelet tevékenységének célja a pénzügyi szolgáltatási, kiegészítő pénzügyi szolgáltatási, befektetési szolgáltatási, kiegészítő befektetési szolgáltatási, elszámolóházi, befektetési alapkezelési tevékenységet végző szervezet, illetve személy, valamint a tőzsdék (a továbbiakban: pénz- és tőkepiaci szervezetek) prudens működésének, tulajdonosaik gondos joggyakorlásának, a pénz- és tőkepiac zavartalan, illetve eredményes működésének az elősegítése, a pénz- és tőkepiaci szervezetek ügyfelei érdekeinek védelme, a piaci viszonyok átláthatóságának, továbbá a tisztességes és szabályozott piaci verseny fenntartásának elősegítése.

1996. évi CXII. törvény a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról

15. § (1) A Felügyelet engedélye szükséges a (2) bekezdésben foglalt eltérésekkel a pénzügyi vállalkozás
a) alapításához,
(3) A pénzügyi vállalkozás alapítására adott engedély a tevékenységi kör megállapításához, illetőleg a tevékenység megkezdéséhez szükséges engedélyt is tartalmazza.
A Felügyelet
138. § (1) A Felügyelet hatáskörét és jogállását külön törvény határozza meg.
(2) A Felügyelet feladata:
a) az engedélykérelmek és más beadványok elbírálása,
b) vezeti az e törvényben előírt nyilvántartásokat, ellenőrzi a pénzügyi intézmények információszolgáltatásának rendszerét és adatszolgáltatását,
c) ellenőrzi, illetve vizsgálja a pénzügyi és kiegészítő pénzügyi szolgáltatási tevékenységet meghatározó szabályok érvényesülését,
d) vizsgálja, elemzi és értékeli a pénzügyi intézmények prudens működését, a betétek és más visszafizetendő források biztonságát, illetve a független és szakszerű irányítást, ellenőrzést és vezetést veszélyeztető körülményeket,
e) intézkedéseket hoz az észlelt szabálytalanságok megszüntetésére,
f) kivételes intézkedéseket hoz a súlyos szabálytalanságok megszüntetésére,
g) bírságot alkalmaz a feltárt szabályszegés miatt,
h) segíti az Alap igazgatótanácsának működését, a döntések előkészítését és végrehajtását,
is) vitás esetben határoz abban a kérdésben, hogy valamely tevékenység e törvény értelmében pénzügyi, illetőleg kiegészítő pénzügyi szolgáltatási tevékenységnek minősül-e.

A Felügyelet határozatai

192. § (1) A Felügyelet határozatát az írásban benyújtott kérelem és az ahhoz csatolt mellékletek, valamint a más szervek megkeresése és saját feladatköre ellátása során tudomására jutott tények alapján - az e törvényben foglalt rendelkezéseknek megfelelően - hozza meg.
(2) A Felügyelet előtti eljárásban ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akire nézve a Felügyelet e törvény keretei között jogot vagy kötelezettséget állapít meg.

A vizsgálat megállapításai

1. A beadványt abban a részében amelyben az a befektetési társaságok tevékenységét illetve mulasztásait sérelmezi, hatáskör hiányában elutasítom.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban Obtv.) 16.§-ában foglalt rendelkezés szerint az országgyűlési biztoshoz az fordulhat, akinek megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Ez a rendelkezés, valamint az Obtv. 29.§-ában foglalt rendelkezés az, amely az országgyűlési biztos vizsgálati határkörét meghatározza. Ezen rendelkezésekből következően nem vizsgálhatja az országgyűlési biztos az olyan beadványokat, amelyek nem közszolgáltatók, illetve nem hatóságok tevékenységét (intézkedését, mulasztását) sérelmezik. Eljárásom során megállapítottam, hogy a panaszossal illetve feleségével polgári jogi jogviszonyban álló cég nem minősíthető sem közszolgáltatónak, sem hatóságnak. Az országgyűlési biztos gyakorlata szerint a közszolgáltatók köre a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8.§-ának (1) bekezdésében foglalt tevékenységeket végző szervek körével, valamint a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 387. §-ának alkalmazása szempontjából közüzemi szolgáltatónak minősülő szervezetek csoportjával azonos. A befektetési (pénzügyi szolgáltatási) tevékenységet végző gazdasági társaságok egyik körbe sem sorolhatóak. Nyilvánvalóan nem minősülnek ugyankkor hatóságnak sem.

2.  Az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelet eljárásával kapcsolatban azt vizsgáltam, megfelel-e valóságnak a panaszos azon állítása, miszerint a felesége által az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelethez tett bejelentést a felügyelet nem vizsgálta ki.

Az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelettől (az elnevezés időközben Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete névre változott, a továbbiakban ÁPTF) kapott tájékoztatás, illetve a megküldött iratokból egyértelműen megállapítható volt, hogy az ÁPTF a panaszos feleségének beadvány alapján megindított egy vizsgálatot. A lefolytatott vizsgálatot tartalmában kizárólag a következő szempontból vizsgáltam: Az ÁPTF-hez érkezett beadványból egyértelműen kiderült, hogy a panaszos meghatározott kérdésekre kifejezetten választ vár a szervezettől, másrész az ÁPTF által lefolytatott vizsgálat során több tisztázást igénylő ellentmondás is felmerült. Az Országgyűlési Biztosok Hivatalához érkezett beadvány az ÁPTF-hez forduló asszony férjétől származott, aki azt állította, hogy sem ő, sem a felesége nem kaptak tájékoztatást a vizsgálat eredményéről. Vizsgálatom során megállapítottam, hogy bár az ÁPTF-hez forduló feleséget a vizsgálat egyes eljárási cselekményeiről - az ÁPTF munkatársától kapott szóbeli tájékoztatás szerint -  a jegyzőkönyvek fénymásolati példányának megküldésével tájékoztatták, de a vizsgálat végleges eredményéről és ezzel szoros összefüggésben az eredeti beadványban feltett kérdésekre adott válaszokról semmiféle visszajelzést nem kapott addig, amíg a férje - az eredeti beadvány keltétől számított majdnem egy év elteltével - ismételten megkereste az ÁPTF-t kérve, az elmaradt tájékoztatás pótlását.

Az Alkotmány 64. §-a szerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé. Az országgyűlési biztos gyakorlata szerint ez a jog nem értelmezhető pusztán formai jellegű jogosultságként, nem merül ki tehát azzal a lehetőséggel, hogy  valaki előadja panaszát az érintett szervnél, és ott őt meghallgatják. A 64.§-ában meghatározott jogosultság kizárólag akkor érvényesül maradéktalanul, hogyha a panasszal megkeresett szerv a beadványban foglaltak kivizsgálására alkalmas cselekményeket elvégzi, a szükségesnek ítélt intézkedéseket megteszi, és mindezekről, valamint következtetéseiről és a külön vizsgálat nélkül is megválaszolható kérdésekre adandó válaszokról részletesen tájékoztatja azt, aki hozzá fordult. Különös jelentősége van a fent leírt, formai szempontokon túlnyúló értelmezésnek azokban az esetekben, amikor a megkeresett szerv nem ad helyt a beadványban leírtaknak, vagy eljárása során olyan ténybeli illetve jogi ellentmondásokat észlel, amelyeknek az ügy megítélése szempontjából fontos szerepet tulajdonít, amelyek végső döntését is befolyásolják. A jogban, illetve az érintett szakmai szabályokban járatlan bejelentő esetleges tévedéseit is csak úgy lehet eloszlatni, ha a megkeresett szerv a fentiekben megjelölt részletes tájékoztatást megadja.
Ezt az értelmezést erősíti a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló  1977. évi I. törvény 11. § (1) bekezdésben foglalt rendelkezés is amely szerint az elintézésre hivatott szerv a vizsgálat befejezésekor a tett intézkedésről vagy annak mellőzéséről köteles a bejelentőt (javaslattevőt) írásban haladéktalanul értesíteni. Az állásfoglalás indokait is közölni kell. Amennyiben pedig a megkeresett szerv saját eljárása szempontjából a beadványtevőt ügyfélnek minősíti, mert  a vizsgált ügy államigazgatási ügy, és a beadványtevő olyan  magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti, akkor az eljáró szervnek az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezései értelmében az általa hozott határozatot kell közölnie a beadványtevővel.

A fent kifejtettek alapján megállapítottam, hogy az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelet megsértette a panaszos feleségének az Alkotmány 64.§-ában deklarált panasz előterjesztéséhez való jogát.

Az országgyűlési biztosok gyakorlatában alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, vagyis túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. (Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható (abszolút) jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint. Ez utóbbi fordulatnak azonban a konkrét esetben nincs jelentősége.)

Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a feltárt jog-korlátozás semmiféle alkotmányos cél által nem igazolható, ezért alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz.

Kezdeményezés

Élve az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 19993. évi LIX. törvény 21.§-ában meghatározott jogkörömmel, felkérem a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete Ügyfélkapcsolati, Nyilvántartási és Panasz-ügyintézési Igazgatóságának ügyvezető igazgatóját, hogy a jövőben az egyedi panaszok elbírálása során minden esetben olyan tájékoztatóban értesítsék a beadványtevőt, amely kiterjed az eljárás eredményére, a megtett intézkedésekre, a beadványban feltett kérdések megválaszolására és amely a beadványtevő által esetlegesen igénybevehető egyéb fórumok létezésére is felhívja a figyelmet. 

Budapest, 2000. június 26.

Gönczöl Katalin