OBH 4797/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

A panaszos 1999. október 20-án érkezett beadványában több panaszt is megjelölve fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához. A beadványban leírt panaszok a következők voltak:
1.) A panaszos a vele szemben folytatott adóigazgatási eljárás során személyesen tapasztalta azt, hogy az adóhivatal egy általa folytatott eljárás során feltárt adóhiány miatt automatikusan büntetőeljárást kezdeményez, feljelentést tesz adócsalás bűntettének alapos gyanúja miatt. 
2.) A panaszos véleménye szerint a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény jelenlegi szabályozása, főként az ügyészség döntési rendje a vádlottak oldaláról számos alkotmányos aggályt vet fel, amelynek jogszabályi rendezése megítélése szerint nélkülözhetetlen. A panaszos beadványában az ügyészség azon eljárását sérelmezte, mellyel az a panaszos ellen folyamatban volt bírósági tárgyaláson a vádat képviselő és a fellebbezési jogról lemondó ügyésszel szemben olyan belső vizsgálati eljárást indított, amellyel az ügyészt tisztségéből való távozásra kényszerítette. 
Beadványában a panaszos a következőképpen érvelt: "A vádlottak egy jelentős része a tárgyalás végén ártatlannak bizonyul, másrészt a büntetőeljárás eredményeként elítélteket is megilleti az a jog, hogy csak az elkövetett cselekményért, az elkövetés összes körülményeinek ismeretében kapjanak büntetést. Az ügyész a magyar jogrendben az államon keresztül a vádat képviseli, ugyanakkor sajátos, de elvitathatatlan kötelezettsége az igazság feltárásához ragaszkodni. Így az ügyészek törvényi kötelezettsége haladéktalanul elállni a vádtól, ha észleli annak valótlan tartalmát." Az ügyben eljáró ügyész tevékenységét korlátozó utasítási jog a panaszos szerint két összefüggésben is alkotmányellenes. Egyrészt azért, mert az utasítási jog a konkrét ügyet leginkább ismerő ügyésztől elveszi a váddal kapcsolatban megalapozottan csak általa meghozható döntés lehetőségét, másrészt azért, mert ezzel lehetetlenné válik, hogy az ügyész "késlekedés nélkül" ragaszkodjon az igazsághoz. "Nem hiszem - írja a panaszos, - hogy a jogállamisággal összeegyeztethető lenne, ha valakinek akárcsak három napra (egyetlen órára) azért kell a gyilkosság vádja alatt maradnia, miközben az igazi tettest már bizonyítottan fellelték, mert a tárgyaláson jelenlévő ügyészt korlátozták a vádtól való elállásban. (..) A leírtak alapján kérem annak vizsgálatát és egyetértés esetén annak kimondását, hogy a büntetőeljárásom során a vádat képviselő ügyész döntési lehetőségének korlátozása  az eljárásomban számomra alkotmányos visszásságot okozott, míg egy időben az eljáró ügyész számár0a is alkotmányosan aggályos, a törvényes kötelezettséget ellehetetlenítő helyzetet teremtett. Amint azt a panaszos beadványa kiegészítésében leírja, "nem lehet az Alkotmánnyal összhangban, ha az alkotmányos jogok korlátozása "csak" azért marad egy órára, három napra, a fellebbezés idejére hatályban, mert a végső döntés meghozatalára jogosult ügyész, esetleg a Legfőbb Ügyész nincs jelen a tárgyalóteremben, külföldön, esetleg szabadságon van."
3.) Beadványában a panaszos azt is sérelmezte, hogy az ellene folyamatban volt büntetőeljárás során a vádat emelő ügyész az adó-, üzleti- és magántitkokat is tartalmazó vádirat egészét hozzáférhetővé tette a Világgazdaság c. lap számára, majd a panaszos legfőbb ügyésznél tett személyes felszólalása ellenére személyesen interjút adott a lapnak és nyilatkozatában valamennyi adat valódiságát megerősítette. A panaszos annak vizsgálatát kérte, hogy az államigazgatási, hatósági eljárások körében, a törvényileg védett adatok megőrzése mennyiben kötelezettsége az eljárást lefolytatóknak.
4.) Beadványában a panaszos kifejtette, hogy "a rendőri intézkedések elmaradásával gyakran okoznak a sértettek számára jelentős alkotmányos joghátrányt, ahol kétségesnek tűnik (...), a ma többnyire formálisnak tekinthető ügyészi panasz elbírálási rendszere. Megfontolandó lenne annak törvényi szabályozása, hogy a saját meggyőződése szerint kárt szenvedett fél, az ügyész elutasító döntésével szemben bíróságon kérhessen jogvédelmet, ahol a bíróságnak - a nyomozati kötelem körében soron kívül kellene döntenie. Ennek hiányában viszont annak lehetőségét kellene törvényileg biztosítani, hogy az állampolgár a későbbiekben (általában már igen nehezen) bizonyítható esetekben kárfelelősséget vethessen fel a nyomozást megtagadó rendőri szervekkel, illetve az ezt jóváhagyó ügyészséggel szemben." A panaszos kérte, hogy az országgyűlési biztos vizsgálja meg a IX. kerületi ügyészség nyomozást megtagadó határozatát valamint az azt megelőző eljárást és állapítsa meg, hogy az nem sértette-e az ő állampolgári jogait, különös tekintettel arra a tényre, hogy a nyomozóhatóság a panaszos feljelentésében elkövetőként megjelölt adóhivatali vezetőket bízta meg az érdemi vizsgálat lefolytatásával illetve a rendőrségi nyomozás helyettesítésével. 
Beadványában a panaszos kifejtette, hogy meggyőződése szerint a Budapesti IX. kerületi Ügyészség által hozott, - egy nyomozást megszüntető határozatot panasz nyomán hatályon kívül helyező -  határozata illetve a határozat meghozatalát megelőző eljárás sérti a hatályos jogszabályokat és ezen jogsértéseken keresztül sérti a panaszos Alkotmányban biztosított jogait is. 
Beadványa kiegészítéseként a panaszos előadta, hogy véleménye szerint a rendőrség által hozott  nyomozást megtagadó határozat kizárta az ő (a panaszos) sértetti mivoltának megállapíthatóságát, amely döntés sérti a jogbiztonsághoz fűződő jogot. A panaszos szerint az a tény, hogy a véleménye szerint jogsértő nyomozást megtagadó rendőrségi határozattal, illetve az azt jóváhagyó ügyészségi határozattal szemben nem fordulhat bírósághoz, lehetetlenné teszi számára, hogy a feljelentésében elkövetőként megjelölt személyekkel szemben kártérítési igényekkel lépjen fel. Véleménye szerint a nyomozást megtagadó határozat következtében az általa elkövetőként megjelölt személyek olyan törvénysértései maradtak elfedve, melyek feltárása a panaszos társadalmi megítélésének megjavításához feltétlenül szükségesek lettek volna.
A panaszos sérelmezte, hogy az általa 1995-ben magántitoksértés miatt feljelentett személyek, az APEH néhány vezető pozícióban lévő munkatársa - a nyomozás megszüntetéséről szóló határozat tanúsága szerint - nyomozati jogkört kaptak az ügyben eljáró rendőri szervtől, ezzel nyilvánvalóan kizárva a független és pártatlan eljárás lehetőségét.  Panaszos azért is elfogadhatatlannak tekintette a BRFK nyomozást megszüntető határozatát, mert az több feljelentett személyről, így az APEH valamennyi vezetőjéről egyszerűen "elfeledkezett", vagyis nem rendelkezett róluk. Személyüket sem a nyomozással, sem a megtagadó határozattal nem érintette.  
Panaszos beadványában azt is aggályosnak tekintette, hogy ha a magántitok megsértésének vétsége miatt végül magánvádas eljárásban nem folytatták volna le a bírósági eljárást, akkor a rendőrség és az ügyészség - panaszos által hibásnak minősített -  jogértelmezése miatt bűncselekmények maradtak volna elleplezve az eljáró hivatalos szervek hathatós közreműködése által.

A megállapított tényállás

1.) A panaszos egy vele szemben 1995-ben lefolytatott adóigazgatási eljárás eredményeként megtett büntető-feljelentést sérelmezett. A panaszos beadványában előadta, hogy az ellenőrzések lezárását követően készült vizsgálati jegyzőkönyv még azt a megállapítást tartalmazta, hogy "az adózó a  saját álláspontja szerinti nyilvántartási és adóelszámolási kötelezettségeknek minden esetben eleget tett". 1995. május 30-án a panaszos az adóhivatal elnökénél személyesen és írásban eljárási kifogásokkal élt. Egy héttel ezután, a panaszos a sajtóból értesült arról, hogy az APEH - anélkül, hogy újabb vizsgálati lépéseket tett volna - büntető feljelentéssel élt. Amint azt a panaszos írja, "hónapokkal később, a meggyanúsítást követő rendőrségi iratmegtekintés során láthattam először, hogy a feljelentés valamennyi megállapítást, mint gyanúra okot adó tételt tartalmazott." A panaszos szerint, ha ez az eljárás általános adóhivatali gyakorlatnak tekinthető, akkor törvényileg és alkotmányosan aggályos, ha pedig az adóhatóság eljárására vonatkozó kifogások panaszos általi benyújtásának eredménye, egyfajta retorzió, akkor a bejelentő számára szükségszerűen alkotmányos joghátrányt okoz.

2.)  A panaszos beadványából a következőket állapítottam meg: 
A panaszossal szemben indult nyomozás lezárása, illetve a vádemelés után 1998. márciusában kezdődött meg a bírósági tárgyalás, amely során hozott felmentő ítélet elsőfokon jogerőre emelkedett. Az ügyész a tárgyaláson elhangzott bizonyítási indítványokat követően már a tárgyalás első napján elejtette a vádat az egyik vádpontban, a következő napon pedig egy újabb vádpontban maga is tarthatatlannak minősítette a vádat. Az ítélet kihirdetése után az ügyész lemondott a fellebbezés jogáról. Másnap az ügyészség sajtóközleményben tudatta, hogy a vád elejtése illetve a fellebbezésről való lemondás miatt belső eljárást kezdeményezett az eljárás során a vádat képviselő ügyésszel szemben. Amint azt  a panaszos beadványában megfogalmazta, az ügyészségi fellépés miatt kellett az igazát és szakszerűségét mindvégig fenntartó ügyésznek hivatalából felállnia és pályát módosítania. 

3.) A Világgazdaság című lap 1996. szeptember 23-i számában a következő tartalmú cikk jelent meg: "Nem minden adóügyi szabálytalanság minősül bűncselekménynek, s jelen esetben a vádban megfogalmazott cselekmények rendkívül egyszerűek - derül ki a Fővárosi Főügyészség gazdasági ügyekkel foglalkozó osztályának lapunk számára kifejtett álláspontjából. Amint arról beszámoltunk, a Fővárosi Főügyészség már átadta a P.J. ellen szóló vádiratot a bíróságnak." A lap egy korábbi számában részletesen ismertette a vádirat benyújtásának alapjául szolgáló tényállást,  konkrét szerződések tartalmának kifejtésével és a szerződést kötő felek megjelölésével.  

4.) A.) 1996. február 1-jén kelt, 86-11/1995. bü. számú határozatával az Országos Rendőrfőkapitányság Központi Vizsgálati Osztályának Gazdaságvédelmi Alosztálya az elkövető kilétének megállapíthatatlanságára hivatkozva, megszüntette azt a nyomozást, amely a panaszos feljelentése alapján indult. A panaszos és ügyvédje panaszt nyújtottak be, melyet a Fővárosi Főügyészség 1996. május 8-án kelt,  G.8790/1995./7 számú határozatával elutasított. 

B.) A Fővárosi Főügyészség 1996. május 8-án kelt,  G.8790/1995./7 számú határozatában elutasította a nyomozás megszüntetéséről szóló határozat ellen benyújtott panaszt. A határozat indoklása megjelölte a panaszos és ügyvédje által a nyomozást megszüntető határozattal szemben megfogalmazott - és így a panasz benyújtására okot adó - hiányosságként azt a tényt, hogy "az APEH vezetői értekezletén elhangzottakra a nyomozás nem terjedt ki, nem vizsgálták azt sem, hogy az ismertetést adó APEH vezető megvalósította, vagy sem a titoksértést." A határozat indoklása a következő - saját vizsgálatom szempontjából jelentős - megállapításokat tartalmazta: "A panasz az alábbiak szerint nem alapos. A nyomozóhatóság határozata az alábbiak szerint pontosításra illetve kiegészítésre szorul. (...) A nyomozóhatóság határozata valóban nem utal az APEH vezetői értekezletén elhangzottakkal kapcsolatban esetleg megvalósult titoksértésre. Mind a feljelentés, mind a panasz téves jogértelmezéssel hivatkozik arra, hogy az APEH vezetői értekezletén történt ismertetéssel az intézmény vezetője - tekintettel arra, hogy a pénzügyminiszter és az APEH területi vezetői is jelen voltak, magántitkot sértett. (...) A fentiek szerint az APEH vezetői értekezletén az irányító miniszter jelenlétében történt a hivatal tevékenységéhez kapcsolódó ellenőrzési adat ismertetése nem értékelhető a magántitok alapos ok nélküli felfedésének. (...) A fentiekre tekintettel a panaszokat elutasítom."

A Budapesti Rendőrfőkapitányság IX. kerületi Rendőrkapitánysága által hozott 1999. május 10-én kelt, nyomozás megszüntetéséről szóló 2009-bü/1999. számú határozat, az ez ellen a panaszos által benyújtott panasz, valamint a Budapesti IX. kerületi Ügyészség által hozott, B.IX.640/1999. számú határozat alapján a következőket állapítottam meg: A Budapesti Rendőrfőkapitányság IX. kerületi Rendőrkapitánysága 1999. május 10-én kelt határozatával elévülésre, mint a büntethetőséget megszüntető okra hivatkozva  megszüntette a panaszos feljelentése alapján indult nyomozást. A IX. kerületi ügyészséghez benyújtott panasz alapján az ügyészség hatályon kívül helyezte a nyomozást megszüntető határozatot, és az ügyben keletkezett iratokat a magántitok megsértésének vétsége miatti magánvádas eljárás lefolytatására a Pesti Központi Kerületi Bírósághoz küldte meg. Határozatában az ügyészség megállapította, hogy a nyomozóhatóság tévedett, amikor a szolgálati titoksértés vétsége miatt indult nyomozást elévülés miatt megszüntette, hiszen a bűncselekmény az ügyészi határozatban ismertetett okból meg sem valósult. Szolgálati titok sértés helyett azonban magántitok-sértés miatti magánvádas eljárás alapjául szolgáló tényeket észlelt az ügyészség, ezért döntött úgy, hogy az iratokat megküldi a bíróságnak.  

Az ügy jogszabályi háttere

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 

XXIX. fejezet

A kártérítés általános szabályai

339. § (1) Aki másnak jogellenesen kárt okoz, köteles azt megtéríteni. Mentesül a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható.

XXX. fejezet

A felelősség egyes esetei

Az alkalmazott, szövetkezeti tag, képviselő és megbízott károkozása

349. § (1) Államigazgatási jogkörben okozott kárért a felelősséget csak akkor lehet megállapítani, ha a kár rendes jogorvoslattal nem volt elhárítható, illetőleg a károsult a kár elhárítására alkalmas rendes jogorvoslati lehetőségeket igénybe vette.

1972. évi V. törvény a Magyar Köztársaság ügyészségéről

I. fejezet

Alapvető rendelkezések

Az ügyészség feladata

1. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik az állampolgárok jogainak védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről.
(2) Az ügyészség törvényben meghatározott ügyekben nyomozást végez, felügyeletet gyakorol a nyomozás törvényessége felett, képviseli a vádat a bírósági eljárásban, továbbá felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett.

3. § (1) Az ügyészség közreműködik a Magyar Köztársaság törvényei érvényre juttatásában, az alkotmányos felügyelet ellátásában, a törvényesség védelmében. Ennek keretében
a) védi a társadalom valamennyi szervezete, az állam, minden állami szerv és az állampolgárok jogszabályban biztosított jogait;
b) fellép az Alkotmány, a törvények, az egyéb jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei megtartása érdekében;
c) üldözi a tudomására jutott bűncselekményeket;
d) részt vesz az állampolgárok jogtudatának fejlesztésében a törvények és egyéb jogszabályok iránti tisztelet erősítésében, a jogsértések, a bűnözés megelőzésében.
(2) Az (1) bekezdésben megjelölt feladatok érdekében az ügyészség
c) gyakorolja a vádemelés közhatalmi jogosítványát és a bírósági eljárásban képviseli a vádat;

A Magyar Köztársaság legfőbb ügyészének  jogköre

5. § (1) Az ügyészi szervezetet a legfőbb ügyész vezeti és irányítja [Alkotmány 53. § (3) bekezdés].

Az ügyészek alárendeltsége

6. § (1) Az ügyészek a legfőbb ügyésznek alárendelten működnek, utasítást csak a legfőbb ügyész és a felettes ügyész adhat nekik.
(2) Az ügyészi tevékenységgel kapcsolatban az ügyész jogait és kötelességeit csak törvény állapíthatja meg.
(4) Minden szerv köteles biztosítani, hogy az ügyészek a részükre jogszabályban megállapított jogokat akadálytalanul gyakorolhassák.
III. fejezet

Az ügyész részvétele a bírósági eljárásban

10. § (1) Az ügyész közreműködik abban, hogy a bíróságok határozatai megfeleljenek a Magyar Köztársaság törvényeinek.
(2) E feladat megvalósítása érdekében az ügyész
a) a büntető ügyekben a bíróság előtt vádat képvisel és indítványt tesz;
b) ha a jogosult bármely okból nem képes jogainak védelmére, polgári peres vagy nemperes eljárást indíthat; a jogszabály szerint kizárólag meghatározott személy által érvényesíthető jog iránt azonban eljárást nem indíthat; az eljárásban való részvétele során tiszteletben kell tartania a felek rendelkezési jogát;
c) bármely büntetőügy iratait magához kérheti annak megvizsgálása végett, hogy az adott ügyben az eljárás és a határozat, illetve annak végrehajtása megfelel-e a törvényeknek;
d) a törvényben meghatározott per- és jogorvoslatokkal élhet.

19. § (1) Ügyészi szerv létesítését, megszüntetését és székhelyének áthelyezését a legfőbb ügyész előterjesztésére a köztársasági elnök rendeli el.
(3) Az ügyészség szervezetét és működését a legfőbb ügyész utasítással szabályozza.

20. § (1)-(3)

Az ügyészek alapvető jogai és kötelességei

22. § (1) A Magyar Köztársaság ügyészei, az ügyészségi titkárok, az ügyészségi fogalmazók és az ügyészségi nyomozók munkájukban és magatartásukban az Alkotmányt és a jogszabályokat kötelesek megtartani.
(2) Az ügyészek az alkotmányos rendet sértő vagy veszélyeztető személyekkel és a Magyar Köztársaság törvényeinek megsértőivel szemben a törvényekben előírtaknak megfelelően, következetesen és humánusan járjanak el, ügyészi kötelezettségeiket mindenkor becsületesen, legjobb szaktudásuk szerint pontosan kötelesek teljesíteni.

23. § A legfőbb ügyészt az Országgyűlés, a többi ügyészt, ügyészségi titkárt, fogalmazót és nyomozót pedig a legfőbb ügyész hozzájárulása nélkül őrizetbe venni, ellene büntető-, illetőleg szabálysértési eljárást indítani, vagy ilyen eljárásban kényszerintézkedést alkalmazni - a tettenérés esetét kivéve - nem lehet. E jogról - a szabálysértési eljárás kivételével - lemondani nem lehet.

1973. évi I. törvény a büntetőeljárásról

A büntetőeljárás akadályai

13. § Büntetőeljárást nem lehet indítani, és a már megindult eljárást meg kell szüntetni vagy felmentő ítéletet kell hozni, ha
a) a cselekmény nem bűncselekmény vagy azt nem a terhelt (a feljelentett személy) követte el;
b) nem állapítható meg bűncselekmény elkövetése, illetőleg az, hogy a bűncselekményt a terhelt (a feljelentett személy) követte el;

NYOMOZÁS A BŰNTETTI ELJÁRÁSBAN

A büntető eljárás megindulása

121. § (1) A büntető eljárás feljelentés, bejelentés vagy a nyomozó hatóság észlelése alapján indulhat meg.

A feljelentés

122. § (1) Bűncselekmény miatt bárki tehet feljelentést; a feljelentés kötelező azokban az esetekben, amelyekben a feljelentés elmulasztása bűncselekmény.
(2) Minden hatóság és hivatalos személy köteles a hivatali hatáskörében tudomására jutott bűncselekményt - ha az elkövető ismert, annak megjelölésével - feljelenteni. A feljelentéshez csatolni kell a bizonyítási eszközöket, vagy ha ez nem lehetséges, a megőrzésükről kell gondoskodni.
(3) Ha külön jogszabály a feljelentést valamely hatóság belátására bízza, ezt a hatóságot a (2) bekezdésben meghatározott feljelentési kötelezettség nem terheli. Az ilyen bűncselekményre vonatkozó adatokat ezzel a hatósággal kell közölni.

A nyomozás megtagadása

127. § (1) A nyomozást határozattal meg kell tagadni, ha a feljelentésből vagy a feljelentés kiegészítése során szerzett adatokból megállapítható, hogy
a) a feljelentett cselekmény nem bűncselekmény, vagy a bűncselekmény alapos gyanúja hiányzik,
c) a feljelentett cselekményt már jogerősen elbírálták.

a) az ügyész,

148. § (1) Akinek a hatóság határozata, intézkedése vagy intézkedésének elmulasztása a jogait vagy érdekeit sérti, emiatt panasszal élhet.
(5) Ha a hatóság a panasznak nem ad helyt, az iratokat huszonnégy órán belül a panasz elbírálására jogosult ügyésznek, illetőleg a felettes ügyésznek köteles nyilatkozatával együtt megküldeni. Az ügyész, illetőleg a felettes ügyész a panaszt nyolc napon belül elbírálja.
(6) A panaszt akkor is el lehet utasítani, ha elkésett, vagy nem jogosulttól származik.
(7) A panasz elbírálásáról a panasztevőt - határozat hatályon kívül helyezése, illetőleg megváltoztatása esetén pedig azokat is, akikkel a határozatot közölték - értesíteni kell.

1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról

AZ ADATVÉDELMI BIZTOS ÉS AZ ADATVÉDELMI NYILVÁNTARTÁS

Adatvédelmi biztos

24. § Az adatvédelmi biztos
a) ellenőrzi e törvény és az adatkezelésre vonatkozó más jogszabály megtartását;
b) kivizsgálja a hozzá érkezett bejelentéseket;
c) gondoskodik az adatvédelmi nyilvántartás vezetéséről.

25. § (1) Az adatvédelmi biztos figyelemmel kíséri a személyes adatok védelmének és a közérdekű adatok nyilvánossága érvényesülésének feltételeit. Javaslatot tesz az adatkezelést és a közérdekű adatok nyilvánosságát érintő jogszabályok megalkotására, illetve módosítására, véleményezi az ilyen jogszabályok tervezetét. Kezdeményezheti az államtitokkörben, valamint a szolgálati titokkörben meghatározott adatfajták szűkítését vagy bővítését.
(2) Az adatvédelmi biztos a jogellenes adatkezelés észlelése esetén az adatkezelőt az adatkezelés megszüntetésére szólítja fel. Az adatkezelő haladéktalanul köteles megtenni a szükséges intézkedéseket, és erről 30 napon belül írásban tájékoztatni az adatvédelmi biztost.
(3) Ha az adatkezelő a jogellenes adatkezelést nem szünteti meg az adatvédelmi biztos tájékoztatja a nyilvánosságot az adatkezelés tényéről, a kezelő személyéről és a kezelt adatok köréről.
27. § (1) Bárki az adatvédelmi biztoshoz fordulhat, ha véleménye szerint személyes adatainak kezelésével vagy a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jogainak gyakorlásával kapcsolatban jogsérelem érte, vagy annak közvetlen veszélye fennáll, kivéve ha az adott ügyben bírósági eljárás van folyamatban.

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (A továbbiakban Obtv.) 

16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
17. § (1) Az országgyűlési biztos a hozzá benyújtott beadványt - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - köteles megvizsgálni. A célszerűnek tartott intézkedést - e törvény keretei között - maga választja meg.
(4) Ha az ügyben jogerős határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni.

1994. évi LXXX. törvény az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről

A munkáltatói jogkör gyakorlója

2. § (1) Ha törvény eltérően nem rendelkezik, a munkáltatói jogkört a Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze (a továbbiakban: legfőbb ügyész) gyakorolja. A legfőbb ügyész e jogkörét - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - egészben vagy részben más, vezetői munkakört betöltő ügyészségi alkalmazottra átruházhatja.
(2) Ügyész, ügyészségi titkár, fogalmazó és nyomozó esetében nincs helye a munkáltatói jogkör átruházásának az olyan jogkör tekintetében, amelynek gyakorlójaként törvény a legfőbb ügyészt nevezi meg.

43. § (1) Az ügyész köteles a legfőbb ügyész, illetőleg a felettes ügyész utasításának eleget tenni.
(2) Az utasítást az ügyész kívánságára írásba kell foglalni. Ennek megtörténtéig az ügyész az utasítás végrehajtására - a (7) bekezdésben foglalt esetet kivéve - nem köteles.
(3) Az ügyész köteles az utasítás végrehajtását megtagadni, ha annak teljesítésével bűncselekményt, illetőleg szabálysértést valósítana meg.
(4) Az ügyész az utasítás végrehajtását megtagadhatja, ha annak teljesítése az életét, az egészségét vagy testi épségét közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné.
(5) Ha az utasítást az ügyész jogszabállyal vagy jogi meggyőződésével nem tartja összeegyeztethetőnek, az ügy elintézése alól mentesítését kérheti írásban, jogi álláspontját kifejtve. Az ilyen kérelem teljesítése nem tagadható meg; az ügy elintézését ez esetben más ügyészre kell bízni, vagy azt a felettes ügyész saját hatáskörébe vonhatja.

A vizsgálat megállapításai

1.) Az adóhivatal által tett büntető-feljelentéssel kapcsolatos megállapítások

Eljárásom céljának elsősorban annak tisztázását tekintettem, hogy okozott-e alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet az adóhivatal azzal, hogy az általa lefolytatott adóigazgatási eljárás után büntető-feljelentést tett a panaszos ellen. Az eljárásom alapjául szolgáló sérelmet - a panaszos beadványában foglaltak alapján - abban jelöltem meg, hogy a panaszos ellen az adóhivatal bűncselekmény gyanúja miatt feljelentést tett. A sérelem valamely alkotmányos joggal való kapcsolatának tisztázása azonban további megfontolásokat igényelt. Az országgyűlési biztos az eljárásának tárgyául szolgáló sérelem alkotmányos jogokkal való kapcsolatának megítélésénél az összes alkotmányos jog halmazából egyfajta szűkítéssel jut el azon jogok köréhez, amelyek az adott sérelemmel összefüggésben egyáltalán szóba jöhetnek. Az országgyűlési biztos munkája szempontjából egyszerűbb az az eset, amikor beadványában maga a panaszos jelöli meg az általa relevánsnak tartott alkotmányos jogokat, ilyenkor ugyanis a biztos elemzését és érdemi vizsgálatát is csak ezen alkotmányos jogokra terjeszti ki. Ha a panaszos nem jelölte meg konkrétan az általa megsérülőnek vélt alkotmányos jogokat, akkor a biztos kénytelen maga körülhatárolni az első látásra szóba jöhető jogok körét. A konkrét panasz érdemi vizsgálata értelemszerűen sohasem terjedhet ki a beadványban megjelölt sérelem valamennyi alkotmányos joggal fennálló esetleges kapcsolatára. Az országgyűlési biztos munkáját ellehetetlenítené az az értelmezés, amely szerint a konkrét alkotmányos jog hiányában a beadványról vélelmezni kell, hogy abban a panaszos a biztostól valamennyi alkotmányos jogra kiterjedő vizsgálatot kér. 

A vizsgált esetben az Alkotmány jogállamiságról szóló rendelkezését és az ártatlanság vélelmét kimondó paragrafusát tekintettem olyannak, mint amelyekkel összefüggésben a megjelölt sérelemmel való kapcsolat egyáltalán felmerülhet. A beadványban megjelölt és az országgyűlési biztos eljárásának tárgyául szolgáló sérelem alkotmányos jogokkal való kapcsolatának megítéléséhez a relevánsnak tartott alkotmányos jogok tartalmának kifejtése szükséges. Az egyáltalán szóbajöhető két Alkotmány-beli rendelkezés tartalmának meghatározásánál az Alkotmánybíróság határozataiból indultam ki, figyelembe vettem ugyanakkor azt, hogy az absztrakt normakontroll és a jogalkalmazói tevékenység alkotmányossági vizsgálata mint tevékenységek közötti különbség az AB határozatok további értelmezésének szükségességét eredményezik.

A.) Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam."

Az Alkotmánybíróság már számos határozatában foglalkozott a jogállamiság elve illetve jogbiztonság követelménye tartalmi kibontásával. 11/1991. (III. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a szerzett jogok megvonása sérti a jogállamisághoz szervesen kapcsolódó jogbiztonság elvét. A 32/1991. (VI. 6.) AB határozat kifejtette, hogy a jogbiztonság a jog viszonylagos stabilitását jelenti, amely azonban nem abszolút. „A mostani rendszerváltásban az Alkotmánnyal összeegyeztethetetlen jogszabályok alkotmányos keretek közötti revíziója a jogállamiságnak éppúgy kritériuma, mint a korábbi jogszabályok - és az azokon alapuló jogviszonyok - időtállósága.” Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság lényegéhez tartozik a jogbiztonság, ezen belül a szerződésekbe vetett bizalom, a szerződések érinthetetlensége, a szerződési feltételek állandósága, amelyet az állam sem változtathat meg. Az Alkotmánybíróság már több alkalommal kifejtette, hogy a jogállamiságból fakadó jogbiztonság maga is összetett követelmény: A jogbiztonságot alkotó komponensek egyike az állami beavatkozás korlátok közé szorítása, mivel a korlátlan állami beavatkozás lehetősége a jogalanyokat - a természetes és jogi személyeket egyaránt - szüntelen jogbizonytalanságban tartja, s így összeegyeztethetetlen a jogállam fogalom lényegével. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány zárt rendet alkot az államhatalom gyakorlására: egyetlen tényező sem rendelkezik kizárólagos, ellenőrzés nélküli hatalommal. A jogállamban a közhatalom gyakorlásának szigorúan és egyértelműen meghatározott rendje van, az egyéni szabadságjogok lehető legtágabb védelme mellett. A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket. Az országgyűlési biztosok gyakorlata szempontjából rendkívül nagy jelentőségű megállapításokra jutott az Alkotmánybíróság az 57/1991.(XI.8.) AB határozatban, amikor a következőket fejtette ki: "Egy jogállamban a törvényhozó akaratát tiszteletben kell tartani és érvényre kell juttatni. Ha tehát a jogalkalmazási gyakorlat valamely rendelkezés alkotmányellenes értelmezésével szembeszegül a törvénnyel, a jogalkalmazó szerveket kell a megfelelő jogi eszközök alkalmazásával rászorítani a törvény (vagy más jogszabály) alkotmányos értelmezésére és alkalmazására, nem pedig a jogalkotót "megbüntetni" a jogalkalmazó szervek Alkotmányba ütköző jogértelmezése miatt azáltal, hogy az Alkotmánybíróság megsemmisíti a helyes értelmezés mellett nem alkotmányellenes rendelkezését."
Az Alkotmánybíróság határozataiból a jogállamiság illetve jogbiztonság követelményére vonatkozó és a jogalkalmazó szervekre is értelmezhető legfontosabb kritériumként a kiszámíthatóságra vonatkozó elvárás olvasható ki.
Ha valamely jogalkalmazói intézkedés, mulasztás, stb., az országgyűlési biztos  vizsgálatának szempontjából vélelmezhetően relevánsnak tekintett alkotmányos jog bármely részjogosítványára negatív kihatással van, akkor az adott alkotmányos joggal összefüggő sérelem már megállapítható. 
A konkrét ügyben a fent kifejtettekre tekintettel azt elemeztem, hogy értelmezhető-e a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye úgy, mint amely kizárja az állami szervek szabad belátáson alapuló feljelentési jogosultságát. Más szavakkal: Elmondható-e, hogy a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye magában foglal a feljelentési jog gyakorlására vonatkozó olyan kötelezettséget, amelynek lényege a feljelentett személlyel való előzetes közlés, illetve valamiféle időbeli és a feljelentés tartalmára vonatkozó kiszámíthatóság biztosítása. Ha a jogbiztonság követelménye ezt az elvárást nem foglalja magában, akkor a feljelentett személy előzetes értesítése nélkül történő, "váratlan" intézkedés egyszerűen nem sértheti a jogbiztonság követelményt. Olyan intézkedés, amely tartalmi összefüggést sem mutat egy adott alkotmányos joggal, értelemszerűen nemcsak negatív hatással, hanem semmilyen kihatással nem lehet arra. 

A feljelentés a büntetőeljárás megindítására alapul szolgáló egyik tényező. A jogszabály nem a feljelentő személyre, hanem a büntetőeljárásban résztvevő hatóságra telepíti a tényállás megalapozottságát szolgáló kötelezettségeket, mint olyan garanciákat, amelyek azt célozzák, hogy a feljelentő személy tévedéséből, elfogultságából, információinak hiányosságából, esetleges rosszhiszeműségéből, a büntetőeljárás során elkövetett hibákból, jogsértésekből fakadó terhek a feljelentett személyt ne vagy csak minél rövidebb ideig terheljék. A büntetőeljárás bármely szakaszában az eljárás továbbfolytatásának akadályát képezi az a körülmény, hogy a cselekmény nem bűncselekmény vagy azt nem a terhelt (a feljelentett személy) követte el, illetve nem állapítható meg bűncselekmény elkövetése, vagy az, hogy a bűncselekményt a terhelt (a feljelentett személy) követte el. A feljelentővel szemben ugyanilyen mértékű követelmények nem állíthatóak. Nem követelhető meg tőle ezért az sem, hogy a feljelentés megalapozottsága érdekében a feljelenteni tervezett személlyel egyeztessen, arról őt előre tájékoztassa. A jogállamiságból fakadó kiszámíthatóság követelménye a feljelentéssel (annak tartalmával) mint fogalmilag is csak gyanút magában hordozó aktussal összefüggésben értelmezhetetlen. Társadalmi rendeltetésének betöltésére alkalmatlanná válna a feljelentés intézménye, hogyha a jogbiztonság lényegét jelentő kiszámíthatóság követelményét úgy értelmeznénk, mint amely magában foglalja a feljelentett személyt a feljelentővel szemben megillető abszolút kiszámíthatóság.
A fent kifejtettek alapján megállapítottam, hogy a panaszban leírtak - vagyis a feljelentett személy feljelentésről való értesítésének elmulasztása és a jogbiztonság alkotmányos követelménye közötti tartalmi összefüggés hiányában alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelem megállapítására nincs alap.

Azon - panaszos által leírt - feltételezésnek, mely szerint az APEH által tett feljelentés az általa - a panaszos által - bejelentett kifogások miatti retorzió, a következők miatt tekintettem irrelevánsnak: A feljelentésre mint jogintézményre vonatkozó rendelkezések valóban nem alkalmasak arra, - de nem is lehet elvárás azokkal szemben, - hogy a feljelentő személy esetleges rosszhiszeműségét kizárják. A feljelentő rosszhiszeműségéből fakadó negatív következmények kiküszöbölése az eljáró nyomozóhatóságok feladata, mégpedig olymódon, hogy eljárási cselekményeik révén feltárják a feljelentő által tett kijelentések és a bizonyítható tények közötti ellentmondást. Ebből következően, - tekintettel arra, hogy a panaszos ezen feltételezése, megalapozottság esetén sem bírt volna relevanciával, - nem tekintettem eljárásom céljának a feltételezés bizonyítását, vagy megcáfolását. 

B.) Az Alkotmány 57.§ (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg.

Az elemzés második fele annak megállapítására irányult, hogy okozott-e alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet az adóhivatal a feljelentésnek a panaszban leírt körülmények között való megtételével, az ártatlanság vélelmével összefüggésben.

Az ártatlanság vélelme mint a büntetőeljárásjog egyik alapelve annak biztosítását célozza, hogy a büntetőeljárás terheltjét ne érjék súlyosabb joghátrányok, annál, mint amelyek a büntetőeljárás puszta létéből, annak folytatásából szükségszerűen következnek, vagyis hogy az eljárásjogi következmények mellé ne társulhasson egy megalapozott döntést igénylő büntető anyagi jogi joghátrány. 
Annak igazolására, hogy az ártatlanság vélelméből semmiféle követelmény nem hárul a  feljelentés megtételekor, a feljelentő személyre, elegendő lenne formai indokokra hivatkozni,  ha abból indulnánk ki, hogy az ártatlanság vélelme a már folyamatban lévő büntetőeljárásra vonatkozó elv, márpedig a feljelentés megtételekor büntetőeljárás még nincs folyamatban,
Sokkal fontosabb és egyszersmind meggyőzőbb is az ártatlanság vélelmének tartalmi vizsgálata és ezzel összefüggésben annak eldöntése, hogy alkalmas-e ezen rendelkezés megsértésére a feljelentés. Ha magáról a feljelentésről ez a tartalmi összefüggés nem állítható, akkor ezen a feljelentés bármely körülményének figyelembe vétele sem változtat. Ebből a szempontból tehát első lépésben irrelevánsnak tekintettem a panaszban foglalt azon okfejtést, mely szerint a feljelentésre váratlanul, a feljelentett szempontjából kiszámíthatatlan módon  került sor. 
Senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg. A bűnösség bizonyítása a büntetőügyekben eljáró hatóságokat terheli. Az ártatlanság vélelme csak az eljáró hatóságokat terhelő utóbbi kötelezettséggel összefüggésben értelmezhető. Az ártatlanság vélelmének alapelve folytán a terhelt büntető jogi felelősségét csak akkor állapíthatja meg jogerős bírói ítélet, ha az kétséget kizáró módon bizonyított. Önmagában a feljelentésben megfogalmazott gyanú sem a bűnösség állításával, sem az azt alátámasztó bizonyítékok feltárásával nem sérti az ártatlanság vélelmét. Az ugyanis a vizsgált alkotmányos alapelvből nem vezethető le, hogy valaki az esetleges bűnösség kimondásával azonos tartalmú véleményt valljon a magáénak, ez ugyanis nem alkalmas semmilyen büntető anyagi jogi joghátrány okozására. Másrészt a feljelentés elvárhatóan nem tartalmaz olyan mennyiségű és minőségű bizonyítékot amely a teljeskörű tényállás felállításához szükséges. A feljelentőt a tényállás teljeskörű felderítésére vonatkozó kötelezettség nem terheli. 

C.) Amint azt az Alkotmánybíróság az 1/1995. (II.8.) AB határozatban kifejtette, önmagában az anyagi igazság, az igazságosság érvényesülésére nem biztosít alanyi jogot az Alkotmány. A részleges és szubjektív igazságosság követelményével szemben az Alkotmány által biztosított joguralmi elv előbbre való (ABH 1992, 82.). Az Alkotmány nem az anyagi igazság érvényesítésére, hanem az anyagi igazság érvényre juttatásához szükséges és az esetek többségében alkalmas eljárásra ad alanyi jogot (ABH 1992, 65.). Az Alkotmánybíróság az anyagi igazságosság létét ugyan nem veti el, hiszen maga is több határozatában hivatkozik rá, ugyanakkor nem ismeri el, hogy ezen elv tényleges érvényesülését az Alkotmány egy önálló alanyi jogon keresztül biztosítaná. 
Alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelem ezért a adóhatóság eljárására vonatkozóan, ebben az összefüggésben sem volt feltárható. 

2.) Az ügyészi utasítási joggal illetve a tárgyaláson résztvevő ügyész döntési szabadságával kapcsolatos panaszt több összefüggésben is elemeztem.

A.) A panaszos azon érvelését, amely szerint az ügyész cselekvési lehetőségének utasítások általi korlátozása ellehetetleníti az ügyész munkáját, a következők miatt nem találtam érdemi vizsgálatra alkalmasnak: 
Az Obtv. 16.§-ában foglalt rendelkezés szerint az országgyűlési biztoshoz fordulás egyik feltétele a panaszban megjelölt sérelem általi érintettség. Ez azt jelenti, hogy vagy maga panaszos szenvedte el a sérelmet, vagy - bár a sérelmet ugyan közvetlenül nem ő szenvedte el, de - az rá is kihatással van, tehát tág értelemben ő is érintett a sérelmet okozó hatósági intézkedés (mulasztás) által. Az ügyész helyzetének panaszos által sérelmezett ellehetetlenítése önmagában nyilvánvalóan semmilyen kihatással nem volt a panaszosra, ezért a panasz ezen részét úgy tekintettem, mint amely nem a jogosulttól származik.
B.) A panaszban foglalt érvelést a továbbiakban úgy értelmeztem, mint amely két alkotmányos joggal összefüggésben lát megvalósulni alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet, egyrészt a jogállamiságból fakadó jogbiztonsággal, másrészt az ártatlanság vélelmével kapcsolatban. 
Mielőtt azonban a panaszos által megjelölt alkotmányos jogok és az általa leírt sérelmek közötti összefüggés megállapítását célzó elemzést megkezdtem volna, szükségesnek tartottam annak tisztázását, hogy vajon az országgyűlési biztos eljárása szempontjából hatósági intézkedésnek minősül-e a felettes ügyészt megillető utasítási jog gyakorlása. Az ezen kérdésre adott nemleges válasz ugyanis az országgyűlési biztos által lefolytatni kért érdemi vizsgálat akadályának minősül, ezért minden további kérdés megválaszolását meg kell előznie. 
A büntetőbíróság előtti ügyészi tevékenységről szóló 6/1987. Legf. Ü. utasítás szerint ha a bizonyítás eredménye alapján az állapítható meg, hogy a vád tárgyává tett cselekmény nem bűncselekmény, vagy a bűncselekményt nem a vádlott követte el, az ügyésznek el kell ejtenie  a vádat. Nincs helye vádelejtésnek, ha megrovás (Btk. 71. §) alkalmazása, illetve kényszergyógykezelés (Btk. 74. §) elrendelése szükséges. Az ügyésznek a vádelejtés tényét és annak rövid indokolását a bírósággal írásban is közölnie kell. Ha az ügyész a kihirdetett határozatot törvénysértőnek, illetve megalapozatlannak tartja, fellebbezését nyomban be kell jelentenie.  A határozat elleni fellebbezését, illetőleg a határozat tudomásulvételéről szóló nyilatkozatát írásban is közölnie kell a bírósággal. A legfőbb ügyészi utasítás 12. §-a szerint: A kézbesítéssel közölt bírósági határozatot az ügyész haladéktalanul vizsgálja meg. Fellebbezését, vagy az első fokú határozat tudomásulvételét tartalmazó nyilatkozatát (illetőleg a tárgyalás tartására irányuló indítványát) úgy tegye meg, hogy az kellő időben megérkezzék a bíróságra. A bírósági határozat megvizsgálásáról feljegyzést akkor kell készíteni, ha az ügyészi álláspont alapjául szolgáló indokok sem az ügyészségi házi iratokból, sem a bírósági határozatból nem állapíthatók meg. Ügyészi fellebbezés esetén annak indokolása tartalmazza az ügyészi álláspontot.
A legfőbb ügyészi utasításban foglaltaknak, valamint az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény rendelkezéseinek összevetése után arra a megállapításra jutottam, hogy az ügyész büntetőbíróság előtti fellépésének részletszabályait meghatározó utasítás munkáltatói jogkörben hozott intézkedésnek minősül és közvetlen célzott illetve nem célzott joghatásai az ügyészre nézve és nem a panaszosra vonatkozóan merülnek fel, az ilyen intézkedés ezért - okozati összefüggés hiányában - az országgyűlési biztos vizsgálatának tárgyát nem képezheti. 
Tekintettel arra, hogy a panaszos által fennállónak vélt sérelem és az ügyészségi utasítás között maga a panaszos jelölt meg ok-okozati összefüggést, a beadvány ezen részét, a sérelem tényleges fennálltának tisztázása nélkül, a fent kifejtettekre tekintettel, hatáskör hiányában elutasítom. 
C.) Az ügyész döntési jogosultságára vonatkozó panaszosi fejtegetések azon gondolatmenetre épültek, mely szerint létezik olyan alkotmányos jog, amelyet a büntetőeljárás ténye már önmagában sért, és amely jogsérelmet a tárgyaláson résztvevő ügyész által hozott, a fellebbezés benyújtásáról vagy annak elvetéséről szóló döntésének időbeli elhúzódása csak tovább súlyosbít. Eljárásom során megállapítottam, hogy nincs olyan alkotmányos jog, mellyel összefüggésben a büntetőeljárási törvény által meghatározott időbeli korlátokon belül, a fellebbezés benyújtásáról, vagy annak elvetéséről meghozott ügyészi döntés sérelmet okozna. Jogerős bírói ítélet hiányában senki sem tekinthető bűnösnek és így senkivel szemben nem alkalmazhatóak olyan joghátrányok, melyeket jogszabály a bűnösség megállapításához, az elítéléshez fűz. Az ügyésznek a fellebbezés előterjesztéséről hozott döntése nem tekinthető olyannak, mint amely a bűnösség megállapítására épülő joghátrány alkalmazása volna. Annak ugyanis a terhelt helyzetére kihatással lévő közvetlen befolyása nincs. Más személy vagy szerv sem alapozhat semmiféle joghátrányt arra a tényre, hogy az ügyész az esetleges felmentő ítélet ellen fellebbezett, maga az ügyész pedig csak kéri a fellebbezésben a bűnösség megállapítását, de ő maga anyagi jogi joghatással járó döntést nem hoz. Fellebbezésének büntetőeljárási jogi hatása van, megakadályozza a felmentő ítélet jogerőre emelkedését. Az ügyészség nem tudna eleget tenni alkotmányos feladatának ha az ártatlanság vélelmére vonatkozó alkotmányos rendelkezést a beadvány alapjául szolgáló gondolatmenet szerinti módon kiterjesztően értelmeznénk. 

3.) Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a külön biztosok (adatvédelmi és kisebbségi biztos) hatásköreinek viszonya az általános és különös viszonya. Amely ügyek olyan speciális vonásokat mutatnak amelyek a külön biztosok hatáskörének megalapozásához feltételül szolgálnak, akkor hatásköre a külön biztosnak van. 

Megállapítottam, hogy a panasz tárgyául szolgáló esetben a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény rendelkezései értelmében az adatvédelmi biztosnak van vizsgálati jogköre, ezért a beadványt e panasz vizsgálata céljából az adatvédelmi biztoshoz átteszem. 

4.) Az Obtv. 17.§ (4) bekezdése szerint ha az országgyűlési biztos elé tárt ügyben jogerős határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni. Az Obtv. 16.§-a szerint pedig a rendes jogorvoslatok panaszos általi kimerítése eljárási feltételnek minősül. A törvény tervezetéhez fűzött miniszteri indoklás szerint, valamely ügy lezárásaképpen hozott jogerős határozat jogokat, kötelezettségeket állapít meg, szüntet meg vagy módosít, ennek folytán alakítja az érintettek életviszonyait. Ezért mondta ki a Javaslat és mondja ki az elfogadott törvény-szöveg is - a jogbiztonság alapvető követelményének szem előtt tartásával -, hogy amennyiben az ügyben jogerős határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni.

Megállapítottam, hogy a nyomozást megszüntető határozat ellen benyújtott panaszt elbíráló ügyészségi határozatból nem derül ki egyértelműen, hogy a panaszos kérte-e kifejezetten az ügyészségtől a nyomozást megszüntető határozat  indoklásának - és így közvetetten magának a döntésnek - abból a szempontból való felülvizsgálatát, hogy az nem sértett-e jogszabályt, amikor az elkövető kilétének felderíthetetlenségét az APEH elnöke által adott tájékoztatásra alapozta. Ezen tény megállapíthatatlanságának azonban a következők miatt nem volt jelentősége: Tekintettel arra, hogy a panaszos által a hozzám intézett beadványban megjelölt jogsértés, mely abban állt, hogy az általa 1995-ben magántitoksértés miatt feljelentett személyek, az APEH néhány vezető pozícióban lévő munkatársa "nyomozati jogkört kaptak az ügyben eljáró rendőri szervtől", a nyomozást megszüntető határozat indoklásában mint a nyomozati eljárás része és egyszersmind, mint a nyomozás megszüntetésére vonatkozó döntés egyik indoka jelentek meg. Ílymódon a panaszosnak módjában állt a nyomozás megszüntetésére vonatkozó határozat elleni panaszban ezen esetleges eljárási szabálysértésnek, mint a határozat indoklásának megtámadása. Ha ezt nem tette meg, akkor az Obtv. 16.§-a alapján a jogorvoslati lehetőség kimerítése, mint az országgyűlési biztos eljárása egyik feltételének hiányában a panaszt érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani. Ha azonban a panaszos a nyomozást megszüntető határozatot kifejezetten azon okfejtés alapján is megtámadta az ügyészséghez intézett panaszában, mint amely gondolatmenetre támaszkodva az országgyűlési biztoshoz benyújtott beadványát megfogalmazta, akkor az országgyűlési biztos érdemi vizsgálatának akadálya az Obtv. 17.§ (4) bekezdésben foglalt rendelkezés, mivel a panaszt elbíráló ügyészségi határozat keltétől a beadvány országgyűlési biztoshoz érkezéséig eltel idő  több mint három év. 
A fent kifejtettekre tekintettel a panaszos beadványának az Országos Rendőrfőkapitányság Központi Vizsgálati Osztályának Gazdaságvédelmi Alosztálya által hozott, 86-11/1995. bü. számú nyomozást megszüntető határozatával, illetve a Fővárosi Főügyészség 1996. május 8-án kelt,  G.8790/1995./7 számú határozatával összefüggésben megjelölt esetleges sérelmeket érdemben nem vizsgáltam. A feljelentés - a feljelentett személyek körének nem teljes volta miatt - hiányos elbírálására vonatkozó fejtegetéseket érdemben hasonló megfontolások miatt nem vizsgáltam. Az ügyészségi határozatból ugyanis kiderült, hogy a rendőrségi határozat ellen benyújtott panasz egyik tárgya kifejezetten az a sérelem volt, amely az országgyűlési biztoshoz benyújtott beadványé, vagyis a panaszos kimerítette a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőséget, a panaszt elbíráló ügyészségi határozat meghozatala óta eltelt több mint három év azonban ebben az összefüggésben is a beadvány érdemi vizsgálatra alkalmatlanságának megállapítására ad alapot.  

5.) A nyomozást megtagadó határozattal kapcsolatos vizsgálati megállapítások

A.) A nyomozást megtagadó határozat hatása a panaszos sértetti mivoltának megállapíthatóságára

Eljárásom ezen részében elsőként annak megállapítására törekedtem, hogy milyen összefüggést mutat, illetve mutat-e egyáltalán valamilyen tartalmi összefüggést a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye és "egy bűncselekmény sértettjeként való el nem ismerés" mint hatósági döntés. 
Eljárásom során megállapítottam, hogy a jogbiztonság követelményéből csak az a hatósági kötelezettség vezethető le, hogy a büntetőeljárás során sértettnek ismerjék el azt a személyt, akinek jogát vagy jogos érdekét a bűncselekmény sértette vagy veszélyeztette és hogy a sértettnek tekintett személy számára biztosítsák a büntetőeljárási törvény által garantált eljárási jogosultságokat. A két jogosultság-csoport azonban nyilvánvalón szoros logikai összefüggésben áll egymással. A sértetti pozíció hatóság általi elismerésének csak annyiban van gyakorlati jelentősége, amennyiben ez a pozíció meghatározott jogosultságokat biztosít a sértett számára, önmagában ugyanis a sértetti pozíció csak egy forma, tényleges tartalommal azt a sértettet megillető jogosultságok töltik ki. Sohasem önmagában a sértettként való elismeréshez fűződik joga valakinek, hanem ahhoz, hogy a sértettként való elismerés a számára törvény által biztosított jogosultságok tényleges érvényesítésében kapjon formát. Nyilvánvaló ugyanakkor az is, hogy sértetti jogosultságokról (mint ahogy a büntetőeljárás bármely más alanyának jogosultságáról is) beszélni nem csak meghatározott időbeli korlátok között van lehetőség. A sértetti pozícióról nem csak folyamatban lévő büntetőeljárás esetén beszélhetünk, léteznek olyan sértetti jogosultságok, melyek a büntetőeljárás lezárulásától függetlenül érvényesülést igényelnek. A sértetti jogok alkotmányos cél nélküli korlátozását jelenti az az értelmezés, mely szerint egy olyan büntetőeljárással összefüggésben, melyet a rendőrség nyomozást megtagadó határozattal lezárt, további sértetti jogosultságok nem érvényesíthetőek, mert a sértetti jogosultságok nem korlátozhatóak a büntetőeljárási jogviszony létének időszakára. 

Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a sértetti jogok elismerésével és a jogállamiságból fakadó jogbiztonsággal összefüggésben az a nyomozóhatósági gyakorlat, amely a sértett számára nem biztosítja a büntetőeljárás nyomozás megtagadó határozat utáni folytatásának sértett általi kezdeményezését. A visszásság jogszabály hiányosságára vezethető vissza, hiszen a hatályos 1973. évi I. törvény szerint a sértettnek nincs ráhatása a jogerős nyomozást megszüntető határozattal szembeni fellépésre abban az esetben, ha meggyőződése szerint a nyomozás megszüntetésére okot adó körülmények nem állnak fenn.  

A 2003. január 1-jén hatályba lépő új büntetőeljárásról 1998. évi XIX. törvény beépítette rendelkezései közé a pótmagánvádló intézményét. Az erre vonatkozó 53. § (1) bekezdés szerint a sértett a büntetőeljárási törvényben meghatározott esetben pótmagánvádlóként léphet fel, ha az ügyész a vádat elejtette, vagy ha az ügyész vagy a nyomozó hatóság a feljelentést elutasította, vagy a nyomozást megszüntette. Amint azt a törvény miniszteri indoklása kifejti, a jogalkotót éppen az  a megfontolás vezette a pótmagánvád intézményének bevezetésekor, mint amely szempontok figyelmen kívül hagyása a jelenlegi büntetőeljárási törvény alkalmazásakor a feltárt visszássághoz vezettek. Ez pedig a következő: a büntetőeljárás során szélesíteni kell a sértett igényérvényesítési lehetőségeit és eljárási jogosítványait. Megfelelő korlátok között meg kell engedni, hogy a sértett pótmagánvádlóként járhasson el. A hatósági tétlenség, illetve tárgyszerűtlen eljárás talán legfontosabb korrekciós eszköze a törvényben a pótmagánvád intézménye. Pótmagánvádlóként - főszabályként - a sértett léphet fel. A pótmagánvádlóként való fellépésnek az új büntetőeljárási törvény szerint akkor van helye, ha a hatóság döntése mérlegelésen alapult, és a sértettnek reális lehetősége van arra, hogy a bírósági döntést kikényszerítse. Erre akkor kerülhet sor, ha a feljelentést azon a címen utasították el, hogy a feljelentett cselekmény nem bűncselekmény vagy büntethetőséget kizáró ok állapítható meg; a nyomozás megszüntetése esetében pedig a bűncselekmény hiányának megállapítása mellett akkor van helye a pótmagánvádló fellépésének, ha az ügyész büntethetőséget kizáró vagy un. egyéb büntethetőséget megszüntető ok létét állapította meg. A kifejtettekből tehát az tűnik ki, hogy a pótmagánvád intézményének bevezetésével az előbbiekben feltárt visszásság orvosolható, ezért ajánlással élni nem kívánok.

B.)  A nyomozást megtagadó határozat hatása a panaszos által érvényesíthető kártérítési igényekre

Eljárásom során megállapítottam, hogy a beadvány ezen része nyilvánvalóan alaptalan. 
A panaszos által elkövetőként megjelölt személyekkel szembeni esetleges kártérítési igény érvényesítése ugyanis nem függ az ezen személyek cselekményeinek büntetőeljárási vagy büntető anyagi jogi szempontú értékelésétől, ezért a nyomozást megtagadó határozat semmiféle kihatással nincs a panaszos által érvényesített kártérítési igény megítélésére. A Ptk. 339.§-a szerint aki másnak jogellenesen kárt okoz, köteles azt megtéríteni. A cselekmény büntető anyagi jogi szempontú megítélést tükröző, jogerős bírósági ítélettel lezárt büntetőeljárás nyilvánvalóan megkönnyíti a jogellenesség bizonyítását, de a két jogág szempontjai nem esnek teljesen egybe. A bűncselekmény elkövetésével való károkozás nyilvánvalón jogellenes, ugyanakkor a polgári anyagi jog szempontjából olyan cselekmény is jogellenesnek minősülhet, amely egyébként egy bűncselekményi tényállást sem merített ki. Tekintettel arra, hogy a panasz tárgyául szolgáló hatósági intézkedés és az estleges sérelem közötti okozati összefüggés még elméleti síkon is kizárt, ezért a sérelem tényleges bekövetkezésének (a kártérítési igény érvényesítése esetleg más okból való  ellehetetlenülésének) bizonyítását nem tekintettem eljárásom céljának.

Az Obtv. 19.§ (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos a nyilvánvalóan alaptalan beadványt elutasítja. A beadvány nyilvánvaló alaptalansága azt jelenti, hogy a tények, a jogi okfejtés és az esetleges sérelem között nincs összefüggés, vagy nem úgy áll fenn az összefüggés, ahogy azt a  panaszos felvázolta, illetve, hogy a beadványban leírtak nem azonosak a valós tényekkel, esetleg a beadvány alapjául szolgáló jogi okfejtés nincs összhangban a jogszabályi rendelkezésekkel. A fent kifejtettek alapján a panasz ezen részét, mint nyilvánvalóan alaptalant elutasítom.  

C.) A rendőri szervekkel illetve a az ügyészséggel szemben érvényesíthető kártérítési igényekkel kapcsolatos megállapítások  

Az Obtv. 16.§-a szerint az országgyűlési biztos érdemi vizsgálatának előfeltétele az, hogy a panaszos megítélése szerint őt alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érje, vagyis legalábbis ennek közvetlen veszélye álljon fenn. Az országgyűlési biztos terheli az a feladat, hogy a jogalkalmazásban általánosan elfogadott tartalom szerinti elbírálás elvének megfelelően - még esetleg nem teljesen egyértelmű beadványból is - megállapítsa, hogy miben áll a panasz által megjelölt sérelem. A panaszos beadványából úgy tűnt, hogy az általa fennállónak vélt sérelem a panaszos szerinti jogszabályi hiányosságra vezethető vissza, mégpedig arra, hogy az eljárásuk során az ügyfélnek kárt okozó államigazgatási szervekkel szemben nem lehet kártérítés igénnyel fellépni.

Megállapítottam, hogy a beadvány ezen része érdemi vizsgálatra több okból is alkalmatlan. 

Nyilvánvalóan alaptalan a  beadvány, ha olyan kérdés jogszabályi rendezetlenségére alapozza az alkotmányos jogaival összefüggésben esetleg fennálló sérelem bekövetkezését, amely problémát a jogszabály rendez. Az államigazgatási jogkörben okozott kár megtérítésére vonatkozó szabályokat a Ptk.-nak a kártérítésekre vonatkozó általános részi, valamint a Ptk.-nak a felelősség egyes eseteiről szóló XXX. fejezete rögzíti. Létezik tehát a hatályos magyar jogszabályi rendelkezések között kifejezetten a panaszos által felvetett probléma megoldását nyújtó rendelkezés.

Az Obtv. 16.§ (1) bekezdésében foglalt rendelkezés szerint a panaszos által fennállónak vélt alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelem valamilyen hatósági, közszolgáltatói intézkedéssel, mulasztással illetve határozattal okozati összefüggésben kell hogy legyen. Az országgyűlési biztos csak olyan sérelmeket vizsgál, amelyeket kifejezetten hatósági, közszolgáltatói intézkedés, mulasztás okozott. A beadvány itt vizsgált része az esetleges sérelem bekövetkezésének okaként nem az Obtv. által megjelölt körülményt, hanem egy általa megjelölt jogszabályi hiányosságot nevezett meg. 

6.) Panaszos beadványában azt is aggályosnak tekintette, hogy ha a magántitok megsértésének vétsége miatt végül magánvádas eljárásban nem folytatták volna le a bírósági eljárást, akkor a rendőrség és az ügyészség - panaszos által hibásnak minősített -  jogértelmezése miatt bűncselekmények maradtak volna elleplezve az eljáró hivatalos szervek hathatós közreműködése által.

Amint azt az Alkotmánybíróság már kifejtette, az Alkotmány rendelkezéseiből a bűncselekmények felderítését biztosító jogosultság csak annyiban vezethető le, amennyiben az a tisztességes eljáráshoz való jogból következik. Ugyanakkor az Alkotmány a bűncselekmények felderítéséhez fűződő jogot nem biztosítja azokban az összefüggésekben, melyek kizárólag az anyagi igazságossághoz fűződő jogból lennének levezethetőek. Nincs tehát olyan alkotmányos jog, amely a bűncselekmények felderítésére vonatkozó elvárás alapjául szolgálna, csak olyan létezik, amely az elkövetett bűncselekmények felderítését célzó eljárások tisztességes lefolytatására nyújt garanciát. 

Nem minősíthető az országgyűlési biztos érdemi vizsgálatának tárgyául szolgáló hatósági mulasztásnak az a tény, hogy a nyomozást végző rendőrség, illetve a panasz nyomán lejáró ügyészség a nyomozást egy meghatározott bűncselekménnyel összefüggésben megszünteti, majd egy hasonló típusú, de a megszüntetéssel érintett bűncselekménnyel nem azonos bűncselekmény miatt lefolytatott magánvádas bírósági eljárás büntetőjogi felelősség megállapításával zárul. A bűncselekmények eltérő volta miatt ugyanis a bírósági eljárás kimeneteléből semmiféle következtetést nem lehet levonni a más bűncselekmény miatt indult rendőrségi illetve ügyészségi eljárásra vonatkozóan. 

Budapest, 2000. május 29.

Gönczöl Katalin