OBH 4724/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Fogarassy Edit

Az eljárás megindulása:
	A Szegedi Fegyház és Börtönben szabadságvesztés büntetését töltő panaszos beadványában sérelmezte, hogy a bv. intézetben kialakított egyszemélyes körletrészen indokolatlanul szigorúak, sőt embertelenek a fogvatartás körülményei; előfordul, hogy szolgálati kutyákkal terrorizálják a fogvatartottakat. Kifogásolta továbbá a televízió-használat és a sajtótermékek megőrzésének korlátozását, valamint a hozzátartozókkal való kapcsolattartás akadályozását.
Az ügyben - alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság gyanújára tekintettel - vizsgálatot rendeltem el, melynek keretében a Szegedi Fegyház és Börtön parancsnokától ill. a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnokától a panasz kivizsgálását, és a vonatkozó iratok megküldését kértem.

Érintett alkotmányos jogok:
•	Jogállamiság, jogbiztonság elve (Alkotmány 2. § /1/ bek.);
•	Kegyetlen, embertelen, megalázó bánásmód tilalma (Alkotmány  54. § /2/ bek.)

Az ügy jogszabályi háttere:
•	1987. évi XI. törvény a jogalkotásról:
17. § Jogszabályt akkor kell alkotni, ha a társadalmi-gazdasági viszonyok változása, az állampolgári jogok és kötelességek rendezése, az érdekösszeütközések feloldása azt szükségessé teszi.

•	1995. évi CVII. törvény a büntetés-végrehajtási szervezetről:
21. § (1) Szájkosárral ellátott szolgálati kutya - pórázon vagy anélkül - akkor alkalmazható, ha a testi kényszer alkalmazásának a feltételei fennállnak.
(2) Szájkosár nélkül szolgálati kutya pórázon akkor alkalmazható, ha az intézet, illetve a fogvatartás biztonságát veszélyeztető csoportosulás enyhébb kényszerítő eszközzel nem oszlatható szét, vagy ha az a személyi állomány tagjának az intézkedésével szemben tanúsított aktív ellenállás leküzdéséhez szükséges.

•	1979. évi 11. tvr. a büntetések és az intézkedések végrehajtásáról:
21. § (1) Az elítélt emberi méltóságát tiszteletben kell tartani, nem lehet őt kínzásnak alávetni, kegyetlen, embertelen, megalázó bánásmódban részesíteni.

•	6/1996. (VII. 12.) IM rendelet a szabadságvesztés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályairól:
39. § (1) Az elhelyezés során
a) a különböző végrehajtási fokozatba tartozókat egymástól,
b) a férfiakat a nőktől,
c) a fiatalkorúakat a felnőttkorúaktól,
d) az előzetesen letartóztatottakat az elítéltektől,
e) a fekvőbetegeket az egészségesektől, a betegek közül a fertőzőket a nem fertőzőektől, a HIV-fertőzőtteket a többi fogvatartottól
el kell különíteni.
(2) Jogszabály az (1) bekezdésben foglaltakon túl, az elkülönítés egyéb szempontjait is meghatározhatja.
42. § (1) Az elítéltet a befogadási bizottság a fogvatartás biztonságára való veszélyesség növekvő mértéke szerint az I., a II., a III., illetve a IV. biztonsági csoportba sorolja.
(3) d) a IV. biztonsági csoportba kell besorolni azt az elítéltet, akinél alapos okkal arra lehet következtetni, hogy az intézet rendjét súlyosan sértő cselekményt, szökést, a saját vagy mások életét, testi épségét sértő vagy veszélyeztető magatartást fog tanúsítani, illetve ilyen cselekményt már elkövetett, és a biztonságos fogvatartás csak őrzéssel, kivételesen felügyelettel biztosítható.
43. § (1) Az elítélt biztonsági csoportba sorolását legalább évenként, a III. és a IV. biztonsági fokozatba soroltaknál legalább hat hónaponként a befogadási bizottság felülvizsgálja.
44. § (1) A biztonsági csoportba való besorolás az elítélt törvényben meghatározott jogait nem érinti, a különböző biztonsági csoportokban a jogok gyakorlásának módját és rendjét az intézet házirendje határozza meg.
45. § (1) A fogvatartás rendjét és biztonságát sértő vagy veszélyeztető cselekmények megelőzésére, illetve megszüntetésére az elítélttel szemben a következő biztonsági intézkedések alkalmazhatók:
a) biztonsági elkülönítés;
b) különleges biztonságú körletre, illetve zárkába (a továbbiakban: különleges biztonságú körlet) való helyezés;
c) a mozgást korlátozó eszközök alkalmazása;
d) a személymotozás;
e) a biztonsági ellenőrzés és a biztonsági szemle;
f) az ajtók zárva tartásának elrendelése;
g) az egyes jogok gyakorlásának a Bv. tvr.-ben meghatározott felfüggesztése.
(2) Indokolt esetben több biztonsági intézkedés együtt is alkalmazható.
47. § (1) A IV. biztonsági csoportba sorolt elítélt különleges biztonságú körleten helyezhető el.
(2) Különleges biztonságú körletre helyezhető az elítélt akkor is, ha életének vagy testi épségének a védelme más módon nem biztosítható.
(3) A különleges biztonságú körleten elhelyezett elítéltekre vonatkozó sajátos szabályokat a házirend tartalmazza.
(4) Az elítélt különleges biztonságú körletre való helyezését tíz napig terjedő időre a parancsnok, ezt meghaladó időre az országos parancsnok által kijelölt bizottság rendelheti el.
(5) A (4) bekezdés szerinti bizottság a különleges biztonságú körleten való elhelyezés indokoltságát legalább három hónaponként felülvizsgálja.
(6) A különleges biztonságú körleten való elhelyezést az elrendelő haladéktalanul megszünteti, ha annak indokai már nem állnak fenn.
90. § (1) Ha az intézet biztonságának a védelme indokolja, a parancsnok elrendelheti, hogy az elítélt a látogatóval rácson keresztül, vagy zárt fülkéből, telefonon beszélhessen.
(2) A különleges biztonságú körleten elhelyezett elítélt a látogatójával csak zárt fülkéből beszélhet, a látogatótól élelmiszert vagy más tárgyat nem vehet és nem adhat át.
137. § (1) A zárkában (lakóhelyiségben) elhelyezhető létszámot úgy kell meghatározni, hogy minden elítéltre legalább hat köbméter légtér, és férfi elítéltek esetén három négyzetméter, a fiatalkorúak, illetve a női elítéltek esetén három és fél négyzetméter mozgástér jusson.
(2) A mozgástér meghatározása szempontjából a zárka (lakóhelyiség) alapterületéből az azt csökkentő berendezési és felszerelési tárgyak által elfoglalt területet figyelmen kívül kell hagyni.
(3) Egyéni elhelyezés esetén a zárka (lakóhelyiség) alapterületének el kell érni a hat négyzetmétert.
139. § (1) Az intézetben befogadó, szabadságos, szabaduló, fegyelmi, az ön- és közveszélyes magatartást tanúsító elítéltek elhelyezésére szolgáló, továbbá különleges biztonsági zárkát kell kialakítani, illetve kijelölni.
(2) Az intézet sajátosságaira figyelemmel, az (1) bekezdésben meghatározottakon kívül egyéb rendeltetésű zárkák is kialakíthatók.
145. § A 47. § (1)-(2) bekezdésének a hatálya alá tartozó elítélteket különleges biztonságú zárkában kell elhelyezni. A zárka berendezését, felszerelését és az elítéltnél tartható tárgyakat a 6. számú melléklet tartalmazza.

6. számú melléklet a 6/1996. (VII. 12.) IM rendelethez:
A különleges biztonságú zárka berendezése, felszerelése és az elítéltnél tartható tárgyak:
1. Állandó berendezési és felszerelési tárgyak:
- rögzített fekhely;
- rögzített ülőke és asztal;
- folyóvizes mosdó vagy mosdótál;
- WC;
- megfelelően védett világítótest;
- hamutartó;
- falba épített szekrény.
2. Rendszeresített evőeszközök és törlőruha.
3. Tisztálkodási eszközök:
- törülköző;
- fogmosó pohár, fogkefe, fogkrém;
- szappan;
- fésű;
- borotválkozó eszközök;
- WC-papír;
- női fogvatartottnál egészségügyi vatta, tampon, egészségügyi betét;
- műanyag csomagolású testápoló szerek.
4. Az elítélt magánál tarthat:
- az intézet által biztosított könyvet és újságot;
- az intézetben vásároltatott élelmiszert és dohányneműt;
- vallási kegytárgyakat;
- a parancsnok által egyénileg engedélyezett tárgyakat.

A megállapított tényállás:
	A panaszost 1996-ban helyezték el a Sátoraljaújhelyi Fegyház és Börtön különleges biztonságú körletén. A BVOP Különleges Fogvatartást Megállapító Bizottsága 1998. júliusában megszüntette az elhelyezését, és intézkedett a Budapesti Fegyház és Börtönbe való átszállításáról, ill. egyszemélyes elhelyezéséről. Az egyszemélyes körletrész működésének felfüggesztése miatt 1999. márciusában a Szegedi Fegyház és Börtönbe szállították. Szegeden nem alakítottak ki különleges biztonságú körletet; a panaszost 1999. szeptember 15-én a Csillag körlet III. emeletén, egyszemélyes zárkában helyezték el. A 7,7 m2 alapterületű zárkákat belső térelválasztó rács segítségével kettéválasztották, így a kialakított zárkarészben a mozgástér 3,1 m2 lett, ami megfelel a 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet 137. § (1) bekezdésében előírtaknak.
	Az egyszemélyes körletrész működésének szabályait az intézetparancsnok 1999. szeptember 17-én kiadott intézkedése rögzítette. A körletrészre a IV. biztonsági csoportba sorolt fogvatartottak közül - egyéni, parancsnoki elbírálás alapján - azok az elítéltek kerülhetnek, "akiknek előélete, elkövetett bűncselekménye, büntetési ideje ill. viselkedése miatt okkal lehet arra következtetni, hogy az intézet rendjét súlyosan sértő cselekményt, szökést követ el, saját vagy mások életét, testi épségét sértő vagy veszélyeztető magatartást fog tanúsítani vagy ilyen cselekményt már elkövetett." A különösen veszélyes fogvatartottak azon csoportjáról van szó, akik az intézeten belül, normál körleten nem kezelhetők.
A fogvatartottak egyszemélyes zárkába helyezéséről való rendelkezést - nevelői és pszichológusi vélemény alapján - kéthavonta felülvizsgálják. A panaszos esetében az utolsó felülvizsgálat 2000. október 13-án történt; ennek nyomán javasolták a jelenlegi elhelyezés további két hónappal való meghosszabbítását azzal, hogy a következő felülvizsgálatig készülő bővebb értékelésben jelöljék meg azt a várható időpontot, amikor szóba jöhet a körletről való kihelyezése.
	Az intézet biztonságának fenntartása érdekében a fogvatartottak tömeges mozgatásakor, ill. az intézet egészére kiterjedő biztonsági szemle esetén szolgálati kutyák alkalmazására is sor kerül, de konkrét személyekkel szemben még soha nem használták őket. Az intézetben meghatározott napirend rögzíti a televíziózás rendjét ill. a sajtótermékek birtokban tartásának szabályait. Hétközben, munkanapokon - az MTV1 műsorára tekintettel - 21.30 és 22.00 között kell lezárni a készüléket, hétvégén viszont általában műsorzárásig nézhetik a fogvatartottak a TV-t. A napilapokat egy hétig, a folyóiratokat negyed évig lehet megőrizni, ezután a fogvatartott hazaküldheti őket. A 6/1996. IM rendelet 90. § (1) alapján az intézet biztonsága érdekében a parancsnok elrendelheti, hogy az elítélt látogatójával rácson keresztül vagy zárt fülkében beszélhessen. Az egyszemélyes elhelyezésben levő fogvatartottak mindegyike esetén indokolt ez a végrehajtási gyakorlat.

A vizsgálat megállapításai: 
	A Szegedi Fegyház és Börtönben 1999. szeptember 15-én bevezetett egyszemélyes körletrészen elhelyezhető fogvatartottak köre megegyezik a különleges biztonságú körletre helyezhető elítéltekével. A körletrész működésének szabályozása is alapvetően a különleges biztonságú körletre vonatkozó jogszabályi előírásokból indul ki, ugyanakkor nem biztosítja minden tekintetben a szükséges garanciákat. Az elítélttel szemben a 6/1996. IM rendelet 45. § (1) bekezdésben taxatíve felsorolt biztonsági intézkedések alkalmazhatóak. Ide tartozik az elítélt különleges biztonságú körletre való helyezése, melyet tíz napra az intézetparancsnok, ennél hosszabb időre az országos parancsnok által kijelölt bizottság rendelhet el. A döntés indokoltságát a bizottság rendszeresen - minimum három havonta - felülvizsgálja. Az egyszemélyes körletrész működtetéséről szóló intézetparancsnoki intézkedés azonban nem tartalmaz rendelkezést az elhelyezés felülvizsgálatáról, noha ez - az intézetparancsnok és az országos parancsnok tájékoztatása szerint - két havonta megtörténik.
A parancsnoki intézkedés kimondja, hogy "a körletrészen való elhelyezés nem jelenthet fegyelmező eszközt, csupán biztonsági intézkedés, ezért az ide helyezett fogvatartottak jogait minden tekintetben biztosítani kell. A speciális fogvatartásnak azonban lehetnek negatív hatásai, amelyeket lehetőség szerint csökkenteni kell." A körletrészre nagyon szigorú biztonsági előírások vonatkoznak, mind a fogvatartottak mozgatását, egymással való érintkezését, mind a külvilággal való kapcsolattartását illetően. A fogvatartott - a napi egy órás séta kivételével - gyakorlatilag nem hagyhatja el a zárkáját, és a térelválasztó rács beépítése miatt a zárkában is korlátozott a mozgása, a berendezési tárgyakhoz - biztonsági okokból - nem férhet hozzá. A zárka berendezési tárgyai azonosak a különleges biztonságú zárka felszerelésével.
A 6/1996. IM rendelet 139. § (2) bekezdése az intézet sajátosságaira figyelemmel lehetővé teszi - a jogszabályban foglalt befogadó, szabadságos, szabaduló, fegyelmi, az ön- és közveszélyes magatartást tanúsítók elhelyezésére szolgáló ill. különleges biztonságú zárkákon túl - egyéb rendeltetésű zárkák kialakítását is, ennek részletszabályait azonban nem rögzíti. A rendelet 38. §-ának (2) bekezdése viszont kimondja, hogy jogszabály az elkülönítés egyéb szempontjait is meghatározhatja az (1) bekezdésben előírt fokozat szerinti, nemi, életkori stb. szempontok mellett. Az elítéltek biztonsági célú elkülönítésének feltételeit ezért jogszabályban kellene rögzíteni.
	Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy az egyszemélyes zárkákat tartalmazó körletrész kialakítása a Szegedi Fegyház és Börtönben sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság és a belőle levezethető jogbiztonság elvét, ami megköveteli az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát. Ennélfogva alkotmányos visszásságot okoz a jogállamiság és a jogbiztonság követelményével összefüggésben, ha az elítéltek meghatározott csoportjára nézve a bv. intézet parancsnoka ír elő határozatlan időtartamú, jogkorlátozó intézkedéseket. A 6/1996. IM rendelet 47. §-a rögzíti a IV. biztonsági csoportba sorolt, különösen veszélyes elítéltekkel szemben alkalmazható biztonsági intézkedés - a különleges biztonságú körleten való elhelyezés - szabályait. Ez lehetőséget ad arra, hogy az intézet biztonságát veszélyeztető elítélteket az intézetparancsnok ill. az országos parancsnok által kijelölt bizottság döntése alapján - a jogszabályban meghatározott időre - elkülönítsék a többi fogvatartottól.
A bv. intézetek parancsnokai tehát jogosultak az intézetben különleges biztonságú körletet kialakítani, valamint - az intézet biztonsága érdekében - egyes fogvatartottakat ilyen körletre helyezni; nincs hatáskörük azonban egyéb, a jogszabályokban nem szereplő biztonsági célú elkülönítésről rendelkezni. A Szegedi Fegyház és Börtön parancsnokának intézkedése olyan előírásokat tartalmaz, amelyek közvetlen kihatással vannak az állampolgárok jogaira és kötelezettségeire. Az Alkotmánybíróság 22/1991. (IV. 26.) határozatában pedig megállapította, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 17. §-a alapján az állampolgárok jogait és kötelezettségeit érintő rendelkezést csakis jogszabályban lehet rögzíteni. 

	Mindezekre figyelemmel szükségesnek tartom, hogy ajánlást tegyek az igazságügy-miniszternek.

Ajánlás:
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 20. § (1) bekezdésében foglalt jogommal élve felkérem az igazságügy-minisztert, hogy miniszteri rendeletben szabályozza az elítéltek jogait és kötelességeit közvetlenül érintő egyéb, biztonsági elkülönítés alkalmazásának feltételeit.

Budapest, 2000. december 4.

Gönczöl Katalin