OBH 4643/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Szécsi Mária

Az eljárás megindítása

A Magyar Televízió Rt. egyik dolgozója azért fordult panasszal hozzám, mert információja szerint az Rt.-től elbocsátásra kerülő dolgozók - várhatóan mintegy 1000 fő - végkielégítésének állami támogatását a pénzügyminiszter ahhoz a feltételhez kötötte, hogy az Rt. olyan dolgozót, akinek bármely közszolgálati műsorszolgáltató végkielégítést fizetett, 5 éven belül nem alkalmaz. E panasz alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében meghatározott hatáskörömben vizsgálatot indítottam, mert az MTV Rt. létszámcsökkentésével összefüggő állami támogatás feltételeire vonatkozó miniszteri intézkedéssel kapcsolatban felmerülhet a diszkrimináció tilalmának (Alk. 70/A. §), a munkához való jognak (Alk. 70/B. § (1) bek.) és a jogbiztonság követelményének (Alk. 2. § (1) bek.) megsértése vagy ennek közvetlen veszélye.

A vizsgálat megindítását követően ugyanebben a tárgyban panaszt nyújtott be a Televíziós Dolgozók Szakszervezete is. A kifogásolt feltételeket illetően tájékoztatást kértem a pénzügyminiszter úrtól.

A panasz kifogásolja az elbocsátásra kerülő dolgozók adatainak nyilvántartását, illetve átadását a többi közszolgálati médiumnak. Ennek vizsgálata az adatvédelmi biztos hatáskörébe tartozik, ezért a beadvány másolatát neki is megküldtem. 

A megállapított tényállás

A Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1999. évi XC. tv. 5. § (2) bekezdése értelmében a központi költségvetés céltartalék előirányzatából támogathatóak a Magyar Televízió Rt. és a Magyar Rádió Rt. létszámcsökkentésével kapcsolatos egyszeri személyi kifizetések a pénzügyminiszterrel kötött megállapodás szerint. (A céltartalék előirányzata - az 5. § (1) és (2) bekezdés feladataira együttesen - 2,5 milliárd Ft.)

A pénzügyminiszter a támogatás feltételeit - Szabályozás cím alatt - a következők szerint határozta meg:

"A Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény 5. §-ának (2) bekezdésében lehetővé tett, és a Magyar Rádió Rt., valamint a Magyar Televízió Rt. létszámcsökkentésével kapcsolatos egyszeri kifizetések támogatására vonatkozó igények teljesítésének feltételei az alábbiak:

I.	A Magyar Állam a független részvénytársaságok létszámcsökkentésével kapcsolatos egyszeri kiadásokhoz abból a célból járul hozzá, hogy az ezáltal is elérhető jelentős költségcsökkentés segítse rentábilis működésüket. A támogatás megítélésének alapfeltétele számottevőnek minősíthető létszámhányad végleges elbocsátása. Ennek konkrét mértékére a Magyar Rádió Rt. és a Magyar Televízió Rt. tesz javaslatot annak tudatában, hogy a nem kellően jelentős mértékű létszámleépítéssel kapcsolatos egyszeri költségeket a részvénytársaságoknak kell kigazdálkodniuk.

II.	A támogatás előfeltétele a részvénytársaság arra vonatkozó kötelezettségvállalása, hogy az elbocsátástól számított öt éven belül nem alkalmaz olyan munkavállalót, valamint nem lép vele munkavégzésre vonatkozó szerződéses jogviszonyba, akinek munkaviszonyát valamely közszolgálati műsorszolgáltató végkielégítés fizetése mellett szüntette meg.

Magyar Televízió Rt. esetében ezen túlmenően a korábban ilyen címen igénybe vett támogatás elszámolása és a fel nem használt hányad (61,9 millió forint) visszafizetése a Magyar Államkincstárba.

III.	Állami támogatás csak azok esetében igényelhető, akik, illetve akiknek:

A.	legalább két éve megszakítás nélkül a Magyar Rádió Rt., illetve a Magyar Televízió Rt. főfoglalkozású, teljes munkaidőben foglalkoztatott alkalmazottai;

B.	munkakörét a részvénytársaság megszünteti, azaz helyükbe - akár más jogcímen - nem alkalmaznak dolgozót, vagy vállalkozót;

C.	elbocsátásukat követő 5 éven belül korábbi munkaadójuk nem kerül velük olyan szerződéses viszonyba, melyből származó éves jövedelmük meghaladja a munkaviszonyban töltött utolsó 12 hónapban munkáltatójuktól származó jövedelmük 10 %-át;

D.	esetében a részvénytársaság kötelezettséget vállal arra, hogy elbocsátásukat követő 5 éven belül nem alkalmazza őket olyan vállalkozás, mely korábbi munkáltatójuk tulajdona. 

IV.	Az igényeket az egyszeri kiadásokra vonatkozó tételes számításokkal kell alátámasztani.

V.	A feltételek meglétét és betartását az igénylőnek megállapodásban kell vállalnia, biztosítva a Kormányzati Ellenőrzési Iroda erre vonatkozó időközönkénti ellenőrzéseit.
(Budapest, 1999. március 12.)"

Ezt, az általa aláírt szabályozást a közszolgáltató médiumokhoz a miniszter eljuttatta, de a megállapodás megkötésére 1999. november 8-ig nem került sor, mivel az érintett részvénytársaságok igényeiket még nem munkálták ki teljeskörűen. Nyilatkozatuk a közeljövőben várható.

A Magyar Televízió Rt. elnöke ez év szeptemberében tájékoztatta többszáz dolgozóját arról, hogy nagy mértékű átszervezést hajt végre, amelynek elengedhetetlen velejárója a létszámcsökkentés. A Munka Törvénykönyve 94/A. § (5) bekezdése értelmében a tájékoztatást követő 30. nap után adják át a munkaviszony megszüntetéséről szóló értesítést.

A vizsgálat jogszabályi háttere

A Magyar Köztársaság Alkotmánya

70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

70/B. § (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga.

1992. évi XXII. törvény a Munka Törvénykönyvéről (Mt.)

5. § (1) A munkaviszonnyal kapcsolatosan tilos hátrányos megkülönböztetést alkalmazni a munkavállalók között nemük, koruk, nemzetiségük, fajuk, származásuk, vallásuk, politikai meggyőződésük, munkavállalói érdekképviseleti szervezethez való tartozásuk, vagy ezzel összefüggő tevékenységük, továbbá minden egyéb, a munkaviszonnyal össze nem függő körülmény miatt. Nem minősül hátrányos megkülönböztetésnek a munka jellegéből vagy természetéből egyértelműen következő megkülönböztetés.

1999. évi XC. törvény a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről 

5. § (1) A központi költségvetési szerveknél (ideértve a Magyar Tudományos Akadémiához tartozó, költségvetési rendben gazdálkodó intézményeket is) az 1999. évben megvalósuló létszámcsökkenésekkel összefüggő, a Kormány rendeletében meghatározott feltételek szerinti, továbbá a kormányzati struktúra átalakításával kapcsolatos egyszeri személyi kifizetések részbeni, illetőleg teljes fedezetére céltartalék szolgál a X. Miniszterelnökség fejezet, 12. cím, 2. alcím 1. előirányzat-csoportnál.
(2) Az (1) bekezdésben foglalt előirányzat terhére támogathatóak a Magyar Televízió Rt. és a Magyar Rádió Rt. létszámcsökkentésével kapcsolatos egyszeri személyi kifizetések a pénzügyminiszterrel kötött megállapodás szerint.

A vizsgálat megállapításai

1)	Tekintettel arra, hogy az MTV Rt. a létszámcsökkentéshez kapcsolódó kiadásokat nem tudja fedezni, a költségvetési törvény lehetővé teszi e célra az állami támogatást, ha az Rt. ennek feltételeit vállalja. A feltétellel elérni kívánt cél a tényleges létszámcsökkentés, ezzel a foglalkoztatásból eredő kiadások, hiány csökkentése. Természetesen az Rt. nem köteles a feltételeket vállalni, de akkor anyagi helyzete tovább romlik.

2)	A pénzügyminiszter a feltételek jogszerűsége mellett a következőkkel érvelt: "A végkielégítés jogintézménye nem munkajárandóság (nincs ellentétele a munkavégzésben), hanem olyan, a munkaviszonyból származó biztosíték, amely átsegíti a dolgozót az elbocsátás és az új megélhetés megtalálása/megteremtése közötti időszakon. Tehát az kompenzáció és nem jövedelemtöbblet. Jogi megközelítése sajnos egyoldalú, kizárólag a dolgozó oldaláról megfogalmazott, ezért a visszaélések, illetve a jogszabály céljától eltérő alkalmazás kizárása nem kellően kodifikált. Praktikusan ezt jól kompenzálja a munkáltatói érdekeltség: munkáltatói oldalról tekintve a végkielégítés az elbocsátás - nem is csekély - "ára", ezért nem tételezzük fel pl. hogy a végkielégítést kifizető munkáltató majd valamilyen formában tovább foglalkoztatja ugyanazt a dolgozót.

Más a helyzet azonban, ha a végkielégítés fedezete külső forrásból származik, azaz nem terheli a munkáltatót. Ebben az esetben munkáltatói-munkavállalói érdekazonosság keletkezik, amely kiiktatja az érdekeltségi féket, amit csak külső szabályozók beiktatásával lehet pótolni."

Az e célból szabott feltételekkel a meglévő jogok tekintetében nem következik be változás, a jogszabályok értelmezése nem változik, sőt állítható - érvelt a miniszter -, hogy a jogok betartása és betartatása erősödik. Éppen a jogállamiságba vetett bizalom sérülhetne a visszaélésszerű helyzetek esetleges bekövetkeztével. Nehezen lenne igazolható, ha a közszolgálati műsorszolgáltatók egymástól átvennék azokat a munkavállalókat, akiknek az adózók pénzéből kifizették a végkielégítést, ezért állítana azonos korlátokat mindhárom részvénytársaságnak a pénzügyminiszter. 

Hivatkozik továbbá a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992: XXII. tv. (Mt.) 4. §-ában előírt rendeltetésszerű joggyakorlásra és a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959: IV. tv. (Ptk.) 5. §-ában kimondott joggal való visszaélés tilalmára. E szerint: "Joggal való visszaélésnek minősül a jog gyakorlása, ha ez a jog társadalmi rendeltetésével össze nem férő célra irányul, különösen ha a nemzetgazdaság megkárosítására, ... vagy illetéktelen előnyök szerzésére vezetne." Ilyen megvilágításban a kifogásolt feltételek - álláspontja szerint - a jogállamiságot nem sértik. 

Szerinte a tilos diszkrimináció sem valósul meg, mert a korlátozást a munkáltató vállalja; és nem sérül az egyébként is meglévő joga a munkavállaló szabad kiválasztására az alkalmazáskor, mert módja van a megállapodás informális felmondására (az igénybe vett támogatás egyidejű visszafizetésének terhe mellett). Ebből következően az Alkotmány 70/B. §-ában lefektetett munkához való jog sem sérül, hiszen a végkielégítések ténye, azok jogossága, sőt nagysága nem vitatott, és a munkavállalási jogosultság sem csökken. A miniszter érvei szerint a Kormánynak ugyanakkor alkotmányos kötelessége a nemzeti vagyon, az állampolgárok jogainak védelme, a joggal való esetleges visszaélés megakadályozása.

3)	E vizsgálat megkezdését követően elbocsátott pedagógusokról folytattam vizsgálatot, mert két önkormányzat arra szólította fel a fenntartásukban lévő intézmények vezetőit, hogy ne alkalmazzanak olyan közalkalmazottakat, akiknek a közalkalmazotti jogviszonyát végkielégítést fizetve, felmentéssel szüntette meg a munkáltatója. A felszólítás oka az volt, hogy - mint utóbb kiderült, téves jogértelmezés miatt - úgy vélték, a pályázat útján elnyert költségvetési támogatást vissza kellene fizetni, ha a felmentett dolgozót újra alkalmazzák. Az ügyről készült OBH 4618/1999. számú jelentésemben megállapítottam: az önkormányzatok azzal, hogy a felmentést követő időpontban végkielégítésre nem jogosító módon ("természetes" okból: felmondás, nyugdíj, elhalálozás) megüresedő álláshelyre történő felvételét is tilalmazták a dolgozónak, alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoztak, mert a foglalkoztatás korlátozására vonatkozó felhívásuk sértette a pedagógusoknak az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében deklarált munkához való jogát, valamint a 70/A. § (1) bekezdésben megfogalmazott diszkrimináció tilalmának elvét. E jelentésemet az ügyek lényegi hasonlósága miatt megküldtem a pénzügyminiszternek is. 

A PM államtitkára annak igazolására, hogy a költségvetés szabályozásában mindig a közpénzek racionális felhasználását tekintik elsődlegesnek, a jelentésben foglaltakról külön a következőkben fejtette ki álláspontját. "Álláspontom szerint az állampolgári jogok kategóriáján belül léteznie kell kollektív állampolgári jogoknak is. Feltétlenül ezek közé sorolandó az adófizetők ahhoz való joga, hogy az általuk befizetett összegek felhasználása közérdeket szolgáljon, hatékony legyen, és kerüljön el bármiféle visszaélést. Ebből a szempontból vizsgálva az alapkérdés mindig az, hogy a felhasznált állami pénzekért a társadalom megkapja a megfelelő ellenértéket. A mi feladatunk - és ebbe az egész államigazgatás beleértendő - éppen az, hogy e fölött őrködjünk. A Televíziós Dolgozók Szakszervezete egy szűkebb kör érdekeit tekinti elsődlegesnek, mi viszont mindenkiét, és ez olykor sértheti az előbbit."
"A Magyar Televíziótól elbocsátott munkatársak átlagban 1,9 millió forint bruttó jövedelemhez jutnak, de ez az összeg 32.520,1-69,8 ezer forint között szóródik (1,4 %-uknak jut az összes jövedelem 10,3 %-a, az érintett létszám 30,5 %-a elviszi az összeg 66 %-át). Számos esetben tehát nem kis pénzről van szó, főleg a minimálbérhez, de még a közszolgálatban dolgozók átlagkeresetéhez képest is.
Ezen rangsor alsó felében-egyharmadában szereplők esetében valóban túlzottan szigorúnak tűnhetnek az általunk szabott feltételek. Ez az ára azonban annak, hogy a felső egyharmad esetében kizárjuk a lehetőségét, hogy valaki a nagy végkielégítést is megkapja, és valamilyen formában mégis fenntartsa a foglalkoztatottságát. Arra ugyanis nem találtunk jogi megoldást, hogy az újrafoglalkoztatás tilalmát a végkielégítés nagyságától tegyük függővé. Amennyiben Önök tudnak ilyet javasolni, készek vagyunk módosítani feltételeinket.
Jelentésükben (az OBH 4618/1999. számú jelentésről van szó) elsősorban azt kifogásolják, hogy a végkielégítéssel elküldött pedagógust a természetes módon megüresedő álláshelyre sem vehetik vissza a végkielégítés visszafizetésének terhe nélkül. Magunk is úgy gondoljuk, ha a lecsökkentett létszámú televíziónál meghal, felmond, vagy nyugdíjba megy egy öltöztető, takarító, képtechnikus, helyére célszerűbb a már helyi ismerettel rendelkező régi munkatársat visszavenni, mint újat keresni. Magasabb beosztásúak esetében ez már messze nem ilyen egyértelmű, és sokkal több visszaélési lehetőséget rejt. A szabályozásban azonban differenciálási lehetőséget nem találtunk, ezért voltunk kénytelenek egységesen szigorúra szabni a feltételeket. Természetesen mentesül a korlátozások alól, aki lemond a végkielégítéséről, vagy esetében a munkáltató nem igényel ehhez állami támogatást, illetve ismételt foglalkoztatása esetén azt hajlandó visszafizetni (mint - utólag - indokolatlannak minősülő többlet-jövedelmet)." 

4)	Azért idéztem ilyen hosszan a minisztérium mindkét leveléből, mert valóban nehezen megoldható problémáról van szó, hiszen az érveknek és ellenérveknek egyaránt van ésszerű alapja. (És mint ez már széles körben ismert: a tilos megkülönböztetés, diszkrimináció az ésszerű indok nélküli, önkényes megkülönböztetés.) Az egyik panaszbeadvány maga is utal arra, hogy az előző - szintén költségvetésből támogatott - leépítéskor is történt új felvétel, a jelenlegi híradások is szólnak ilyenről, és valóban nem a takarítói státuszokról van szó (aminek a végkielégítési terhe különben is csekély). Azt helyesen látja az államtitkár úr, hogy az újrafoglalkoztatás korlátozása nem köthető a végkielégítés nagyságához. De miért nem alkalmazhatók a közmédiumok esetén ugyanazok a feltételek, amelyeket a költségvetési törvény más támogatott szervezetekre előír? Így például a költségvetési tv. 5. § (1) bekezdése szerint a központi költségvetési szervek, MTA intézmények létszámcsökkentésére, a törvény 5. sz. melléklete 16. pontja a helyi önkormányzatok intézményeinek esetén ad támogatást ugyanerre. A feltételeket maga a törvény vagy kormányrendelet (217/1998. (XII.30.) Korm. r. 60. §), továbbá a miniszterek által kiírt pályázat tartalmazza akként: a létszámcsökkentés az álláshely megszüntetést is jelentse. A továbbfoglalkoztatás (más címen) minden esetben tilos, valódi létszámcsökkentést kell végrehajtani; de ha később megüresedik egy állás, akkor nem lesz drágább egy, a létszámcsökkentés miatt elküldött, de egyébként hozzáértő dolgozót felvenni. Ha nincs ésszerű indoka annak, hogy a közmédiumok esetén miért kell szigorúbb feltétel, mint más - ugyancsak nem saját pénzből leépítő - szervezeteknél, akkor ez a különböző foglalkoztatók szerinti hátrányos megkülönböztetést jelent a foglalkoztatottak alkalmazása, munkához való joguk tekintetében. 

A pénzügyminiszter által kitűzött ismertetett célok összhangban vannak az Alkotmánnyal. A szigorúnak szánt, merev feltétel valószínűleg a korábbi - és nem csak médiumok körében előfordult - tapasztalatokon alapul. Ez azonban mégis alkotmánysértő megkülönböztetést idéz elő, mert a többi, előbb említett szervezet támogatási feltételét meghaladó feltétel, nevezetesen hogy az állami támogatásból kifizetett dolgozót 5 évig nem lehet alkalmazni, szükségképpen jelenti azt, hogy ő a felvételnél olyan hátránnyal indul - alkalmazása többletteherrel jár a végkielégítés visszafizetése miatt -, amely az Alk. 70/A. § (1) bekezdése, a munkaviszony körében pedig az Mt. 5. § (1) bekezdése szerint tilos. A megkülönböztetés ugyanis csak akkor nem minősül hátrányosnak, és ezért megengedett, ha az a munka jellegéből vagy természetéből egyértelműen következik (ld. Mt. 5. § (1) bek.). A létszámcsökkentéssel kapcsolatos pénzügyi kötelezettség (visszafizetés) pedig nem ilyen. Annál kevésbé, mert a létszámcsökkentéskor általában nem csak a munka elvégzésére legkevésbé alkalmas dolgozókat küldik el (különösen a nagyarányú elbocsátáskor). Az egyébként alkalmas dolgozó később (akár évek múlva is) csak akkor pályázhat másokkal azonos eséllyel, ha a végkielégítését visszafizeti. Az igaz, hogy a munkáltató szabadon választja ki az alkalmazottakat, döntését nem köteles indokolni, de a megállapodás kifogásolt feltétele a hátrányos megkülönböztetést megelőlegezi. 

E hátrányos megkülönböztetés miatt sérülhet a munkához és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog (Alk. 70/B. § (1) bek.), bár a kereskedelmi műsorszolgáltatók léte ezt a sérelmet csökkenti. 

A pénzügyminiszter által meghatározott feltételek közül az 5 éves újraalkalmazási tilalom (a Szabályozás II., III/C. és D. pont) visszásságot okoz a fenti alkotmányos állampolgári jogokkal összefüggésben, mert fennáll sérelmük közvetlen veszélye. 

Az egyik 5 éves korlátozás (Szabályozás II. pont) pedig a minisztérium által indokként felhozott közérdek-védelmen is túlmegy. E feltétel szerint ugyanis a megállapodást kötő közszolgálati műsorszolgáltató 5 éven belül olyan dolgozót nem alkalmazhat, akinek munkaviszonyát valamely közszolgálati műsorszolgáltató végkielégítés mellett szüntette meg. Ami annyit jelent, hogy a megállapodás nemcsak a két műsorszolgáltató - az MTV Rt. és a Magyar Rádió Rt. - elbocsátott dolgozóit érinti, hanem a külön támogatásból nem részesült Duna Televízióét is. Ez esetben viszont nemcsak az indok hiányzik, hanem teljesen bizonytalan, hogy az alkalmazás szankciójaként kinek és mit kell visszafizetnie a költségvetés számára. 

Tekintettel arra, hogy az elbocsátottak jegyzékét a másik médiumnak nem lehet átadni - ezt közölte az adatvédelmi biztos -, a minisztérium és a médium közötti megállapodás csak úgy lenne végrehajtható, ha a felvételre jelentkezőtől a korábbi munkahely igazolását kérnék a végkielégítésről. Erre pedig - hasonlóan az adatkezeléshez - törvényi rendelkezés nélkül nincs lehetőség.

Fontosnak tartom felhívni a figyelmet arra, hogy az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkit köteleznek, az állami szerveket pedig különösen, még akkor is, ha arról a döntésre felhatalmazó jogszabály még utalásszerűen sem rendelkezik. Ugyanerre figyelmeztetett általános helyettesem abban az ügyben, amikor egy város polgármestere kívánta a végkielégítéssel való "visszaélést" hasonló módon - az elbocsátottak városi alkalmazását tilalmazva - megakadályozni. (OBH 4776/1996. számú ügy)

5)	Az állampolgárok ún. kollektív jogainak (adójuk felelős, célszerű felhasználásához,  a visszaélések megelőzéséhez való jog), azaz a közérdeknek a védelmére a kifogásolt helyett más eszközt kell találni. Ennek során pedig figyelembe kell venni az Alkotmánybíróságnak a közérdekre hivatkozó alapjog korlátozás szükségességéről és arányosságáról tett megállapításait is. (A "közérdekű" megoldás nem sérti-e például a hátrányos megkülönböztetés tilalmát. ABH 1993. 381-382.) A megoldás kidolgozása azonban nem tartozik az ombudsman kompetenciájába. 

A jelentésemben említett ügyek azt mutatják, hogy elvileg hasonló problémák más olyan esetekben is előfordulhatnak, ahol közpénzeket használnak fel. Bizonyára ez volt az oka annak is, hogy a végkielégítés jogintézményének bevezetése utáni években a jogi szabályozás differenciáltabb és szigorúbb lett. Ha ez a visszaélések megelőzésére nem elegendő (a miniszteri levél erre utal), akkor a megfelelő jogalkotást kell kezdeményezni. A dolgozók jogait a jogalkotáson kívül rendező állami intézkedés - a munkáltatóval való megállapodás útján - ugyanis a jogbiztonság alkotmányos követelményét érintő aggályokat is felvet, különösen akkor, ha az elbocsátásnak a munkáltató és a miniszter megállapodásán alapuló esetleges hátrányait nem is közlik a dolgozóval, és így a bírósági jogorvoslati kérelmében sem tudja azt vitatni.

Ajánlás

A jelentésben említett alkotmányos állampolgári jogok sérelmének elkerülése érdekében - az Obtv. 21. § (1) bekezdésében megállapított hatáskörömben - ajánlom a pénzügyminiszternek, hogy a Magyar Rádió Rt. és a Magyar Televízió Rt. részére tett, a végkielégítés kifizetésének költségvetési támogatására vonatkozó megállapodási ajánlatából az 5 évre szóló újrafoglalkoztatási tilalom feltételét hagyja el, illetve ha időközben a megállapodás megkötésre került, akkor e feltételt töröljék.

Kérem Miniszter urat, hogy ajánlásommal kapcsolatos álláspontjáról és intézkedéséről az Obtv. 21. § (2) bekezdésének megfelelően a jelentés kézhezvételét követő 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni. 

Budapest, 1999. december 9.

Gönczöl Katalin

OBH 4643/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának kiegészítő jelentése
Ügyintéző: Dr. Szécsi Mária

Előzmények
	A Magyar Televízió Rt. egyik dolgozójának és a Televíziós Dolgozók Szakszervezetének beadványa alapján folytattam vizsgálatot az Rt.-től elbocsátásra kerülő mintegy 1000 fő végkielégítésének állami támogatását illetően. Megállapítottam, hogy az 1999. évi költségvetésről szóló 1998. évi XC. törvény 5. § (2) bekezdése értelmében a központi költségvetés céltartalék előirányzatából a pénzügyminiszterrel kötött megállapodás szerint támogathatóak a Magyar Televízió Rt. és a Magyar Rádió Rt. létszámcsökkentésével kapcsolatos egyszeri személyi kifizetések. A miniszter egyebek között kikötötte: "A támogatás előfeltétele a részvénytársaság arra vonatkozó kötelezettségvállalása, hogy az elbocsátástól számított öt éven belül nem alkalmaz olyan munkavállalót, valamint nem lép vele munkavégzésre vonatkozó szerződéses jogviszonyba, akinek munkaviszonyát valamely közszolgálati műsorszolgáltató végkielégítés fizetése mellett szüntette meg. ... Állami támogatás csak azok esetében igényelhető, akik, illetve akiknek: munkakörét a részvénytársaság megszünteti, azaz helyükbe - akár más jogcímen - nem alkalmaznak dolgozót vagy vállalkozót; elbocsátásukat követő 5 éven belül korábbi munkaadójuk nem kerül velük olyan szerződéses viszonyba, melyből származó éves jövedelmük meghaladja a munkaviszonyban töltött utolsó 12 hónapban munkáltatójuktól származó jövedelmük 10%-át; esetében a részvénytársaság kötelezettséget vállal arra, hogy elbocsátásukat követő 5 éven belül nem alkalmazza őket olyan vállalkozás, mely korábbi munkáltatójuk tulajdona." E feltételek meglétét és betartását az igénylőnek megállapodásban kell vállalnia, biztosítva a Kormányzati Ellenőrzési Iroda erre vonatkozó időközönkénti ellenőrzéseit. Ezt a megállapodást végül 1999 decemberében aláírták, az elbocsátások megtörténtek.
	Az ügyben készült jelentésemben megállapítottam, hogy bár a költségvetési támogatás feltételhez kötése mellett a pénzügyminiszter ésszerű érveket hozott fel, arra már nem található magyarázat, miért nem elegendők azok - az egyébként jogszabályban előírt - feltételek, amelyekkel más szervezetek kapnak ilyen célú támogatást. E feltételek szerint a létszámcsökkentésnek az álláshely megszüntetését is jelentenie kell, a továbbfoglalkoztatás (más címen) minden esetben tilos, valódi létszámcsökkentést kell végrehajtani. Az ezt meghaladó feltétel, nevezetesen, hogy az állami támogatásból kifizetett dolgozót 5 évig nem lehet alkalmazni, szükségképpen azt jelenti, hogy az egykor elbocsátott dolgozó a felvételnél olyan hátránnyal indul - alkalmazása többletteherrel jár a végkielégítésre kapott támogatás visszafizetésének kötelezettsége miatt -, amely az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése, a munkaviszony körében pedig az 1992. évi XXII. törvény (Mt.) 5. § (1) bekezdése szerint tilos. A megkülönböztetés ugyanis csak akkor nem minősül hátrányosnak, és ezért megengedett, ha az a munka jellegéből vagy természetéből egyértelműen következik (ld. Mt. 5. § (1) bek.). A létszámcsökkentéssel kapcsolatos pénzügyi kötelezettség (visszafizetés) pedig nem ilyen. Kétségtelen, hogy a munkáltató szabadon választja ki az alkalmazottakat, döntését nem köteles indokolni, a megállapodás kifogásolt feltétele azonban a hátrányos megkülönböztetést megelőlegezi. Emiatt pedig sérülhet a munkához és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog (Alk. 70/B. § (1) bek.), bár a kereskedelmi műsorszolgáltatók léte ezt a sérelmet csökkenti.
	Az állampolgári jogok sérelmének elkerülése érdekében azt ajánlottam a pénzügyminiszternek, hogy a Magyar Rádió Rt. és a Magyar Televízió Rt. részére tett, a végkielégítés kifizetésének költségvetési támogatására vonatkozó megállapodási ajánlatából az 5 évre szóló újrafoglalkoztatási tilalom feltételét hagyja el, illetve ha időközben a megállapodást megkötötték, akkor e feltételt töröljék. (Az OBH 4643/1999. sz. jelentés rövid összefoglalója az 1999. évi tevékenységemről szóló országgyűlési beszámolóm 304-306. oldalán található.)

A kezdeményezés címzettjének válasza
	A pénzügyminiszter ajánlásomra a következők figyelembevételét kérte 13.026/1999. sz. válaszában:

1)	A közszolgálati műsorszolgáltatók esetén is alkalmazhatók azok a szabályok, amelyek a központi költségvetési szervekre és az MTA intézményekre irányadók, de ezek önmagukban nem elégségesek. "Amíg ugyanis a hivatali hierarchia és a szervezeti struktúrák szabályozottsága elegendő lehetőséget ad a visszaélések megakadályozására, illetve szankcionálására, addig a részvénytársaságoknak az ellenőrzés számára áttekinthetetlen, képlékeny belső munkamegosztása felderíthetetlenné teszi az álláshelyek tényleges megszüntetését, illetve az újrafoglalkoztatás tényét. A tiltás semmit sem jelent abban az esetben, ha nincs mód az ellenőrzésre és a szankcionálásra. Ebből következően személyhez kellett kötni a feltételek betartását."

2)	Az országgyűlési biztos által említett "alkotmánysértő megkülönböztetés" a Pénzügyminisztérium, illetőleg a Kormány részéről már csak azért sem valósulhat meg, mivel az elbocsátott dolgozókkal az egyes részvénytársaságok kerültek kapcsolatba. A pénzügyminiszter a részvénytársaságokkal az állami támogatásról kötött szerződést. Ennek tartalma csupán arra korlátozódik, hogy vonatkozó költségeik mely hányadának megfelelő támogatás megadását javasolja a Kormánynak. A mindkét oldalról nyitott, tehát az aláírók kölcsönös szabad akaratának megfelelő megállapodás tartalma aligha ütközik az Alkotmányba. A megállapodásban foglalt szankciók csupán szerződésszegés esetére biztosítják az eredeti állapot helyreállítását. Amennyiben tehát komolyan felmerül az alkotmánysértés alapos gyanúja, vizsgálatukat arra célszerű kiterjeszteni, hogy a részvénytársaság miért szerepeltetett olyan dolgozókat benyújtott igényében, akik esetében felmerülhet a hátrányos megkülönböztetés. A munkához és a foglalkoztatás szabad megválasztásához való jog (Alk. 70/B. § (1) bek.) tehát annak következtében és azok esetében sérül - ha sérül -, akiket a Magyar Televízió Rt. és a Magyar Rádió Rt. szerepeltetett a támogatás iránt benyújtott igényében. Ezen igényt a pénzügyminiszter kontroll és felülbírálat nélkül terjesztette a Kormány elé."

3)	"Az ajánlásban foglalt javaslat - annak indokoltságától vagy indokolatlanságától függetlenül - gyakorlatilag kivihetetlen. A megállapodások megszülettek, a Kormány ezek ismeretében döntött, és határozatát a Magyar Államkincstár végrehajtotta. A megállapodások módosítása viszont csak abban az esetben lenne lehetséges, ha helyreállna az eredeti állapot, azaz először az elbocsátott dolgozók, majd a közszolgálati műsorszolgáltatók visszafizetnék az igénybe vett támogatást, a Kormány hatályon kívül helyezné határozatát, és a Pénzügyminisztérium az új helyzetre tekintettel készítene új előterjesztést."

	A pénzügyminiszter közölte továbbá, hogy a fentiekre való tekintettel nem áll módjában az ajánlást teljesíteni, különösen azért, mert felhatalmazása a szerződés tartalmának meghatározására csak a Kormány döntéséig volt érvényben, s minthogy a Kormány e megállapodás szerint már döntött a támogatásról, "a döntés alapját képező szerződés gyakorlatilag módosíthatatlanná vált."
	A pénzügyminiszter érvelésével nem értettem egyet, ezért a vizsgálati jelentést és a miniszter válaszát az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 21. § (3) bekezdése alapján 2000. február 1-jén további intézkedésre a Kormánynak továbbítottam.
	A PM helyettes államtitkára 2000 májusában kérte véleményemet az ügyben készült kormányelőterjesztés tervezetéről. Ez a tervezet néhány kiegészítéssel lényegében a már említett PM levél érveit tartalmazta. Az egyik kiegészítés értelmében a "munkavállalói jogok csorbítása - amennyiben történt ilyen - kizárólag a támogatást igénylő közszolgálati műsorszolgáltatók részéről lehetséges, ez ugyanis csak az igények megfogalmazása során keletkezhetett. A pénzügyminiszterrel kötött megállapodás nem az újrafoglalkoztatást korlátozta, hanem a támogatás megítélésénél figyelembe vehető igényeket. A részvénytársaságok szabadon dönthettek igényeik megfogalmazásakor, ezért támogatást nyilvánvalóan csak azon dolgozóik esetében igényeltek, akiknek 5 éven belüli újrafoglalkoztatását kizártnak tartották. A részvénytársaságokkal kötött megállapodások 4., illetőleg 5. pontja a korrekcióra is lehetőséget adott. A munkavállalókat tehát közvetlenül nem érinti ez a közszolgálati műsorszolgáltatók által önként vállalt felvételi korlátozás." A PM álláspontja szerint továbbá a létszámlimit "semmilyen korlátot sem szab a munkaviszonyon kívüli foglalkoztatásnak, a korábbi munkáltatótól szerezhető jövedelemnek". Ezzel sérül az az elv, hogy "a foglalkoztatás nélkül maradók számára kerüljön biztosításra átmeneti időszakra jövedelem", írja az előterjesztés-tervezet.
	Az előterjesztés-tervezet mellékleteként mint alternatív javaslat ("B" változat) szerepelt a megállapodás olyan módosítása, amely az általam kifogásolt feltételeket törölte volna, de a PM úgy vélte, hogy ez nem nyújt garanciát a nagy összegű költségvetési támogatás rendeltetésének megfelelő felhasználására, ezáltal a Kormány nehezen viselhető felelősséget vesz magára.
	Az előterjesztés-tervezettel kapcsolatban álláspontom az volt, hogy ez a "B" változat, amely az alkalmazott létszámot korlátozná, az ajánlásomban foglaltaknak megfelelne, az eredeti támogatási célt - a létszámcsökkentést - az állampolgári jogok sérelme nélkül valósítaná meg.
	A Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter 2000. november 22-én érkezett levele arról tájékoztatott, a Kormány október 31-i ülésen úgy foglalt állást, hogy az OBH 4643/1999. sz. jelentés ajánlását nem fogadja el, egyetért a jelentésre 1999. december 31-én 13.026/1999. számon adott pénzügyminiszteri válasszal.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának állásfoglalása
	Véleményemet a pénzügyminiszter említett álláspontjáról - amelyre a Kormány az elutasítását alapozza - a következőkben foglalom össze:

1)	Ha a Magyar Televízió Rt. "áttekinthetetlen" szervezete ellenőrizhetetlenné teszi az álláshelyek tényleges megszüntetését, akkor éppen a támogatás célja nem valósul meg. (Tehát az Rt. csak ugyanazt a felmondással érintett  személyt nem veheti fel szankciók nélkül, mást igen, mert az nem követhető nyomon.) A létszámlimit elégtelensége mellett felhozott idézett miniszteri érvek is azt jelentik, hogy új dolgozók foglalkoztatása nem kizárt. Ez a létszámcsökkentés után meg is történt. A megállapodással továbbá a végkielégítés funkciójának olyan garanciát kíván teremteni, amelyet a vonatkozó jogszabályok nem tesznek lehetővé.
	A feltételek betartásának személyhez kötése olyan előírás, amely a hátrányos megkülönböztetést azok esetében jelenti, akik állami támogatásból kaptak végkielégítést. Akiknek az Rt. a saját pénzéből fizette ki a végkielégítést korábban vagy most, azokat a hátrányos feltétel nem érinti, amikor valamely közmédiumnál állásra pályáznak. Az országgyűlési biztos azonban nem az Rt. mint munkáltató döntéseit vizsgálja (erre nincs hatásköre), hanem a pénzügyminiszter megállapodási (szerződési) ajánlatát. A kifogásolt szerződési feltétel pedig nem vált alkotmányossá azzal, hogy az ajánlatot az Rt. szabad akaratából elfogadta. A hátrányos megkülönböztetéssel az esetleges későbbi állásvállaláskor érintett dolgozó természetesen maga léphet fel jogai érvényesítése érdekében. Az országgyűlési biztos eljárását az indokolta, hogy kifejezésre juttassa: az állami szerv a szerződési forma alkalmazásakor sem hagyhatja figyelmen kívül az állampolgárok alkotmányos jogait. Egyébként ha már a támogatás igénylésekor kellett eldöntenie az Rt.-nek, hogy ki az, akit 5 éven belül nem kíván újraalkalmazni, akkor a felmondásnak ezt is tartalmaznia kellett volna annak érdekében, hogy a dolgozónak módja legyen ezt a döntést is vitatni vagy esetleg az ilyen következménnyel járó végkielégítésről lemondani.

2)	A megállapodás jogsértő feltételének törlése nem kivihetetlen, a Kormány ehhez hozzájárulhat. Nem következik ebből az eredeti állapot helyreállításának kötelezettsége, hiszen az állami támogatás célja a jelentős mértékű létszámleépítés volt, és ezt bizonyára változatlanul végre kell (kellett) hajtani, és ellenőrizni is.

	Mindezek alapján változatlanul az az álláspontom, hogy a felmondással érintett dolgozók alkotmányos jogaival (Alk. 70/A. § (1) bek. és 70/B. § (1) bek.) kapcsolatos visszásság fennáll.
	Az Obtv. 26. § (1) bekezdése alapján kérem az Országgyűlést, hogy az ügyet vizsgálja meg.
	Kérésemet különösen az indokolja, hogy új információim szerint hasonló helyzet alakult ki a Magyar Rádió Rt.-nél is. A 11/2000. gazdasági igazgatói utasítás a következőket tartalmazza: "Nem foglalkoztathatók olyan munkavállalók sem, akiket 5 éven belül valamely más közszolgálati műsorszolgáltató állami támogatás igénybevételével bocsátott el. Ezekkel a személyekkel munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony sem létesíthető. ... Amennyiben a más közszolgálati műsorszolgáltató által elbocsátott személyeket a Magyar Rádió Rt. alkalmazza, úgy az elbocsátáshoz igénybe vett költségvetési támogatás teljes összegének visszatérítése a Magyar Rádió Rt.-t terheli. Az MTV Rt. által állami támogatás igénybevételével elbocsátott munkavállalók listáját, annak kézhezvételét követően minden foglalkoztató szervezeti egységhez eljuttatjuk." Az ilyen adatkezelés pedig kizárólag törvény rendelkezése vagy az érintettek hozzájárulása alapján lenne jogszerű. Ilyen törvény pedig nincs, és természetesen az érintettek hozzájárulása is hiányzik.

Budapest, 2000. december 27.

Gönczöl Katalin