OBH 4414/1999., OBH 4590/1999., OBH 4893/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Szécsi Mária

Az eljárás megindítása
	1999 októberétől több napi és hetilap többször foglalkozott a Wesley János Lelkészképző Főiskola világi szociális munkás szakán kialakult helyzettel, melynek nyomán az ott tanulmányaikat folytatók tanulási lehetőségei - a híradások szerint - veszélybe kerültek. A helyzettel kapcsolatos állásfoglalását elküldte hozzám az ELTE Szociális Munka és Szociálpolitikai Tanszéke. Több hallgatótól és a főiskola hallgatói szervezeteitől (koordinációs bizottság, majd a szociális munkás szak hallgatóinak önkormányzata) is érkezett panasz. Panaszt nyújtott be egy oktató, amelyben az egyik új oktató tevékenységeinek összeférhetetlenségét kifogásolta.
	A panaszokban foglaltak összefüggnek a művelődéshez való joggal, a tanszabadsággal, a panaszjoggal és a jogbiztonsággal, ezért az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. A vizsgálatra az oktatási minisztert kértem fel, aki a panaszok nyomán törvényességi felügyeleti jogkörében maga is vizsgálatot folytatott.

A megállapított tényállás
1)	A Wesley János Főiskolát a Magyarországi Evangéliumi Testvérközösség alapította és tartja fenn. A főiskola államilag elismert felsőoktatási intézmény, amely a hittudományi képzésen kívül 1993 óta, engedélyezett szakként pedig 1996 óta általános szociális munkás szakon főiskola alapképzést folytat nappali és levelező tagozaton. Ez az oktatás 1999/2000-es tanévig a főiskola központján kívül az Országos Pszichiátriai és Neurológiai Intézet Tündérhegyi Pszichoterápiás Osztályának épületében is folyt speciális nappali tagozatként úgy, hogy a hallgatók a hétvégén vettek részt tanórákon.
	A főiskola vezetése 1999-ben átszervezést hajtott végre. A tagozatokat összevonták. A szak vezetői ezt és a főiskola egyéb intézkedéseit nem fogadták el. A főiskola ezért munkaviszonyukat megszüntette. Ezt követően pedig a szakon oktatók zöme nem vállalta már az őszi félévben az oktatást. A főiskolának emiatt új oktatókat kellett alkalmaznia. A szociális szak hallgatói ragaszkodtak régi oktatóikhoz, a kialakult képzési rendhez; a tantárgyi tematikát és oktatóikat a képzési színvonal garanciáinak tekintették. Az új oktatókat, az oktatási program változását nem fogadták el. Ezért más felsőoktatási intézményben kívánták - korábbi oktatóikkal - folytatni tanulmányaikat.  Ehhez az oktatási miniszter segítségét kérték. Erre azonban kollektívan, teljes évfolyammal (évfolyamokkal) nincs lehetőség. Az ELTE is csak 28 hallgatót tudott volna átvenni, ha erre egyébként szabályzatai szerint mód lett volna.
	1998-99-ben folyt az intézményi akkreditációs eljárás, amelyet a Magyar Akkreditációs Bizottság (MAB) 1999. szeptember 27-én felfüggesztett, tekintettel a képzési program és az oktatói kar változására. Ha megkésve is, és a változások mértéke miatt nehézségekkel, az 1999/2000-es tanév elkezdődött, az oktatás tovább folyt. A hallgatók folyamatosan rögzítették az előadásokkal, szemináriumokkal kapcsolatos konkrét kifogásaikat. Azokat közölték az intézmény vezetőivel, és kérték intézkedésüket.

2)	A hozzá érkezett hallgatói és oktatói panaszok nyomán a miniszter intézkedett az intézmény szabályzatainak felülvizsgálatáról. Vizsgálati megállapításai alapján a főiskola módosította a szervezeti és működési szabályzatát, a fegyelmi szabályzatát. A főiskolai tanácsban a hallgatói képviselet 1999 őszéig különböző okok miatt nem valósult meg, a fegyelmi szabályzat sem rendelkezett a hallgatói résztvételről a fegyelmi eljárásban. A főigazgató közlése szerint a résztvételt a hallgatói önkormányzat szervezetlensége nem tette lehetővé. A szabályzatokat 1999 végén, 2000 elején a főiskola úgy módosította, hogy a testületekben a hallgatói önkormányzat által delegált tagok is részt vesznek.
	A hallgatók az intézményi tanács összetételét, képviseletük hiányát azért kifogásolták, mert így a rájuk vonatkozó döntéseket véleményük meghallgatása nélkül hozták. A képzést is enélkül változtatták meg, és a hallgató ezzel szemben védelmet sem kaphatott. A tervezett változásokról nem tájékoztatták őket időben és megfelelően. Az írásban feltett kérdéseikre a főigazgató nem válaszolt. Véleményük szerint ezt a helyzetet az is okozta, hogy bár a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (Ftv.) pontosan szabályozza, hogy az intézmény döntéshozó munkájában a hallgatóknak milyen lehetőségük van a résztvételre, a törvény 113. § (2) bekezdése a nem állami intézményeknek - így az egyházi fenntartásúaknak is - megengedi, hogy a hallgatói jogokat garantáló fontos törvényi rendelkezésektől eltérjenek. Erről a különbségről a nem állami intézménybe jelentkezőknek tájékoztatást kellene kapniuk, különösen azért, mert az államilag elismert és finanszírozott, nem hitéleti szakon tanulókat is érinti.

3)	Az oktatási miniszter felkérésére a MAB a felfüggesztett akkreditációs eljárást folytatta. Az új helyzet alapján újból vizsgálta az általános szociális munkás szakon folyó képzést. A vizsgálat eredményeként a MAB 2000. január 28-án meghatározott időre, 2002. június 30-ig szóló feltételes akkreditációt javasolt azzal, hogy ha a feltételek nem teljesülnek, javasolni fogja az Ftv. 81. § (4) bekezdés a) pontja szerint az oklevél-kiadási jog felfüggesztését vagy visszavonását. A MAB-nak az intézmény intézkedési tervére vonatkozó előírásai a hallgatói képviselet, a hallgatói jogok érvényesítésének módjairól is említést tett. Az intézmény véleménye nélkül nyilvánosságra hozott MAB állásfoglalással kapcsolatosan a minisztérium jogi aggályokat közölt. A főiskola fenntartója kérte a minisztertől, hogy a véleménye szerint a MAB által nem jogszerűen meghatározott előírásoktól tekintsen el. Végül a miniszter ez év április 19-i, a fenntartónak szóló levele az intézmény feltételes akkreditációját rögzítette.

4)	A hallgatók kifogásolták, hogy a leckekönyvükben lévő érdemjegyeket, igazolt tanulmányi kötelezettségeket felül kívánta vizsgálni a főiskola. A miniszter tájékoztatása szerint erre csak szabályosan lefolytatott eljárásban van lehetőség. Végül is erre nem került sor.
	A "speciális nappali" tagozat bejegyzés "levelezőre" módosítását az indexben az indokolta, hogy az előbbi bejegyzés nem felelt meg az Ftv. rendelkezéseinek. Az Ftv., illetve a végrehajtására kiadott 72/1998. (IV.10.) Korm. rendelet alapján kizárólag olyan képzési forma támogatható, illetve arra köthet szerződést (finanszírozási szerződés) a tárca, amelyet az Ftv. 84. §-a, illetve az említett kormányrendelet meghatározott. 

5)	Sérelmezték a hallgatók, hogy fegyelmi eljárás kockázatát jelenti, ha valaki közülük újságírónak az intézményt kifogásoló tájékoztatást ad, ilyen tartalmú beadványt aláír, vagy demonstrációban vesz részt.

6)	A decemberi ösztöndíjak panaszolt késedelmes fizetése ügyében a minisztérium arról tájékoztatott, hogy decemberben "megtörtént az intézkedés az ösztöndíjak átutalása érdekében." (A késedelemnek az intézmény szerint a banki ügyek torlódása lehetett az oka.) A főiskola szabályzata a kifizetés határidejéről nem rendelkezik. Az eseti segélyekről történő döntés a szabályzat szerint nem a hallgatói önkormányzat hatásköre - amint azt ők panaszukban tévesen közölték -, hanem a tanulmányi hivatalé, másodfokon a főigazgatóé.

7)	A hallgatói önkormányzat működésének pénzügyi támogatását azért függesztették fel, mert az intézmény vezetése és a hallgatók egy része nem fogadta el, hogy a kifizethető ösztöndíjak rovására a hallgatói normatíva 10 %-át az önkormányzat költségeinek támogatására fordítsák. A minisztérium levélben kérte a főigazgatót a támogatás mielőbbi folyósítására. 

8)	A panaszosok kifogásolták a minisztérium eljárásának elhúzódását, a vizsgálat eredményét, a lezárás formáját (levélben és nem határozatban), a válaszadás módját. Az oktatási miniszter 2000. február 25-i levelében összefoglalóan ismertette a hallgatói önkormányzat elnökével a miniszter jogkörét, a megtett intézkedéseit és azt, hogy a minisztérium részéről ki, mikor válaszolt írásban a hallgatói önkormányzatnak, és mikor fogadták képviselőjüket. 

9)	Az 1999/2000-es tanévkezdés rendezetlensége (bizonytalansága) mellett több beadvány is kifogásolta egyes oktatók előadásainak gyenge színvonalát, az oktatónak az előző, elbocsátott oktatókat minősítő kijelentéseit, modorát. Mindezek nem tartoznak az országgyűlési biztos vizsgálata körébe, hanem az oktatóval szembeni szakmai, etikai, illembeli követelmények, aminek megsértése miatt a munkáltató járhat el.
	Az ügyvéd oktatónak esetlegesen az intézmény jogi képviselőjeként vagy fegyelmi eljárásban történő fellépését kifogásolta az egyik beadvány azért, mert ez a hallgatókat jogaik érvényesítésében korlátozhatta. Általános összeférhetetlenséget a kétféle tevékenység között azonban a jogszabály nem állapít meg.

Az érintett alkotmányos jogok
A jogbiztonság követelménye (Alk. 2. § (1) bek.)
A kérelemhez (panaszhoz) való jog (Alk. 64. §)
A munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog (Alk. 70/B. § (1) bek.)
A művelődéshez való jog (Alk. 70/F. §)
A tanszabadság joga (Alk. 70/G. § (1) bek.)

A vizsgálat jogszabályi háttere (a jelentés melléklete)

A vizsgálat megállapításai
	Az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok és a közszolgáltatást végző szervek eljárásra terjed ki. Ha a felsőoktatási intézmény eljárását sérelmezi a beadvány, az ügyet vagy közvetlenül, vagy a törvényességi felügyeletet gyakorló minisztert erre felkérve vizsgálhatja az országgyűlési biztos. Nem ritka azonban, hogy a panaszosok - mint ebben az esetben is - egyidejűleg vagy már korábban az oktatási minisztertől is kértek segítséget. Ilyenkor értelemszerűen a miniszter vizsgálatának megállapításait veszi alapul az országgyűlési biztos. Ha pedig a panasz a miniszter eljárását is kifogásolja, akkor hatáskörében ezt szintén megvizsgálja.
	Az előbb említett szervek döntéseit, eljárását kizárólag az állampolgárok alkotmányos jogai érvényesülésének szempontjából értékeli az országgyűlési biztos. Nem feladata, hogy az intézmények jogszerű működésével kapcsolatos minden panaszolt sérelem miatt eljárjon, nem vonhatja el a törvényességi felügyeleti jog gyakorlását a minisztertől. A következőkben ezeknek a szempontoknak az alapján - a korlátokra figyelemmel - ismertetem az ügyre vonatkozó megállapításaimat.

1)	A munka és a foglalkozás megválasztásának szabadsága (Alk. 70/B. §) szorosan összefügg a művelődéshez (Alk. 70/F. §) való joggal, hiszen a foglalkozáshoz általában előírt képesítés szükséges. A képesítési feltételeket jogszabály határozza meg, a felsőfokú szakképzettség megszerzését a felsőoktatási intézmény oklevél kiadásával igazolja. Az állampolgár akkor, amikor egy felsőoktatási intézményben tanulmányait megkezdi, ezt abban a tudatban teszi, hogy az intézmény az ígért képzettség megszerzésének lehetőségét biztosítja számára. Ehhez az állam azzal nyújt garanciát, hogy az intézmény szakmai programja, működési feltételeinek vizsgálata alapján dönt arról, alkalmas-e államilag elismert oklevél (diploma) kiadására. A képzés minőségét (alkalmasságát) egy független szakértői testület, a MAB vizsgálja, és az ő állásfoglalása alapján hoz döntést az állami szerv, szakindítás kérdésében a miniszter. Ha a képzés feltételeiben lényeges változás történik, akkor az ellenőrzést - a rendszeres ellenőrzési kötelezettségen kívül - a miniszter felkérésére soron kívül kell lefolytatni. A MAB a vizsgálat eredményéhez képest tehet javaslatot a miniszternek arra is, hogy az intézmény oklevél-kiadási jogát függessze fel vagy vonja vissza. Ezt a vizsgálatot a MAB a főiskola esetében lefolytatta, az említett intézkedésre azonban nem tett javaslatot. A MAB e szakértői állásfoglalásának érdemi vizsgálatára az országgyűlési biztos hatásköre nem terjed ki. 
	A konkrét eset azonban nagyon kivételes, amennyiben a szakon addig oktatók túlnyomó részének szűnt meg egyidőben a munkaviszonya, ami járhatott volna akár a szak ellehetetlenülésével is. Objektíve - a személyes szakmai kötődéstől függetlenül - ezt fejezhette ki a hallgatóknak az a kívánsága, hogy oktatóikkal együtt egy másik intézmény keretében folytathassák tanulmányaikat.
	Kérdés, hogy erre a helyzetre ad-e megoldást a jog? Az Ftv. 74. § (1) bekezdés h) pontja szerint a miniszter a MAB javaslatára, meghatározott időre felfüggesztheti egyes intézményekben és szakokon a záróvizsgáztatási és oklevél-kiadási jog gyakorlását. Ugyanezen paragrafus (3) bekezdése pedig lehetővé teszi, hogy a hallgató ez esetben más intézményben tegyen záróvizsgát. A tanulmányok folytatásának lehetőségéről e bekezdés csak az intézmény megszűnése esetére rendelkezik akként, hogy a miniszter felkérhet más, azonos képzést nyújtó intézményt arra, hogy a tanulmányok folytatásának lehetőségét a hallgatók számára teremtse meg, amihez a finanszírozást az állam biztosítja, de szak megszűnése esetére ilyen intézkedésről már nincs szó. Így azonban az állami segítség, közreműködés - ami szükséges garancia - szabályozása hiányos. Ilyen jellegű szabály van viszont a MAB tevékenységét szabályozó 66/1993 (IV.18.) Korm. rendelet 4. § (3) bekezdésében, amely a határozott időre adott programakkreditációhoz ír elő más intézménnyel kötött szerződést a hallgatók átvételére, ezzel garantálva a megkezdett tanulmányok folyamatosságát. Az állami garancia megvalósulását egyértelműen kellene megfogalmazni az Ftv.-ben a megkezdett tanulmányok megfelelő befejezése érdekében úgy, hogy a miniszter köteles legyen felkérni más intézményt a hallgatók átvételére, kivéve ha erre már van szerződése az intézménynek. 
	A felsőoktatásban folyó képzés színvonalának biztosítását szolgáló szabályok hiányosságát jelzik a MAB állásfoglalásával kapcsolatban közölt minisztériumi és intézmény fenntartói vélemények is.
Ezekből megállapítható, hogy a már működő szakok minőségellenőrzése nyomán előírható intézkedések végrehajtása (szerződéskötés más intézménnyel) jogi és gyakorlati akadályokba ütközik, továbbá ilyen helyzetben bizonytalan a finanszírozásra vonatkozó szabályok értelmezése is. (A miniszter már említett 2000. április 19-i levelében maga is indokoltnak tartja az alkalmasabb szabályok megalkotását a képzés és a hallgató jogbiztonsága érdekében.)

2)	A művelődéshez, a tanszabadsághoz (Alk. 70/G. §) való joggal összefüggésben nem állapítható meg visszásság, ha az intézményt választó hallgatók számára az oktatás tartalmára, minősítésére az állam megfelelő jogi garanciát nyújt, és ez érvényesül is. Ezt a garanciát kiegészíti az intézmények közötti átlépés, az intézményváltoztatás lehetősége. Az azonban már nem tartozik a szükséges és lehetséges garanciák körébe, hogy állami szerv rendelkezzék arról, hogy valamely oktatási intézmény oktatókkal együtt vegyen át hallgatói csoportokat a képzés folytatására egy másik intézménytől azért, mert a hallgatók úgy vélik, hogy eddigi intézményük keretei között oktatásuk nem megfelelő. Ez csak az előbb ismertetett, a szakmai értékelést jogszabályban előírt módon biztosító eljárás keretében lehetséges. Az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság megelőzése azt viszont indokolttá teszi, hogy a tanulmányok folytatásának jogi garanciája - természetesen figyelemmel az intézmények autonómiájára is - teljes legyen (ld. az előző pontot).
	Az előbbiek alapján a panaszosoknak arra a kérdésére, kinek a felelőssége, hogy a hallgatókat ért sérelmek, károk orvoslására - ha ilyen van - lépéseket tegyen, a válasz az: az oktatás minőségének állami ellenőrzése, az intézkedések megtétele a MAB és az oktatási miniszter feladata a jogszabályban foglalt hatáskörük szerint. 

3)	A panaszok szerint a kifogásolt helyzetet részben az okozta, hogy az intézmény vezető testületeiben a hallgatók nem vehettek részt, a döntések előtt véleményt nem mondhattak, azokat csak utólag ismerhették meg. A vizsgálat során tisztázni kellett, hogy a nem állami intézmények esetén is érvényesülhetnek-e az Ftv. 34. §-ában az oktatók, hallgatók számára megfogalmazott általános jogok (résztvételi jog a döntések meghozatalában, a vezető testületekben), vagy ha az Ftv. 113. § (2) bekezdésben adott eltérési lehetőség alapján az intézmény szabályzata szerint az intézményi tanácsnak hallgató tagja nincs, akkor ez a jog nem valósulhat meg.
	Erről a miniszter a következő álláspontot közölte:
"Az Ftv. 34. §-ában foglaltakkal kapcsolatos jog érvényesülése a nem állami (egyházi) intézmények esetében is fennáll, de természetesen azokkal az eltérésekkel, amelyekre az Ftv. 113. § (2) bekezdése lehetőséget ad. Nyilvánvaló, hogy e tekintetben a miniszter törvényességi felügyeleti jogköre korlátozott, és csak kifejezett jogszabályi felhatalmazás esetén biztosít jogosultságot számára.
Az Ftv. 113. § (2) bekezdése pontosan meghatározza, mely kérdések esetében alkalmazhat az intézmény eltérő rendelkezést, és ezek között nyilvánvalóan szerepel az intézményi tanács összetétele is. Kérdésként merülhet fel, hogy ha pl. a hallgatói, illetve oktatói képviselet hiánya fennáll, ez jelenti-e azt, hogy az eltérő rendelkezés nem nyert meghatározást, és így beáll a jogszabály e szakaszának második fordulata, vagyis a törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
Álláspontunk szerint csak azt vizsgálhatjuk e rendelkezés alapján, hogy volt-e eltérő rendelkezés, és ennek érdekében az intézmény szabályzatai áttekinthetők. Ha nem történt eltérő szabályozás, akkor az Ftv. hatályosulását kell vizsgálnunk, hasonlóan mint az állami intézmények esetén, és ennek alapján tekinthetők át az intézmény szabályzatai.
A felsőoktatási törvény 34. § (1) bekezdésében foglaltak szerinti rendelkezések hatályosulása csak az egyes intézményi testületeken keresztül lehetséges, mert az a szakasz csak azt mondja ki, hogy mi a joga pl. a Hallgatói Önkormányzat tagjainak.
Az intézményi tanács összetételéről szóló 55. § (1)-(6) bekezdései határozzák meg a tanács felállását. E szabályok ugyanakkor a 113. § (2) bekezdésében foglaltak szerint abba a körbe tartoznak, amelyekben az intézmény eltérő rendelkezéseket alkalmazhat. Ennek módját, a 34. § érvényesülését, illetve annak kereteit az intézmény maga határozza meg. E tekintetben tehát az OM-nek nincs hatásköre törvényességi jogkörben eljárni, legfeljebb azt vizsgálhatja, hogy történt-e szabályozás. Ha igen, az tartalmában már nem tekinthető át. 
Egyetértünk abban, hogy az intézménybe jelentkezők tájékoztatása fontos, ennek érdekében már a 2000. évi felvételi tájékoztatót az intézményi bemutatkozásokkal bővítjük, és ezt a jövőben tovább kívánjuk fejleszteni. Ezt a szolgáltatást a nem állami intézmények számára is felkínáljuk. Ezen túl a felvételt nyert hallgatók tájékoztatása az intézmény kötelessége."
	Álláspontom szerint a nem állami felsőoktatási intézmények szabályzataiban az intézményi tanács összetételére vonatkozó Ftv. szabályoktól (55. §) eltérhetnek ugyan, de ez az eltérés nem lehet olyan, amely a 34. §-ban foglalt jogokat kizárná. A 34. § (1) bek. b) pontjában a hallgatói résztvételi jog a vezető testületekben kötelező előírás, csak a résztvétel módját rögzítheti az intézményi szabályzat. E törvényi rendelkezés érvényesülését a törvényességi felügyelet során a miniszter vizsgálhatja, ezért helyes volt az, hogy a megállapított hiányosságra felhívta a főiskola figyelmét, és a hibát kijavították. (Az persze további sajátosság, hogy nem állami intézmények vagy fenntartóik az intézményi tanács hatáskörét az Ftv. 53. §-tól eltérően határozhatják meg.)
	A felsőoktatási intézmény autonómiájának, önkormányzatának alapja az intézeti közösség résztvételének joga (participáció) az intézet vezetésében, igazgatásában. Ez indokolhatja, hogy a döntéseikkel szemben a külső (állami) jogorvoslat korlátozott, hiszen meghozatalukban az érdekeltek maguk is együtt vesznek részt. A működésnek ez a módja az intézmény fenntartójának jellegétől (állami, önkormányzati, egyéb) független, garanciális kérdés. Schmidt Péter alkotmánybíróként 1995-ben a felsőoktatási felvételi ügyben hozott AB határozathoz (1310/D/1999.) fűzött párhuzamos indokolásában a következőket állapítja meg: "... a jogalkotás, miközben nagy gondot fordít egyes közintézmények, közjogi testületek, önkormányzatok autonómiájának garantálására, az ezekkel, a gyakran hatalmi, monopol helyzetben lévő intézményekkel kapcsolatba kerülő állampolgárnak nem nyújt valódi jogvédelmet." E körülmény miatt van kiemelt jelentősége az önkormányzatok, autonómiák - ez esetben a felsőoktatási intézmények - törvényességi felügyeletének. A miniszter törvényességi felügyeleti joga bármilyen fenntartású intézménynél azonos: a jogszerű működés ellenőrzése, jogsértés esetén a jogszabályban előírt intézkedés foganatosítása. Azt, hogy a felügyeletet gyakorló mit vizsgálhat, a jogalkotó határozza meg azzal, ahogy szabályoz. Ha a nem állami intézmény esetén a jogszabálytól eltérést enged, ez jelenti ugyan az ellenőrzés korlátját, de ezek az eltérő szabályok is vizsgálhatók a tekintetben, hogy megfelelnek-e a jogszabály kötelező rendelkezéseinek. Vannak olyan fontos hallgatói jogok - például az Ftv. 67. § (3) bekezdésében foglalt egyetértési jogok -, amelyeket a törvény a nem állami intézményekre is kötelezőként ír elő.

4)	A törvényességi felügyeleti eljárást kezdeményező hallgatóknak a minisztérium vezető beosztású dolgozói és maga a miniszter is többször adott írásban és szóban is tájékoztatást a vizsgálatról. A törvényességi felügyelet nem az azt kezdeményezők jogorvoslati eszköze, hanem a közérdeket kifejező jogszabályok érvényesítéséé (objektív jogvédelem). Ezért csak akkor jelenik meg határozati formában az intézkedés, ha a felügyelt szervre vonatkozó döntést hoz a miniszter (Ftv. 74. § (1) bek. c) pont). Ez a szerv ugyanis élhet jogorvoslattal a bíróságnál a határozat ellen (Ftv. 74/A. § (4) bek.). A miniszter mérlegelési körébe tartozik, hogy jogsértés esetén eljár-e, de ezt funkciója alapján - főként a jogsértés súlyára tekintettel - nyilvánvalóan meg is teszi.
	Ugyancsak felsőoktatási ügyben (OBH 3452/1999.) már megállapítottam, hogy a törvényességi felügyeleti eljárás szabályozása, különösen a kezdeményező jogait tekintve hiányos. Felkértem ezért a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert a megfelelő rendezés érdekében szíveskedjék a szükséges intézkedést megtenni.
	A panaszolt eset azt igazolja, hogy bizonytalanság van abban is, mikor, milyen részletességgel ismerheti meg a kezdeményező a törvényességi felügyeleti vizsgálat adatait, eredményét. A minisztérium úgy véli, hogy eljárása jogszerű volt, írásos tájékoztatási kötelezettségének is eleget tett, a panaszosok viszont nem így látják. Kérésemre a miniszter  megküldte a vizsgálat érdemi dokumentumait, a hallgatóknak írt válaszok másolatát is. Mindezekből azt állapítottam meg, hogy az eljárást kezdeményezők nem kaptak beadványaikra teljes választ, bár lehet, hogy a minisztérium dolgozóival való többszöri találkozáskor szóban ez megtörtént. Álláspontom szerint az intézmény működésének törvényességét érintő, írásban közölt kifogásokra írásban kell a kezdeményezőnek választ kapnia. Arról is tájékoztatni kell, ha tévesen értelmezi a jogszabályt. A panaszosok a miniszternek írt vizsgálati kérelmeik egy-egy példányát elküldték hozzám. Az 1999. szeptember 20-i beadvány egyebek között a főiskola szervezeti és működési szabályzatának, fegyelmi szabályzatának tartalmát (nemcsak a hallgatói képviselők hiányát) is jogsértőnek véli. A hallgatói önkormányzat működését és a jogbiztonságot érintő kérdés volt az, hogy az intézmény szervezeti és működési szabályzata rendelkezhet-e jogszerűen úgy, hogy a hallgatói önkormányzat tisztségviselőjének az a hallgató jelölhető, aki ellen fegyelmi eljárás nem folyik, illetőleg nem áll fegyelmi büntetés hatálya alatt. Az Ftv. 66. § (2) bekezdése szerint minden hallgató választó és választható az önkormányzati választáson. Az intézmény szervezeti és működési, valamint a fegyelmi szabályzatának  rendelkezése alapján, ha például a hallgató ellen eljárást kezdeményeznek a tanárával szemben tanúsított tiszteletlen magatartása miatt, akkor nem választható önkormányzati tisztségre. A hallgatók által kapott írásos válaszok mindezekről nem szólnak, és a vizsgálat írásos összefoglalója sem.
	Ugyanez a beadvány kifogásolta, hogy a főiskolai tanács határozatai nem nyilvánosak, hatáskörének megállapítása is jogsértő volt, az intézmény vezetője a hallgatói önkormányzat levelére nem válaszolt (ez például az Ftv. 34. § (2) bekezdését sérti), a közösséget érintő döntésekkel kapcsolatban az intézményen belül nincs jogorvoslati lehetőség. A beadvány említett kérdéseire írásbeli választ a számomra eljuttatott iratok között nem találtam. A minisztérium vizsgálati összefoglalója azt tartalmazza, hogy "a főiskola testületei ritkán üléseztek és határozataik nyilvánossága nem volt biztosított". A főiskolának a vizsgálati megállapításokra készített intézkedési terve erre nem tér ki. A hallgatóknak küldött minisztériumi levelek általánosságban szólnak a törvényességi felügyelet jellegéről, korlátairól, a képzés minősége és folyamatossága érdekében tett intézkedésekről, a más intézménybe történő egyéni átlépés feltételeiről.
	A jogbiztonság, az intézményi autonómia védelme érdekében - még az ilyen, kétségkívül nehéz helyzetekben is - tárgyszerű választ kell adni a törvényességi eljárást kezdeményezőnek. Az ezzel kapcsolatos hiányosság az Alkotmány 64. §-ában foglalt panaszjoggal összefüggésben is visszásságot okozott annak ellenére, hogy a minisztérium folyamatosan intézkedett a problémák megoldására érdekében.
	A hallgatókat panaszukra már az eljárás során, 1999. december 20-i levelemben tájékoztattam arról, hogy a miniszter törvényességi felügyeleti eljárása nem tartozik az 1957. évi IV. törvény hatálya alá. Arra álláspontom szerint - más szabály híján - az 1977. évi I. törvényt kell alkalmazni a válaszadási határidőt illetően. Ez általában 30 nap, ha pedig a vizsgálat előreláthatólag hosszabb ideig tart, erről a bejelentőt tájékoztatni kell az elintézés várható időpontjának közlésével (10. §).

5)	A hallgatók főiskolán kívüli magatartásával kapcsolatban az 1999. szeptember 19-én hatályba lépett fegyelmi szabályzat kimondja: "Fegyelmi vétséget követ el a hallgató, ha főiskolán kívüli magatartása a főiskolai hallgató jogállásával összeegyeztethetetlen: a főiskola jó hírnevét súlyosan sérti, vagy veszélyezteti." Ez azonban nem jelentheti azt, hogy a hallgató a véleménynyilvánítási vagy gyülekezési jog gyakorlásával fegyelmi vétséget követhetne el, hiszen ez a jog csak törvényben - az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint - korlátozható.

6)	A főiskola szabályzata az ösztöndíj és más pénzbeli juttatások kifizetésének időpontját nem írja elő, ezért a szabályszegést nem lehet megállapítani. A kifizetés bizonytalan ideje azonban ettől függetlenül sérti a hallgatók szociális biztonsághoz való alkotmányos jogát (Alk. 70/D. § (1) bek.). A késedelmes fizetés miatt más felsőoktatási intézményekkel szemben tett panaszok nyomán az országgyűlési biztos általános helyettese az elmúlt évben vizsgálatot folytatott, és a késedelmet - meglévő intézményi szabályok mellett - megállapította. Az OBH 6587/1998. számú jelentésében kezdeményezte az egyetemi és főiskolai hallgatók részére nyújtható támogatásokról és az általuk fizetendő díjakról és térítésekről szóló 144/1996. (IX.17.) Korm. rendelet kiegészítését a juttatások havi kifizetésének szabályozásával. Ennek a kérésnek a Kormány eleget tett előírva azt, hogy "Az intézményeknek a havonta folyósítandó juttatások kifizetéséről legkésőbb az adott hónap 10. napjáig intézkedniük kell." (147/2000. (VIII.23.) Korm. r. 3. § (3) bek.)

Összegezve: 
	Megállapítottam, hogy a konkrét ügyben a jogbiztonsághoz, a művelődéshez - ezen keresztül a foglalkozás szabad megválasztásához - és a tanszabadsághoz való jog sérelmének közvetlen veszélye fennállt akkor, amikor az 1999/2000-es tanév kezdetekor a főiskolai oktatásban súlyos nehézségek jelentkeztek az addig oktató tanárok távozása miatt. Az oktatás folytatásának megszervezése végül sikerrel járt, azt a minőségellenőrzés elfogadta, ha feltételek kikötésével is. Bár a hallgatók alkotmányos jogainak védelmét a hasonló esetek megelőzése jelentheti, a jognak garanciát kell adnia ilyen kivételes helyzetben is a tanulmányok folytatására. Erre figyelemmel a következő ajánlásokat teszem:

1)	Felkérem az oktatási minisztert, szíveskedjék kezdeményezni az Ftv. olyan kiegészítését, amely a szak engedélyének megvonása esetére rendelkezik a tanulmányok folytatásának módjáról, és ebben a miniszter közreműködéséről akként, hogy más intézményt vagy intézményeket kér fel a hallgatók átvételére, és számukra a finanszírozást biztosítja. 

2)	A törvényességi felügyeleti eljárás hiányosságait, az azt előidéző okokat mielőbb meg kell szüntetni. Ezen belül egyértelművé kell tenni a gyakorlatban, hogy az Ftv. alapján a nem állami felsőoktatási intézmények esetén is ugyanazok a jogok illetik meg a felügyeletet gyakorlót, mint az állami, önkormányzati intézményeknél. Felkérem az oktatási minisztert, hogy a vizsgálat megállapításait munkájuk során szíveskedjenek figyelembe venni. Legyen tekintettel ez ügy tapasztalataira akkor, amikor az OBH 3452/1999. számú jelentésem nyomán javaslatot tesz a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek - kérésére -  a törvényességi felügyeleti eljárás szabályozását illetően. 

3)	Felkérem a minisztert, hogy a főiskola szervezeti és működési szabályzatának a hallgatói önkormányzat tisztségviselőire vonatkozó rendelkezését (5.2.1.) törvényességi felügyeleti jogkörében szíveskedjék megvizsgálni, és ennek eredményéhez képest hatáskörében intézkedni. 
	Kérem a minisztert, hogy ajánlásommal kapcsolatos állásfoglalását az 1. pontra az Obtv. 25. §-a alapján 60 napon belül, a 2. és 3. pontra az Obtv. 20. § (1) és 21. § (2) bekezdése alapján 30 napon belül szíveskedjék közölni. 
	Jelentésemet megküldöm a főiskola főigazgatójának részben tájékoztatásul, részben azért, hogy az abban foglaltakat a jövőben munkájuk során figyelembe vehessék.

Budapest, 2000. október 25.

Gönczöl Katalin
Melléklet!

A  vizsgálat jogszabályi háttere

A felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (Ftv.), ezen belül különösen a következő rendelkezések:
34. § (1) A felsőoktatási intézmény minden oktatójának, tudományos kutatójának, hallgatójának és más foglalkoztatottjának joga, hogy
a) javaslatot tegyen a felsőoktatási intézmény életével kapcsolatos bármely kérdésben, s ezekre érdemi választ kapjon;
b) részt vegyen - közvetlenül vagy képviselője útján az intézmény Szabályzatában rögzített módon - az érdekét érintő döntések meghozatalában és az intézmény vezető testületeiben;
c) választó és választható legyen a felsőoktatási intézményben működő testületekbe;
d) az intézmények Szabályzatát követve használja a felsőoktatási intézmény létesítményeit, eszközeit és berendezéseit.
(2) A felsőoktatási intézmény oktatói, tudományos kutatói, hallgatói és más foglalkoztatottak észrevétellel, illetőleg panasszal fordulhatnak az intézmény tanácsaihoz és vezetőihez. E beadványok elbírálása után meg kell tenni a szükséges intézkedéseket és erről tájékoztatni kell a beadvány benyújtóját.

74. § (1) Az oktatási miniszter a felsőoktatással kapcsolatos állami feladatai körében
...c) törvényességi felügyeletet lát el a felsőoktatási intézmények felett, és ebben a jogkörében megsemmisíthet minden olyan intézményi szabályzatot, döntést, amely jogszabályba ütközik, továbbá a jogszabálysértő állapot megszüntetése érdekében intézkedhet. A nem állami felsőoktatási intézményeknél a jogsértő állapot megszüntetését a fenntartónál kezdeményezi;
...
h) a MAB javaslatára meghatározott időre felfüggesztheti egyes intézményekben és szakokon a záróvizsgáztatási és oklevélkiadási jog gyakorlását.
(3) Az (1) bekezdés h) pontja esetén a felsőoktatási intézmény hallgatói jogosultak bármely más, azonos képzést folytató - vagy ilyennek hiányában az oktatási miniszter által kijelölt - felsőoktatási intézményben záróvizsgát tenni. Felsőoktatási intézmény megszűnése esetén az oktatási miniszter felkérhet valamely más, azonos képzést folytató intézményt, hogy teremtse meg a hallgatók számára a tanulmányok folytatásának lehetőségét, s ehhez a képzés finanszírozását biztosítja.

74/A. § (1) Az oktatási miniszter törvényességi felügyeleti jogkörében vizsgálja, hogy a felsőoktatási intézmény működése, döntéshozatali eljárása, illetőleg döntései megfelelnek-e a jogszabályoknak.
(3) Az oktatási miniszter törvényességi felügyeleti jogkörében - határidő kitűzésével - felhívja az érintettet (nem állami felsőoktatási intézmény esetében a fenntartót is) a jogszabálysértés megszüntetésére. Az érintett (nem állami felsőfokú intézmény esetében a fenntartó is) köteles a felhívásban foglaltakat megvizsgálni, és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a minisztert tájékoztatni.

81. § (4) A MAB rendszeresen, de legalább nyolcévenként hitelesíti (akkreditálja) az egyes felsőoktatási intézményekben a képzés és a tudományos tevékenység minőségét. Az alapképzési és a szakirányú továbbképzési szakok, továbbá az akkreditált iskolai rendszerű felsőfokú szakképzések, valamint a doktori iskolák működése alapján véleményt nyilvánít arról, hogy az egyetemen mely tudományterületen, művészeti területen, főiskolán mely tudományágban, művészeti területen van meg az alapképzés, a szakirányú továbbképzés, az akkreditált iskolai rendszerű felsőfokú szakképzés, továbbá a doktori képzés feltétele. Az oktatási miniszter felkérésére soron kívül folytatja le az említett körbe tartozó és felkérésben megjelölt vizsgálatot, és adja meg értékelését. Ha a MAB azt állapítja meg, hogy a képzés színvonala miatt a felsőoktatási intézmény vagy annak bizonyos szakjai, programjai nem felelnek meg a képzési célnak, dönt a doktori iskola működésének felfüggesztéséről, illetve javaslatot tesz
a) az adott szakon (szakokon) a záróvizsgáztatási és oklevél kiadási jog gyakorlásának meghatározott időre történő felfüggesztésére vagy visszavonására, illetve nem állami intézmények esetében az állami elismerés visszavonására.

113. § (2) A nem állami felsőoktatási intézmények fenntartói rendelkezéseiben, valamint ezen intézmények Szabályzataikban e törvény 14. § (2)-(3) bekezdésében, 17. § (2) bekezdésében, 22. §-ában, 52. § (2)-(4) bekezdésében, 53. § (2)-(4) bekezdésében, 54. § (2)-(3) bekezdésében, 55. §-ában, 56. § (3)-(6) bekezdésében, 57. § (2)-(3) bekezdésében, 58. §-ában, 61. § (3)-(4) bekezdésében, 62-65. §-ában, 66. § (3)-(6) bekezdésében, 67. § (1) bekezdés b), f), j) és k) pontjában, 83. § (5) bekezdésében, valamint a 85. § (4) bekezdésében foglaltaktól eltérő rendelkezéseket állapíthatnak meg; ellenkező esetben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.

A Magyar Akkreditációs Bizottság szervezetéről, működéséről és az akkreditációs eljárás alapvető szabályairól szóló 66/1997. (IV.18.) Korm. rendelet, ezen belül különösen a következő rendelkezések:
2. § (1) A MAB feladata az Ftv. 80. § (1) bekezdésének első mondatával összhangban a felsőoktatásban folyó képzés és tudományos tevékenység színvonalának rendszeres, folyamatos ellenőrzése, a minősítés elvégzése és a felsőoktatási intézményekben folyó minőségbiztosítási tevékenység támogatása.
4. § (3) Programakkreditáció határozott időre is kérhető, illetve adható, továbbá a programakkreditáció feltételekhez köthető. Határozott időre szóló programakkreditáció esetében előfeltétel a kérelmező intézmény azon szerződésének bemutatása, mely tanúsítja, hogy amennyiben az intézmény a végleges akkreditációs feltételeket nem teljesíti, az adott programra felvett hallgatók átvételét és azonos szakon történő képzését valamely más felsőoktatási intézmény vállalta.