OBH 4097/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Nagy Tiborné

Az eljárás megindulása:
	A panaszos azért fordult az országgyűlési biztoshoz, mert egy budapesti ingatlana övezet- átsorolása miatt évek óta nem kártalanítják.
	Vizsgálatomat az Alkotmány 13. § (1), (2) bekezdéseiben foglalt, a tulajdonhoz és az annak kisajátításához, valamint a 2. § (1) bekezdésében foglalt, a jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz fűződő jogok megsértésének gyanúja miatt indítottam.
	Jelen vizsgálatomat ismételt panaszra folytattam le. Korábbi eljárásomban 1999. április 26-án a panaszost levélben tájékoztattam arról, hogy forduljon az övezeti besorolásra vonatkozó rendeletet alkotó önkormányzathoz kérelmével, mivel jogszabályváltozás várható, amely sérelmének orvoslását lehetővé fogja tenni.
	A panaszos 1999. augusztus 25-én arról értesített, hogy tájékoztatásom nyomán a II. kerületi Önkormányzathoz fordult, de hónapokig nem kapott választ. Ezért újabb vizsgálatot kért.
	Ezt a vizsgálatot a korábbi eljárásban bekért, a kerületi és a fővárosi önkormányzattól, valamint a környezetvédelmi és területfejlesztési, majd a földművelésügyi és vidékfejlesztési - mint az építésügyért felelős - miniszterektől származó állásfoglalások és a benyújtott iratok alapján folytattam le.

Az alkalmazott jogszabályok:
•	1997. évi LXXVIII. törvénynek a 2000. II. 29-ig hatályos, majd az
•	1999.  évi  CXV. törvénnyel  módosított, 2000. március 1-től  hatályos 30. §-a (az  épített  környezet alakításáról és védelméről szóló törvény kártalanítási szabályai)
•	1964. évi III.  törvény, az 1997. évi LXXVIII.  törvénnyel  hatályon kívül  helyezett építési   törvény
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
•	1976. évi 24. törvényerejű rendelet a kisajátításról
•	33/1976. (IX.5.) MT rendelet  a  kisajátításról  szóló 1976. évi 24. törvényerejű  rendelet végrehajtásáról
•	253/1997. (XII.20.)  kormányrendelet  az  országos településrendezési és építési követelmé-nyekről (OTÉK)
•	korábbi; az OTÉK életbelépése előtt hatályos OÉSZ-ek (Országos Építésügyi Szabályzatok)
•	Budapest Főváros Közgyűlésének 46/1998. (X.15.) számú rendelete a Fővárosi Szabályozási Kerettervről (FSZKT)
•	Budapest  Főváros  Közgyűlésének 47/1998. (X.15.)  számú  rendelete  a  Budapesti  Város-rendezési- és Építési Keretszabályról
•	Budapest Fővárosi Tanácsa által alkotott korábbi Budapesti Városrendezési Szabályzatok (BVSz-ek)

Megállapított tényállás:
	A panaszos a II. kerületben az Árpád kilátó közelében 1975-ben vett egy telket, amely az 1976. január  28-án kiadott hivatalos helyszínrajz szerint 05-ös építési övezetbe tartozott. A helyszínrajzra egyúttal feljegyezték, hogy az övezeti besorolás az új Budapesti Városrendezési Szabályzat (BVSZ) hatálybalépéséig, 1976. március 1-ig érvényes. Ez az (akkor) új BVSZ 72-es erdő övezetbe sorolta át a területet. Ugyanakkor az ingatlan-nyilvántartásban mindvégig kert művelési ág szerepelt. Az 1999. január 1-jén életbelépett, a korábbi BVSZ-eket felváltó FSZKT és BVKSZ a telket a 72-es erdő övezetből E-T6, vagyis turisztikai erdő övezetbe sorolta.
	A 05-ös lakóövezetben - amennyiben az összes közmű kiépített volt - legfeljebb négylakásos, amennyiben a csatorna hiányzott - kétlakásos lakóépületet lehetett volna építeni. (Feltéve, ha az egyéb közművek ki voltak már építve, és a csatorna helyett a közműpótló berendezések megépítését engedélyezték, illetve ha más akadálya az építésnek nem volt.)
A 72-es erdő - valamint az E-T6 erdő - nem építési övezetek, a telek nem építhető be.
A tulajdonos 1976 óta kért a Fővárosi Tanácstól cseretelket sikertelenül. Később a mindenkori jogszabályokban éppen kijelölt hatóságoktól kérte kártalanítását, cseretelket vagy az övezet visszasorolását. Kérései nem vezettek eredményre. Kisajátítási kérelmet is benyújtott 1990-ben az akkor az egész fővárosban illetékes kerületi igazgatási osztályhoz, azonban ezt elutasították azzal, hogy hiányzik a kisajátítás pénzügyi fedezete. Az elutasítást a Budapest Főváros Tanácsa VB II. fokú kisajátítási hatósága jóváhagyta. Ugyanakkor felhívta a panaszos figyelmét, hogy jogszabályváltozás folytán már lehetőség van korlátozási kártalanítás fizetésére, kérje azt.
	A panaszos ehelyett bírósághoz fordult, amely megállapította, hogy bár a jogszabályváltozás már lehetővé tenné a korlátozási kártalanítás fizetését, de azt idő előtti a bíróságtól kérni. A bíróság eljárását meg kell előznie a közigazgatási eljárásnak, és csak azután van helye bírósági keresetnek. A Pesti Központi Kerületi Bíróság ítéletében megállapította: "... a hatályos Étv. 13. § (3) bekezdése kimondja, hogy korlátozási kártalanítás három év elteltével illeti meg az építési tilalommal terhelt ingatlantulajdonost, a három éves időtartamot az 1992. január 1-én fennálló tilalmak esetén ettől az időponttól kell számítani. Következésképpen 1995. január 1. az az időpont, amikor a korlátozási kártalanítás iránti igényekről dönteni kell. Nem vitás tény az, hogy 1992. január 1-én a felperesi ingatlan már 72-es erdőövezetbe történt besorolásra. Az ilyen övezetben az építkezés kizárt, ezért a korlátozási kártalanítás iránti igény megalapozottsága fennáll. .... kétségtelen az, hogy a felperest 1995. január 1-től korlátozási kártalanítás illeti meg."
A panaszos a bíróság ítéletét követően újra megkereste mind a II. kerületi, mind a Fővárosi Önkormányzatot kártalanítási igényével, úgyszintén sikertelenül. 
1998-ban megkísérelte korlátozási kártalanítást kérni a közigazgatási hivataltól, amelyet az elutasított azzal, hogy "Tárgyi ingatlan jelenleg 72 jelű erdő övezeti besorolású. Az ingatlanra elrendelt építési tilalom nincs. Márpedig az 1997. évi LXXVIII. tv. 30. par. (5) bek. szerint korlátozási kártalanítás az ingatlantulajdonosoknak akkor adható, ha a telekre 3 évnél hosszabb ideig áll fenn építési tilalom. Az övezetátsorolás nem azonos az építési tilalom elrendelésével, az építési telekből erdő övezetű telekké átsorolás esetére nem vonatkoztatható a fenti tv. (5) bek., azaz korlátozási kártalanítás nem állapítható meg. Felhívjuk azonban a kérelmező figyelmét a hivatkozott tv. 30. par. (1)-(2)-(3) bek-ére. .... Fentiek alapján érvényesítheti kárigényét, korlátozási kártalanítási kérelmét azonban el kellett utasítanom."
Az 1964. évi III. törvény, majd az 1997. évi LXXVIII. törvény (építési törvények) többszöri módosítása folyamatosan változtatta a településrendezési intézkedések esetében az érintett tulajdonosok kártalanításának szabályait.
Az 1997. évi LXXVIII. törvény hatálybalépésekori szövegét az érintett önkormányzatok egy része - így a Főváros Önkormányzata is - úgy értelmezte, hogy: "A törvény szövegének nyelvtani értelmezéseként a kártalanítási kötelezettség visszamenőleges fennálltára következtetni nem lehet. A törvényi rendelkezés alapján a valamikor, a múltban történt vélt vagy valós sérelem miatt megítélésem szerint kártalanítás nem állapítható meg. A törvény szövege a múltra nem értelmezhető. A törvény a jelent és a jövőt szabályozta, a múltra - a hatálybalépése előtti időkre - vonatkozóan alkalmazási előírást nem tartalmaz."
	A jogalkalmazás bizonytalanságát észlelve, és az országgyűlési biztos megkereséseinek is eleget téve (például OBH 1984/1998.) a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter a törvény módosítását kezdeményezte. Az 1999. évi CXV. törvény a kártalanítási szabályokat 2000. január 1-jei hatálybalépéssel módosította.
	A panaszos 2000. január 1. óta is több helyre fordult panaszával. A megkeresettek általában válaszoltak. A felvilágosítások, amelyeket ezek a válaszok tartalmaztak, részint nem voltak elég világosak, részint a panaszos sem járt el a bennük foglaltak szerint, hiszen a Főváros övezeti besorolásában a döntés joga a Főváros Önkormányzatáé, és 2000. január 1. után a panaszos éppen oda nem fordult.

A vizsgálat megállapításai:
	A panaszos ingatlana a Budai Tájvédelmi Körzet határán fekszik. Nem vitásan a főváros lakosságának az egészséges környezethez való jogát szolgáló intézkedés volt és maradt a terület erdő övezetbe sorolása. Az eltelt idő alatt ebben az övezetben tartásának a jelentősége - a zöldterületek jelentős fogytával - csak nőtt.
Ugyanakkor kétségtelen az is, hogy a tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. § (1) bekezdés értelmében alapvető jog. 
Az Alkotmánybíróság határozataiban kialakított álláspontja szerint a tulajdonhoz való jog mint alapjog korlátozása alkotmányos, ha másik jog védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos cél más módon nem érhető el és a korlátozás arányban áll az elérni kívánt cél fontosságával.
Azt is megállapította, hogy: "Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése a kisajátítást csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett engedi meg. Ez a szabály a kisajátításnak arra a hagyományos fogalmára vonatkozik, amikor a tulajdont teljes egészében elvonják. A tulajdon súlyos megterhelése is megkövetelheti azonban az Alkotmány alapján a kisajátításhoz hasonló védelmet. A közérdekből szükséges korlátozás esetében is szólhat valamely más alkotmányosan figyelembe veendő szempont amellett, hogy a tulajdonos veszteségét mégis ki kell egyenlíteni, vagy legalábbis mérsékelni. Ilyen szempont lehet például a korlátozás súlya, vagy az, ha a törvény csak a tulajdonosok egy csoportját kényszeríti a teherviselésre, összehasonlítható más tulajdonosokat azonban nem. Ezekben az esetekben a beavatkozást igazoló közérdek és a tulajdonos kényszerű jogsérelme közötti arányosság követeli meg a kiegyenlítést." [ 64/1993. (XII.22.) AB hat.]
"Az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően a kisajátítás elrendeléséhez azonban nem elegendő, hogy a tulajdon elvonását törvényben szabályozott közérdekű cél megvalósítása indokolja, az Alkotmány közérdekűség fennállása esetén is csak kivételesen teszi lehetővé a kisajátítást. A kivételesség előírása a kisajátítás lehetőségének további alkotmányos korlátozását jelenti annak érdekében, hogy a tulajdon közhatalmi eszközökkel történő elvonására közérdekből, teljes és feltétlen kártalanítás mellett is csak akkor kerülhessen sor, ha az a közérdekű cél megvalósítása érdekében elkerülhetetlenül szükséges, ha a közérdekű cél más módon, mint tulajdonjog sérelmével nem valósítható meg." [479/B/1993. AB hat.]
	Az építésügyi törvényeknek az 1990-et követő hatályos rendelkezései több évet (5, 7, 3 stb.) biztosítottak arra, hogy az egyes ügyekben a tulajdon korlátozás-megvonás feltételeit, a fent leírt kritériumok teljesülését tisztázzák és arra, hogy az érdekelt felek megállapodással vagy adás-vétel formájában rendezhessék a településrendezési intézkedésekkel érintett ingatlanok sorsát. Nyilván azzal is számolva értelmezték a törvények az "azonnali" kártalanítást több évben, hogy a korábbi évtizedek építési tilalmai, korlátozásai, quasi tilalmai rendkívül nagyszámú ingatlant érintenek, amelyek egyszerre nem rendezhetők, valamint hogy a rendezéshez pénz is szükséges, amely szintén nem áll egyösszegben rendelkezésre.
	Az építési törvény aktuális, 2000. január 1. óta hatályos rendelkezései alapján minden olyan tulajdonost megillet a kártalanítás, akinek az ingatlana rendeltetését, használati módját az övezeti előírások változása másként állapítja meg, és ebből neki kára származik - tekintet nélkül arra, hogy ez a változtatás melyik rendezési tervvel, szabályzattal történt, feltéve, ha a tilalom, a korlátozás még fennáll. A korábban beépíthető ingatlanból be nem építhető, lakóövezetből erdő övezetbe átsorolás olyan intézkedés, amelyből a tulajdonosnak kára származik, amely a "korábbi használatot ellehetetleníti".
A konkrét ügyben megállapítható, hogy az övezeti besorolás mindvégig a Főváros Tanácsának, majd Önkormányzatának a hatáskörébe tartozott. Ezért a kártalanítást a Főváros köteles megfizetni.
A rendelkezésre álló adatok alapján azonban az is megállapítható, hogy az eltelt 25 évben a  számtalan beadvány ellenére a Főváros Tanácsa, majd Önkormányzata a tulajdonos kártalanítási igényét érdemben nem vizsgálta. Mindvégig nem tisztázott, milyen tényleges jogok fűződtek a telekhez. (1975-ben ki parcellázott, hogyan történt éppen a Városrendezési Szabályzat készítése közben, a megjelenése előtt közvetlenül parcellázás azon a területen, volt-e közművesítés, a kert művelési ágú ingatlan átminősítése megtörtént-e stb.). Nem tisztázott, hogy ténylegesen minek a használatában korlátozzák a tulajdonost. Ezzel összefüggésben áll az is, hogy a panaszosnak adott nem kielégítő válaszok és tájékoztatások következtében fordult számtalan, az ügyben egyáltalán, vagy adott időben hatáskörrel nem rendelkező más szervekhez. Majd a tőlük kapott, sokszor szintén homályos felvilágosítások nyomán más illetéktelen hivatalokhoz. Ennek tudható be az is, hogy 2000. január 1. után nem fordult újra (sokadszorra) a Fővárosi Önkormányzathoz. (A hivatalokat csak részben menti az a körülmény, hogy a panaszos helyet általában ügyvédjei - 25 év alatt heten - jártak el, akiktől a jogi helyzet megértése fokozottabban várható el.)
	Az 1976-os városrendezési intézkedés óta eltelt évtizedekben változóan kötelező volt (lett volna) cseretelek, hogy más kártalanítás adása (esetleg kisajátítás), illetve amikor éppen nem volt kötelező, akkor is lehetséges volt. A Főváros Önkormányzatának fentebb idézett álláspontját azért felesleges már kifogásolni, mert a 2000. január 1-től hatályos módosítás szerint kell eljárni, ezért a "visszamenőleges"-ség már nem kérdés. 
	Megállapítottam ugyanakkor, hogy az 1997. évi LXXVIII. törvény hatályos kártalanítási szabályai is csak keretet biztosítanak az ezzel kapcsolatos intézkedésekhez, de a végrehajtáshoz nem elégségesek. 
Az Étv. 30. §-ában nevesített eljárások közül a közigazgatási hivatalok kártalanítási és kisajátítási eljárására vonatkozik az Áe. A kedvezményezettek (az önkormányzatok) és a tulajdonosok közötti vételi ajánlattétel elfogadására-elutasítására, a megállapodás kezdeményezésére és elfogadására azonban nem. Ugyanakkor e sajátos eljárás szabályai hiányoznak (például a határidőkre vonatkozóak; "Ha nem határozzák meg azt, akinek az érdekében a korlátozás történt ... " - ki határozza meg?).
Nincs külön jogszabály az Étv. 30. § (5) bekezdésében nevesített esetre: "védett terület, építmény vagy egyedi érték védelme érdekében elrendelt tilalom esetén a fizetési kötelezettségre az erre vonatkozó külön jogszabályok az irányadók".
	Megállapítottam, hogy a végrehajtási szabályok hiánya ugyan nem lett volna akadálya a kártalanításnak, de megnehezíti mind a számonkérhetőséget, mind a bizonyíthatóságot, a sikertelen vételi, megegyezési szakasz elteltének és eredménytelenségének dokumentálását. Ezzel veszélybe kerül a kártalanítási vagy kisajátítási közigazgatási eljárás megindíthatósága, a jogorvoslat igénybevételének lehetősége.
Az eredménytelen kisajátítási kérelem kapcsán megállapítottam azt is, hogy az elutasítás az akkor és most hatályos szabályozás szerint törvényes volt.  A kisajátítási törvényerejű rendeletet és végrehajtási rendeletét ugyanis már számtalanszor módosították, de etekintetben nem változott: "R. 31. § Ha az építési tilalom alatt álló ingatlan kisajátításának feltételei (7. §) fennállnak, és a kártalanításhoz szükséges pénzügyi fedezet biztosítható, a köztársasági megbízott - a tulajdonos kérelmére -  határozattal kötelezi a kisajátítási kérelem benyújtására azt a szervet, amelynek érdekében az építési tilalmat elrendelték; ha ilyen szerv nincs, az illetékes jegyzőt hívja fel a kisajátítási kérelem benyújtására."
	A vizsgálat alapján tehát a konkrét ügyben megállapítottam, hogy a Főváros Önkormányzatának eljárása (mulasztása) visszásságot okozott a panaszosnak az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt, a tulajdonhoz való jogával kapcsolatban.
Megállapítottam, hogy a panaszos tulajdonjogával kapcsolatos visszásság részben arra is visszavezethető, hogy az Étv. 30. §-a által megállapított keretjellegű kártalanítási szabályoknak nincsenek végrehajtási szabályai.
Valamint arra is, hogy a kisajátításról szóló törvényerejű rendelet és végrehajtási rendelete több részletében rendkívül elavult. Mivel ezt korábbi jelentéseinkben már megállapítottam, és kezdeményeztem a módosításukat (például OBH 5825/1996.), ezért itt csak a R. 31. §-ban foglalt azon feltételt kifogásolom, amely a pénzügyi fedezet biztosítására vonatkozik. 
Az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglalt, "teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás" követelménye nem teljesülhet, ha a korlátozást szenvedő csak akkor indíthat sikerrel kisajátítási eljárást, ha a kizárólag a korlátozó döntésétől függően megvan a pénzügyi fedezet. Ha a korlátozó évekig dönthet úgy, hogy ilyen fedezetet nem biztosít. A Főváros Önkormányzatának eljárása és a felsorolt jogszabályi hiányosságok visszásságot okoznak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt, a jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz való joggal összefüggésben is.

Ezért kezdeményezem, hogy a
•	Főváros Önkormányzata folytassa le azon eljárását, amelynek eredményeképpen a panaszost kártalanítják.
•	A földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter gondoskodjon az Étv. 30. §-ának végre-hajtási szabályai megalkotásáról.
•	A környezetvédelmi miniszter gondoskodjon az Étv. 30. § (5) bekezdésében foglalt, a természetvédelem alatt álló területek érdekében elrendelt tilalom esetén a fizetési kötelezettségek szabályainak megalkotásáról.
•	Az igazságügyminiszter gondoskodjon a kisajátításról szóló szabályok olyan módo-sításáról, amely biztosítja az Alkotmány 13. § (2) bekezdésének való megfelelést.

Budapest, 2001. március 5.

Gönczöl Katalin