OBH 4063/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása

Panaszos beadványában sérelmezte, hogy "1995 októbere óta a jelentős részt tulajdonomban álló (80 %) és bérelt föld kiadása a mai napig nem történt meg, továbbá hogy a Nagylóki Földkiadó Bizottság (Földkiadó Bizottság) 1996. november 20-án keltezett 90/1994. számú és az 1996. november 27-én keltezett 90/1/1994. számú földkiadást teljesítő határozatát az FVM Fejér Megyei Földművelésügyi Hivatala (FM Hivatal) megsemmisítette, illetve hogy az említett határozat elleni jogorvoslati lehetőséget az FM Hivatal nem biztosított. 

Tekintettel arra, hogy a beadvány alapján a jogbiztonság (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), valamint a tulajdonhoz való jog (Alkotmány 13. § (1) bekezdés), illetve a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bekezdés) megsértésére lehetett következtetni, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el. 

Iratok megküldése és tájékoztatás céljából megkerestem az Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Földügyi és Térképészeti Főosztályát, valamint rövid úton az FM Hivatalt, és a Sárbogárdi Körzeti Földhivatalt (Földhivatal) is. 

Megállapított tényállás

A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítható volt, hogy panaszos és 13 társa részére a földkiadó bizottság a 90/1994. számú földkiadásról szóló határozatot hozott, a nagylóki 081/4. helyrajzi számú földrészletként - 37,3791 hektár térmértékben és 1066,56 aranykorona értékben - feltüntetett, de meg nem nevezett művelési ágú földrészlet osztatlan közös tulajdonba adásáról.

E határozat indoklásában egyebek mellett az is olvasható: "Az 1996. május 16-án kelt jegyzőkönyv szerinti egyezség alapján kérték földjük osztatlan közös tulajdonba adását." 

Említett határozatát a Földkiadó Bizottság a 90/1/1994. számú határozatával akképpen módosította, hogy a módosítandó határozat 5. és 13. pontjának szövegét törölte, majd az 5. pont szövegét módosította, s a 13. pont helyébe új adatok felvételét, - illetve 14.-ként új pont beiktatását - rendelte. 

A hivatkozott bizottsági határozatokkal kapcsolatban Nagylók község jegyzője 1997. március 13-án kelt levelében az FM Hivatal vezetőjének tudomására hozta, hogy - a bizottság határozatát 1997. márciusában adta ki 1996. novemberi dátummal, illetve hogy - a módosító határozat pedig 1997. március 12-én készült el. A jegyző egyebek mellett azt is közölte, hogy a bizottság 1997. január 1. napja után - hatáskör hiányában - határozatot nem adhat ki. Ugyanakkor a jegyző hivatkozott leveléhez csatolta az említett határozat ellen nála nem panaszos által benyújtott egyik, arra jogosulttól származó földtulajdonos fellebbezését is. 

Az FM Hivatal - másodfokon eljárva - a Földkiadó Bizottság fellebbezéssel támadott határozatát megsemmisítette a 379/1997. számú és 1997. április 27-én kelt határozatával. E határozat rendelkező részében olvasható: "Jelen határozat ellen jogorvoslatnak, bírósági felülvizsgálatnak nincs helye." A határozat indokolásából kitűnik, hogy az FM Hivatal részben azért semmisítette meg a bizottság hivatkozott határozatait, mert azok kiadására a bizottságnak a határozat kiadásakor már nem volt hatásköre, részben mert a megsemmisített határozatokban olyan részaránytulajdonok kiadása is szerepelt, melyekre nézve a bizottság korábban már jogerős határozatokat hozott. 

Panaszos és társai 1997. április 29-én az FM Hivatal megsemmisítő határozata ellen panasszal éltek az FM Hivatalnál, majd ezt követően 1997. április 10-én a Minisztérium Földügyi és Térképészeti Főosztályánál.

A Minisztérium - Jogi Főosztálya 1997. szeptember 8-án, majd - a Földügyi és Térképészeti Főosztálya többször is tájékoztatta (1997. október 13., 1998. február 6., 1998. február 19., 1998. június 15., 1998. szeptember 16.) panaszost, a beadvánnyal kapcsolatos álláspontjáról. A Minisztérium Földügyi és Térképészeti Főosztálya az üggyel kapcsolatban végzett vizsgálatáról az Országgyűlési Biztosok Hivatalának vezetőjét egyebek mellett arról tájékoztatta, hogy a Fejér Megyei Főügyészség álláspontja szerint a nagylóki 070. és a 081. helyrajzi számú földrészletekre 1995-ben hozott és több vonatkozásban aggályos földkiadó bizottsági határozatok jogerőre emelkedtek, azok megváltoztatására nincs mód, továbbá hogy "Felszólítottuk a Fejér Megyei Földhivatalt, az eredeti állapot visszaállítására, a Földművelésügyi Hivatalt pedig arra, hogy folytasson le új eljárást, és az egyezség figyelembevételével hozza mag földkiadási határozatát. ..... A Hivatalok ellenállása miatt az ügyet magamhoz vontam, azonban az iratanyag áttekintése alapján megállapítottam, hogy felügyeleti jogkörben történő érdemi intézkedés meghozatalára a tényállás teljeskörű ismerete hiányában, valamint időmúlás miatt nincs lehetőség. .... Véleményünk szerint azonban a panasz alapvetően jogos. A fentiek alapján a Legfőbb Ügyészségtől további vizsgálatot kértünk az ügyben, javasolva az ellenérdekű felek bevonását is."

A minisztérium kérésére - a Fejér Megyei Főügyészség által - végzett törvényességi vizsgálatról készült anyagból egyebek mellett kitűnik, hogy a főügyészség vizsgálata - panaszosnak a nagylóki 070. és a 081. helyrajzi számú földrészletek kiadásával kapcsolatos beadványa tekintetében - kiterjedt a Fejér Megyei Földhivatal, valamint a Fejér Megyei FM Hivatal eljárására, továbbá a Nagylóki Földkiadó Bizottságnak 1994-ben, illetve 1995-ben az említett helyrajzi számú ingatlanokkal kapcsolatos tevékenységének és határozatainak vizsgálatára is. Az említett iratból kiolvasható, hogy a 070. és a 081. helyrajzi számú ingatlanokból földkiadást igénylők kérelmei több vonatkozásban aggályosak. A kérelmek többségében eltérő írással nyert feltüntetést az, hogy a szántó tekintetében a B7-11. földrészletben kérik földtulajdonuk kiadását. Az eltérő írásokat figyelembe véve nem tisztázható már, hogy a kérelemben a részarány földtulajdonos vagy más, illetve hogy az eredeti kérelem benyújtásakor vagy azt követően jelölték meg azt, hogy az elkülönített földalapban melyik földrészletből kérik földjük kiadását. Az 1993. március 18. napján iktatott kérelmeket is figyelembe véve a Földkiadó Bizottság eljárása során 1994. január 11-én keltezett határozatokat hozott a 070. és a 081. helyrajzi számú földrészletekből történő (csak szántót érintő) földkiadás tárgyában. A határozatokat a kérelmezőknek kézbesítették 1994. május hónapban, akik az előírt határidőben jogorvoslattal nem éltek.

A Földkiadó Bizottság 1995. január 30-i ülésén foglalkozott ismételten a két helyrajzi számot érintő földkiadással, amikor megállapítást nyert, hogy a 081. helyrajzi számú földrészletből - 1994-ben kelt határozatokkal - több aranykorona érték került kiadásra, mint az említett helyrajzi számú terület összes aranykorona értéke. Ezt a bizottság akként korrigálta, hogy az 1994. évben hozott határozatok egy részét "megszüntették" és új határozatokban rendelkeztek a földkiadásról. A "határozatok megszüntetéséről", illetve a kiadott új határozatokról az érdekeltek a határozatok útján értesültek. Az 1995. januárjában kiadott határozatok ellen az érdekeltek jogorvoslattal nem éltek. 

A törvényességi vizsgálat azt is rögzíti, hogy a több vonatkozásban aggályosnak tartott, a hivatkozott két helyrajzi számot érintő 1994. és 1995. évben kiadott földkiadó bizottsági határozatok jogerőre emelkedtek. Tekintettel arra, hogy a kézbesített határozatok ellen a megadott határidő alatt az arra jogosultak egyike sem élt jogorvoslattal. Az 1994. és 1995. évi határozatokon alapuló földkiadás tartalmilag úgy értelmezhető, hogy az említett földrészletek tekintetében a részarányföldtulajdonosok osztatlan közös tulajdonba adásával megtörtént a földkiadás. Az 1994. és 1995. évben hozott határozatok ingatlan-nyilvántartási bejegyzésre alkalmas határozatok voltak. 

A részaránytulajdonosok részben ténylegesen birtokolják a részaránytulajdoni illetékességüknek megfelelő területet, vagy a részaránytulajdoni illetékességükről rendelkeztek alapvetően haszonbérbeadás útján. A földrészletek hasznosításával összefüggésben viták keletkeztek az egyes részarányföldtulajdonosok, illetve ezek egyes csoportjai (képviselői) között. 

Ezzel összefüggésben 1996. május 16. napján a Hantos Község Polgármesteri Hivatalában egy jegyzőkönyv nyert felvételt a részaránytulajdon meghatározásának tárgyában. A jegyzőkönyvben rögzítettek szerint ezen a megbeszélésen nem a földkiadó bizottság, hanem csak annak akkori elnöke, valamint 7 másik személy volt jelen. A jegyzőkönyvet nem minden jelenlévő írta alá. Mindebből az is következik, hogy a két helyrajzi számon részaránytulajdoni illetékességgel rendelkező földtulajdonosok túlnyomó része nem volt jelen személyesen, sem megfelelő képviselet útján, így az osztatlan közös tulajdonként kiadásra került részaránytulajdon tekintetében a lényegében közös tulajdon megszüntetését eredményező megállapodás "egyezség" megkötésére, néhány tulajdonostárs nem volt jogosult. 

Az 1996. május 16. napján "létrejött egyezség" ténylegesen sem az 1993. évi II. törvény, sem az 1957. évi IV. törvény szerint létrejött szabályszerű egyezségnek nem tekinthető. Arra tekintettel, hogy az érintett földrészletek jogerős határozatokkal való kiadása megtörtént (osztatlan közös tulajdonként), így a tulajdonostársak között csak a polgári jog szabályai szerinti eljárásban lett volna helye a közös tulajdon megszüntetésének, mely azonban már a földkiadó bizottság jogkörén kívül esik. Ennek ellenére "hozta létre" a földkiadó bizottság elnöke és néhány személy az "egyezséget", melynek alapján ténylegesen 1997. évben került kiadásra az "egyezségnek megfelelő" 1996. november 20-án keltezett 90/1994. számú és ennek kijavításáról rendelkező 1996. november 26. napjára keltezett 90/1/1994. számú határozat, mely a 081-es helyrajzi számú földrészletet érintően a részaránytulajdonosok egy részére vonatkozóan (14 fő) a részaránytulajdoni illetőségük újbóli kiadásáról döntött. A határozat az ugyanazon érintett személyek vonatkozásában a korábban hozott határozatok visszavonására nem rendelkezett, de törvényesen nem is rendelkezhetett volna, mivel a korábbi határozatok jogerőre emelkedése óta egy év eltelt. 

A minisztérium - a Fejér Megyei Főügyészség már hivatkozott számú értesítése ellen - észrevételeit a Legfőbb Ügyészséghez nyújtotta be, s e megkeresésre a Legfőbb Ügyészség által adott válaszból kiderül, hogy osztja véleményét a Megyei Főügyészség álláspontjával - s eltekintve a jogorvoslat kizárása miatti intézkedéstől - további ügyészi intézkedést nem tervez, figyelemmel az időmúlás jogkövetkezményeire is. Ugyanakkor az iratból az is megállapítható, hogy az 1994-es, 1995-ös földkiadó bizottsági határozatok alapján 1997-ben a 070-es és a 081-es helyrajzi számra a földhivatal a tulajdonjogot bejegyezte, s a 081-es helyrajzi számra teljesített tulajdonjogbejegyzést panaszos keresettel támadta meg, mely per jelenleg a Fejér Megyei Bíróságon a Kp. 21663/1999. számon folyik. Az 1999. november 10-i tárgyaláson a bíróság - a felek közös kérelmére - a per szünetelését állapította meg. Rögzítésre került az is, hogy a név szerint megjelölt két ellenérdekű fél érdekellentéte az ügyészi törvényességi eljárásban nem oldható fel, és ennek az eljárásnak ez nem is lehet feladata. 

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai

Az országgyűlési biztos vizsgálata rögzíti, hogy az nem érinti panaszos részére az 1994-es és az 1995-ös években kelt földkiadó bizottsági határozatokkal  a nagylóki 081-es helyrajzi számú földrészletből kiadott föld tulajdonjogának  bejegyzése ellen folyó bírósági eljárást, tekintettel arra, hogy a bíróságokra az országgyűlési biztos hatásköre az 1993. évi LIX. törvény 29. § (1) bekezdés f) pontja értelmében nem terjed ki. 

A panaszbeadványban foglaltak, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Földügyi és Térképészeti Főosztálya, az FVM Fejér Megyei FM Hivatalának, valamint a Sárbogárdi Körzeti Földhivatalnak a tájékoztatása, továbbá a hivatkozott ügyészségi vizsgálatok eredményét rögzítő írásos anyagokban foglaltak alapján a vizsgálat megállapítja, hogy a földkiadó bizottságnak a nagylóki 070-es helyrajzi számú és a 081-es helyrajzi számú földrészletekre vonatkozó és 1994-ben, valamint 1995-ben hozott osztatlan közös tulajdonba adást elrendelő és a részaránytulajdonosoknak kézbesített határozatai fellebbezés híján 1994-ben, illetve 1995-ben jogerőssé váltak. E fellebbezés híján jogerőssé vált határozatokat azonban sem a 8 napos fellebbezési határidő leteltét követően, sem a bizottság működése megszűnéséig, 1996. december 31. napjáig a tulajdonjog bejegyzése céljából a bizottság nem küldte meg a földhivatalnak, mely akadálya volt a tulajdonjog ingatlan-nyilvántartási bejegyzésének. A bizottság e mulasztásával megsértette a jogbiztonság (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) alkotmányos elvét azáltal, hogy eljárása nem volt előre kiszámítható. Ugyanakkor ez az eljárás sértette panaszosnak és társainak tulajdonhoz való jogát is (Alkotmány 13. § (1) bekezdés), mert a mulasztás akadályozta, hogy a jogerős határozattal a részaránynak megfelelő földek tulajdonosai, a részükre kiadott földön a tulajdonost megillető jogokat gyakorolhassák. 

A felhívott alkotmányos jogokkal összefüggésben - a földkiadó bizottság által előidézett visszásságot - az FM Hivatal saját hatáskörében megszüntette azáltal, hogy az említett határozatok ingatlan-nyilvántartási bejegyzése iránt 1997. októberében intézkedett. 

Az FM Hivatalnak mint másodfokon eljáró közigazgatási szervnek, a panaszbeadványban kifogásolt 379/1999. számú és 1997. április 24-én kelt, a földkiadó bizottság 90/1994-es és a 90/1/1994-es határozatait megsemmisítő - határozata - az FVM és a vizsgálatot folytató ügyészi szervek álláspontjával egyezően - a vizsgálat megállapítása szerint is jogszerű döntés volt. 

Ugyanis a földkiadó bizottságok működése - az 1993. évi II. törvény hatályos rendelkezései szerint - e törvény erejénél fogva legkésőbb 1996. december 31. napjával megszűnt. Az pedig bizonyítást nyert, hogy a bizottság ezt az időpontot követően (1997 márciusában) hozta meg az említett határozatokat. Az FM Hivatal az új eljárás lefolytatására való kötelezés mellőzésével hozott - megsemmisítő - döntése a vizsgálat szerint azért is helytálló, mert a megsemmisített határozatok olyan "egyezségen" alapultak, mely az adott ügyben sem az 1993. évi II. törvény, sem az 1957. évi IV. törvény (Áe.) szerinti egyezségnek nem tekinthető, továbbá mert a megsemmisítésre került határozatokkal 1994. és 1995. években már jogerős határozatokkal elbírált ügyekben döntöttek ismét, amely a kétszeres eljárás törvényi tilalmába ütközik. Ezért e döntés vizsgálata alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot nem tárt fel. 

Ugyanakkor az említett határozatban foglalt az a döntés - mely szerint "A jelen határozat ellen jogorvoslatnak, bírósági felülvizsgálatnak helye nincs." - a vizsgálat megállapításai szerint törvénysértő.

Az Áe. 72. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "Az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél jogszabálysértésre hivatkozva - ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik -, az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül keresettel kérheti a bíróságtól."

Az 1993. évi II. törvény 11. §-ának (5) bekezdése azt rendeli, hogy "Az érdekeltek a határozat kézhezvételétől számított harminc napon belül benyújtott keresettel az illetékes helyi bíróságtól kérhetik a megyei (fővárosi) földművelésügyi hivatal határozatának a felülvizsgálatát. A bíróság a 13. § (5) bekezdése alapján történő AK érték módosítása tárgyában hozott határozat megváltoztatására is jogosult."

Az FM Hivatal azonban a már idézettek szerint kizárta a másodfokon hozott határozata elleni jogorvoslati lehetőséget annak ellenére, hogy az adott ügyben másodfokon - új eljárás lefolytatására való kötelezés mellőzésével - hozott megsemmisítő határozat érdemi döntésnek minősül. (1999-ben közzétett eseti döntés BH 1999. 141.) A közigazgatási szerv által másodfokon hozott érdemi döntés ellen pedig a jogorvoslat lehetőségének kizárása jogszabálysértő. 

Az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdése azt rendeli, hogy "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja." Az Alkotmány most idézett §-át az FM Hivatal azzal sértette meg, hogy rendelkezésével kizárta panaszos jogorvoslati joga érvényesülésének lehetőségét. 

Az Alkotmány 8. §-ának (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége."
A (2) bekezdés kimondja: "A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
A (4) bekezdés pedig arról szól, hogy "Rendkívüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet idején az alapvető jogok gyakorlása - az 54-56. §-ban, az 57. § (2)-(4) bekezdésében, a 60. §-ban, a 66-69. §-ban és a 70/E. §-ban megállapított alapvető jogok kivételével - felfüggeszthető vagy korlátozható."

Mint már az OBH 3817/1999. számú ügy vizsgálatáról készült jelentésemben is rámutattam: "Mivel a jogorvoslathoz való jog alapvető jog, ezért annak korlátozása vagy annak felfüggesztése rendkívüli állapot, szükségállapot, vagy veszélyhelyzet idején lehetséges, de akkor is csak az erre feljogosított szervek által és módon." Jelenleg pedig - mint köztudott - Magyarországon nincs rendkívüli helyzet, szükségállapot, vagy veszélyhelyzet, mint ahogy az FM Hivatalnak sincs olyan jogosítványa, hogy panaszos Alkotmányban rögzített jogorvoslathoz való jogát kizárhatná.

A vizsgálat feltárta, hogy 1997. május 6-án kelt levelében az FM Hivatal, a határozata bírósági felülvizsgálata kérdésében álláspontjának fenntartása mellett kioktatta panaszost arra, hogy jogában áll az említett határozat ellen a Székesfehérvári Városi Bírósághoz fordulni keresettel, panaszos azonban a kioktatás ellenére sem élt jogorvoslattal. Az FM Hivatal által rövid úton adott tájékoztatás szerint az említett határozat értesítési záradékában megnevezetteket azonban a kereset indítás lehetőségéről nem tájékoztatták.

A vizsgálat megjegyzi, hogy amennyiben panaszos a másokkal együtt osztatlan közös tulajdonában álló nagylóki 081-es helyrajzi számú földrészleten a tulajdonközösséget kívánja megszüntetni, akkor az 1993. évi II. törvény - az 1999. évi XLIX. törvénnyel beiktatott és 1999. június 5. napjától hatályos - új szabályai (12/E-12/K. §-k) szerint járhat el. 

Kezdeményezés

A felhívott alkotmányos joggal (Alk. 57. § (5) bek.) összefüggésben előidézett visszásság megszüntetése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1), (2), (3) bekezdésére hivatkozással kezdeményezem, hogy az FM Hivatal a 379/1997. számú határozata jogorvoslati kioktatásra vonatkozó részét a hatályos jogszabályok rendelkezéseinek megfelelően módosítsa, s a módosított határozatának egy példányát haladéktalanul kézbesítse az értesítési záradékban megjelölteknek. Felkérem az FM Hivatal vezetőjét, hogy kezdeményezésem tekintetében kialakított érdemi álláspontjáról, illetve megtett intézkedéséről kezdeményezésem kézhezvételétől számított 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjék. 

Jelentésem egy példányának megküldésével a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Földügyi és Térképészeti Főosztályát, az FVM  Fejér Megyei FM Hivatalát, a Földhivatalt, továbbá panaszost is tájékoztattam.

Budapest  2000. március 8.

Gönczöl Katalin