OBH 4026/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

1999. augusztus 26-án egy gyulai panaszos beadvánnyal fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, sérelmezve, hogy bár az általa használt ingatlan nincs rákötve a város szennyvíz-hálózatára, a Kft. mégis szennyvíz-elhelyezési díjat számít fel neki. A panaszos érvelése szerint ez lényegében azt jelenti, hogy a szolgáltató a vízdíjat kétszeresen számítja fel, holott szolgáltatást csak egyszer nyújt. A panaszos azért is érhetetlennek tartotta a szolgáltató eljárását, mert a szennyvízcsatornával el nem látott területeken élők telkén zárt rendszerű, fedlappal ellátott, az építési szabványoknak megfelelő betonból készült szennyvízgyűjtő medence van, amelyet az ingatlantulajdonos megrendelésére és költségére szükség szerinti sűrűséggel, (átlagban négy-öt évenként) szállítanak el.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§-a alapján az ügyben a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2.§ (1) bek.) illetve a tulajdonhoz való jog (Alkotmány 13.§) sérelmének gyanúja miatt indítottam vizsgálatot.
Vizsgálatom során megkerestem Gyula polgármesterét kérve, hogy a beadványban foglaltakat vizsgálja ki és a vizsgálat eredményéről tájékoztasson. Tekintettel arra, hogy a polgármester válaszából nem derült ki minden a vizsgálat lefolytatásához szükséges információ, megkerestem a Gyulai Közüzemi Kft. ügyvezetőjét kérve, hogy az általam megjelölt kérdésekre válaszoljon. Miután az ügyvezető a kért információkat a rendelkezésemre bocsátotta, megállapítottam, hogy a vizsgálat lefolytatásához szükséges információk rendelkezésemre állnak, ezért megkezdtem a beadvány érdemi vizsgálatát.

A megállapított tényállás

A szolgáltató által csatolt számlamásolatokból megállapítottam, hogy a Gyulai Közüzemi Kft. által a panaszos nevére kiállított számlákon az előző elszámolási időszakokról származó halmozódás nincs, a panaszos tehát a szolgáltató követelését kiegyenlítette.
Gyula Város jegyzője arról tájékozatott, hogy a szennyvíz-szippantási szolgáltatás kötelező igénybevételét a helyi önkormányzati rendelet írja elő. A befizetett szennyvíz-elhelyezési díj fejében a csatornára rá nem kötött ingatlanok esetében a Közüzemi Kft. szippantó kocsival juttatja ki a keletkezett szennyvizet a tisztítótelepre. A felhasznált ivóvíz mennyiségének mértékéig a szippantási szolgáltatást az elhelyezési díj fedezi, ezért külön fizetni nem kell. 

Az ügy jogszabályi háttere

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 

201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
(2) Az országgyűlési biztos az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
19. § (2) Az országgyűlési biztos a nyilvánvalóan alaptalan, továbbá az ismételten előterjesztett és érdemben új tényt, adatot nem tartalmazó beadványt elutasítja, a nem jogosult által, valamint a névtelenül benyújtottat pedig elutasíthatja. Az elutasítást minden esetben indokolni kell.

Gyula Város Önkormányzata Képviselőtestületének 8/1999. (III. 26.) számú rendelete az egye hatósági árat megállapító önkormányzati rendeletek módosításáról.

1.§ Gyula Város Önkormányzata Képviselőtestületének a közüzemi ivóvíz- és szennyvízcsatorna szolgáltatás díjának megállapításáról szóló többször módosított 33/1995. (XI. 24.) sz. rendeletének 3.§-a hatályát veszti és helyébe az alábbi rendelkezés lép: 

"3.§ (1) A Gyulai Közüzemi Kft. által végzett szennyvíz-elhelyezési szolgáltatás maximált (hatósági) áras díja 200/m3+Áfa.

(2) A szennyvíz-elhelyezési díj:
- vízmérős fogyasztás esetén a mért vízmennyiség alapján ,
- átalánydíjas fogyasztás esetén a háztartásban felhasznált vízmennyiség alapján számlázandó, ez alól kivételt képeznek a csak kerti csappal rendelkező lakások."  

2.§ Gyula Város Képviselőtestületének a lakossági szennyvízszippantás szolgáltatási díjának és alkalmazási feltételeinek megállapításáról szóló többször módosított 5/1995. (I. 27.) sz. rendeletének 1.§-a hatályát veszti és helyébe az alábbi rendelkezés lép: 

"Gyula Város területén a lakosság részére végzett szennyvízszippantási szolgáltatás díja az ingatlanon havonta felhasznált ivóvízmennyiség mértékéig a szennyvíz-elhelyezési díjban kerül megfizetésre. A megrendelt szolgáltatást a Gyulai Közüzemi Kft. legkésőbb a megrendelést követő harmadik napon köteles teljesíteni. Az ingatlanon felhasznált ivóvíz-mennyiségen felüli szennyvízszippantás  díja a közületi díjjal azonos." 

Gyula Város Önkormányzata Képviselőtestületének 47/1999. (XI. 26.) számú rendelete a víziközműből szolgáltatott ivóvíz és szennyvíz-elhelyezési díjról

1.§ (1) A Gyulai Közüzemi Kft. (továbbiakban: szolgáltató) által szolgáltatott ivóvíz maximált (hatósági) áras díja 136Ft/m3+Áfa.

(2) A díj fizetésének alapjául szolgáló víz mennyiségét
- vízmérővel,
- vízmérő hiányában a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter 1/1995. (I. 31.) KHVM rendelet 3. és 4. számú melléklete szerinti átalánnyal kell meghatározni.

2.§ (1) A szolgáltató által végzett szennyvíz-elhelyezési szolgáltatás maximált (hatósági) áras díja 230Ft/m3+Áfa.

(2) A lakosság részére végzett szennyvíz-szippantási szolgáltatás díja az ingatlanon havonta felhasznált ivóvíz mennyiségének mértékéig a szennyvíz-elhelyezéséi díjban kerül megfizetésre. A város szennyvízcsatornával ellátott területén szennyvíz szippantás igénybevétele esetén - a szennyvíz-elhelyezési díjon felül -, a ténylegesen, szippantó kocsival elszállított mennyiség után bruttó 220 Ft/m3 díj fizetendő. Ezen díj megfizetése alól a szolgáltatást igénybevevő 70. életévét betöltött, ingatlanában kizárólag egyedül vagy házastársával lakó tulajdonos mentesül. A megrendelt szolgáltatást a Gyulai Közüzemi Kft. legkésőbb a megrendelést követő 3. napon köteles teljesíteni. Az ingatlanon felhasznált ivóvíz mennyiségén felüli szennyvízszippantás díja a közületi díjjal azonos.     

1995. évi XLII. törvény az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről

1. § (1) A helyi önkormányzat által szervezett, a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését biztosító helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója (a továbbiakban együtt: tulajdonos) az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről - a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon - a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni, ha jogszabály vagy hatósági határozat eltérően nem rendelkezik.
(2) A helyi önkormányzat által szervezett, az e törvényben meghatározott kéményseprői-pari közszolgáltatást a tulajdonos köteles igénybe venni.
2. § A helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás megnevezését, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) a nyilvánosan meghirdetett pályázatot elnyerő, a közszolgáltatást végző intézmény vagy szakvállalkozás (a továbbiakban együtt: szolgáltató) megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a szolgáltató a közszolgáltatás teljes körét valamennyi tulajdonos tekintetében rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit [Ptk. 226. § (1) bek.];
d) közüzemi szolgáltatás (Ptk. 388. §) esetén a közüzemi szerződés létrejöttének módját, valamint a szolgáltatás igénybevételének, korlátozásának, megtagadásának - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) az érintett közfeladattal összefüggő - jogszabályban nem rendezett - helyi önkormányzati hatósági feladatot, hatáskört és szabálysértést;
f) az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit, vagy a szolgáltatás ingyenességét.
3. § E törvény alkalmazásában
a) települési szilárd hulladék: az ingatlanon keletkező háztartási és egyéb szilárd halmazállapotú visszamaradt anyag, a veszélyes hulladék és a radioaktív hulladék kivételével;
b) települési folyékony hulladék: az ingatlanon keletkező és ott gyűjtött, tárolt szennyvíz és szennyvíziszap, a közcsatorna-hálózatba vezetett, valamint a termelési, szolgáltatási tevékenységből származó technológiai eredetű szennyvíz és szennyvíziszap kivételével;

A vizsgálat megállapításai

1.) A vizsgálat célja egyrészt annak megállapítása volt, hogy az ügyben érintett szolgáltató jogszabály rendelkezései alapján vagy jogszabályi rendelkezések megsértésével folytatott olyan gyakorlatot, amelyben a szolgáltatás tényleges igénybevételének hiányára nem volt tekintettel. Ennek a kérdésnek a megválaszolása elengedhetetlenül fontos volt a további vizsgálat tárgyának meghatározása szempontjából. Ha ugyanis a vizsgált gyakorlat alapja az önkormányzati rendelet, akkor a további vizsgálat közvetett tárgya is e jogszabály kell hogy legyen, ha azonban a szolgáltató az önkormányzati rendelet szabályaitól eltér, akkor a vizsgálat kizárólag a szolgáltató gyakorlata és a Ptk-nak az ellenszolgáltatás vélelmét kifejező rendelkezései közötti  összhangra kell hogy rákérdezzen. A vizsgálat során megállapítottam, hogy a szolgáltató az önkormányzati rendelet előírásainak betartásával állapította meg a panaszos által fizetendő díjat. 
2.) A vizsgálat célja másrészt annak megállapítása volt, hogy az önkormányzati rendeletnek a díj megállapítására vonatkozó rendelkezései milyen viszonyban állnak az ellenszolgáltatás vélelmét kifejező Ptk-beli rendelkezésekkel.
A Ptk 201.§ (1) bekezdése a szerződésekre a visszterhesség vélelmét mondja ki. Kivételes tehát az a szerződés, amelyben a szolgáltatásért ellenszolgáltatás nem jár, azaz amikor a szerződés ingyenes. Tekintettel arra, hogy az önkormányzat rendeletében a vizsgált esetben egy polgári jogi jogviszony elemét szabályozza, nem hagyhatja figyelmen kívül az ellenszolgáltatás vélelmét kifejező szabályt sem. E törvényi szabály a visszterhesség vélelmén felül a szerződéses szolgáltatások és ellenszolgáltatások egyenértékűségének elvét is jelenti, a szolgáltatásért ugyanis nem bármilyen, hanem értékében annak megfelelő ellenszolgáltatás jár. A Ptk. 201.§-ának (1) bekezdésébe foglalt szabály kettős jellege az önkormányzati rendelet vizsgálata szempontjából azért fontos, mert az 1995. évi XLII. törvény rendelkezéseivel együtt kijelöli az önkormányzati szabályozással szemben támasztható követelmények rendszerét és ezzel együtt az országgyűlési biztos vizsgálatának terjedelmét is meghatározza. Az 1995. évi XLII. törvény 1.§ (1) bekezdése felállítja a hulladék-elhelyezéssel kapcsolatos közszolgáltatás igénybevételének vélelmét, ezzel szükségtelenné teszi az ellenszolgáltatás vélelme érvényesülésének vizsgálatát, mivel a szemét elszállításának mint ellenszolgáltatásnak a hiánya fel sem merül. Ez a szabály ugyanakkor a szolgáltatás tényleges igénybevételében megmutatkozó egyedi eltérések kifejezésére alkalmas szabályozás szükségességét keletkezteti. Akkor, amikor a helyi önkormányzat az 1995. évi XLII. törvényben kapott felhatalmazással élve rendeletben szabályozza a szemétszállítás mint közszolgáltatás díjtételeit, tekintettel kell lennie arra, hogy e jogalkotás tárgyának kötelmi jogi jellege miatt nem csak közjogi, hanem magánjogi rendelkezéseket is be kell tartania. A szolgáltatás nyújtására vonatkozó jogviszonyt ugyanis a felek nem szabályozhatják, a szolgáltató maga nem állapíthat meg az 1995. évi XLII. törvény 1.§ (1) bekezdésébe foglalt rendelkezés alóli kivételt, ezért kénytelen vélelmezni, hogy a szolgáltatást az ő szolgáltatási területén mindenki igénybe veszi. Ha nem így tenne, magánjogi jogalanyként egy közjogi jellegű szabályt lerontana.  
A szemétszállítás mint közszolgáltatás kötelező igénybe vételére vonatkozó szabályozás nem járhat azzal a következménnyel, hogy az ellenszolgáltatás vélelmére vonatkozó Ptk-beli szabály sérül, mert ahhoz az elv alóli kivételt megállapító, kifejezett rendelkezésre lenne szükség, ilyen rendelkezést azonban a vonatkozó jogszabályok egyike sem tartalmaz. 
A konkrét üggyel összefüggésben megállapítottam, hogy a panaszos által sérelmezett szennyvíz-elhelyezési díj az önkormányzati rendelet által meghatározottak szerint a szennyvíz-szippantás ellenszolgáltatásának tekinthető. A panaszos beadványa tehát ebben az értelemben nyilvánvalóan alaptalan, hiszen a szolgáltató olyan szolgáltatás ellenszolgáltatásaként határozza meg a szennyvíz-elhelyezési díjat, amelyet el is végez. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 19.§ (2) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján azért a beadványt mint nyilvánvalóan alaptalant elutasítom. 
Vizsgálatom során ugyanakkor a szolgáltató gyakorlatát egy hivatalból észlelt  másik összefüggésben is vizsgáltam. A szolgáltató által adott tájékoztatás szerint a szolgáltató az önkormányzati rendeletekben meghatározott szolgáltatások ellenszolgáltatásaként alkalmazza az általa meghatározott díjakat. A 47/1999. (XI. 26.) rendelet 2.§ (2) bekezdése szerint a szolgáltatónak lehetősége van az általa nyújtott ugyanazon szolgáltatás ellenszolgáltatásnak meghatározása szempontjából különbséget tenni a lakosság egyes csoportjai között, mégpedig olymódon, hogy a város szennyvízcsatornával ellátott területén szennyvíz szippantás igénybevétele esetén - a szennyvíz-elhelyezési díjon felül -, a ténylegesen, szippantó kocsival elszállított mennyiség után bruttó 220 Ft/m3 díj fizetendő. Tekintettel arra, hogy sem a jegyző sem a szolgáltató társaság ügyvezető igazgatója nem jelölt meg olyan plusz szolgáltatást, amely a szennyvíz-elhelyezési díjon felül megállapított összeg  ellenszolgáltatásnak lenne tekinthető, megállapítottam, hogy ezt a díjat a szolgáltató anélkül alkalmazza, hogy azért szolgáltatást végezne. A díj egyfajta szankciónak tekinthető, amellyel a szolgáltató és a jegyző véleménye szerint a szennyvíz-csatornára való csatlakozásra próbálják késztetni azokat, akiknek a csatorna közelsége miatt erre amúgy is lehetősége van. 

A fent kifejtettek alapján megállapítottam, hogy  a Gyulai Közüzemi Kft. alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet okozott a panaszosnak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével és  a   Polgári törvénykönyv rendelkezései alapján törvényi védelemben részesülő érdekkel összefüggésben. Amint azt az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette, a jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság amely egyebek között megköveteli, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák, illetve hogy meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. A jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, és ebből eredően meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre.

Az országgyűlési biztosok gyakorlatában alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, vagyis túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. (Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható (abszolút) jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint. Ez utóbbi fordulatnak azonban a konkrét esetben nincs jelentősége.)
A vizsgált ügyben az önkormányzat által elérni kívánt cél az Alkotmány által elismert környezetvédelmi megfontolásokat jelenti. A cél megengedettsége mellett azonban a fent kifejtettek értelmében az országgyűlési biztosnak az arányosság problémáját is vizsgálnia kell. 
Megállapítottam, hogy egy kifejezett törvényi előírást sértő gyakorlat (jelen esetben a Polgári Törvénykönyvnek az ellenszolgáltatás vélelmét kimondó szabályát sértő szolgáltatói gyakorlat) sohasem lehet arányos az elérni kívánt célhoz képest, ha a cél eléréséhez más, kisebb sérelmet okozó, és az egyedi körülmények figyelembe vételére alkalmas, szintén jogszabályban lehetővé tett eszköz is rendelkezésre áll. Az önkormányzat illetve a szolgáltató által meghatározott környezetvédelmi cél elérésére nyilvánvalón rendelkezésre áll a meghatározott hatósági eljárás és bírság kiszabásának lehetősége, arra az esetre, ha az eljárással érintett személy bizonyíthatóan szennyezi a környezetét. A szolgáltató által az önkormányzati rendelet alapján alkalmazott gyakorlat lényegében azt jelenti, hogy a Kft. egy polgári jogi jogviszony keretében egyfajta bírság jellegű szankciót használ, anélkül, hogy a bírság által elérni kívánt cél szempontjából szükséges egyedi körülményekre (a tényleges környezetszennyezés tényére és mértékére) tekintettel lenne. Mindezzel a szolgáltató alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a panaszosnak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével és a piacgazdaság alkotmányos követelményéből fakadó elvárásokkal összefüggésben. 

Ajánlás

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21.§-ában foglalt rendelkezés alapján felkérem a Gyulai Közüzemi Kft. ügyvezető igazgatóját, hogy kezdeményezze a Gyulai Önkormányzat Képviselőtestületénél a 47/1999. (XI. 26.) számú önkormányzati rendelet olymódon való módosítását, hogy az alkalmassá váljon a feltárt visszásság kiküszöbölésére. A fentiekben megjelölt jogszabályi rendelkezés alapján kezdeményezem továbbá, hogy amennyiben a panaszos a 47/1999. (XI. 26.) számú önkormányzati rendelet hatályba lépése óta igénybe vett a szippantási szolgáltatást, akkor a Kft. fizess vissza számára a szennyvíz-elhelyezési díj alapján fizetendő összeg és a további 220 Ft/m3 -es összeg közötti különbözetet.

Budapest, 2000. április 11.

Gönczöl Katalin