OBH 3910/1999., OBH 3977/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

B.E. 1999. augusztus 12-én kelt beadványával azért fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mert alkotmányos jogait sértőnek tartotta a Tatabányai Városi Ügyészség által hozott, magánokirat-hamisítás vétsége miatt megrovásban részesítő határozatot. A panaszos elfogadhatatlannak minősítette az ügyészség döntését tekintettel arra, hogy az egy, a munkáltató által készített bankszabályzatnak megfelelő munkavállalói tevékenységet bírált el nyomozást megszüntető határozatában - megrovásra alkalmas cselekményként.
M.G. 1999. augusztus 9-én kelt beadványában ugyanezen ügyészségi határozatot sérelmezve fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához.
B.E. beadványában arra hivatkozott, hogy a bankszabályzat készítőinek munkáját, hozzáértését nem bírálhatta felül, nem vonhatta kétségbe. Ugyanakkor számára az sem egyértelmű, hogy miért ő és nem a cége részesült megrovásban, vagy valamiféle figyelmeztetésben, ha a bankszabályzat a jogszabályoknak nem felelt meg. M.G. a megrovás alkalmazását magára nézve különösen azért tartotta sérelmesnek, mert ezzel több évtizedes elismert szakmai hozzáértését és erkölcsi fedhetetlenségét kérdőjelezték meg.
Az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§-a alapján eljárás indítottam. Az ügyészség által hozott - nyomozást megszüntető, ugyanakkor megrovást alkalmazó - határozat ellen egyik beadványtevő sem élt panasszal, annak ellenére, hogy őket mint a büntetőeljárás terheltjeit a panasz benyújtásának lehetőségéről a határozatban kioktatták. A jogorvoslati lehetőség kimerítése az országgyűlési biztos eljárása során főszabály szerint eljárási feltételnek minősül. Rendkívüli esetben azonban, különösen ha alapos okkal feltételezhető, hogy a hatóság intézkedése vagy mulasztása tartósan fennálló sérelmes helyzetet okozott, illetve a sérelem megismétlődése, vagy további sérelem bekövetkeztének közvetlen veszélye fenyeget, az országgyűlési biztosok a jogorvoslati eszközök kimerítése előtt, vagy elmulasztásuk ellenére eljárnak. Megállapítottam, hogy a beadvány tárgyául szolgáló esetben mindkét rendkívüli körülmény fennáll, ezért a jogorvoslati lehetőség kimerítésének elmulasztása ellenére - a fent kifejtettek alapján - az ügyben a jogállamiságból fakadó jogbiztonság szerves részének tekinthető tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2.§ (1) bekezdés) sérelmének alapos gyanúja miatt vizsgálatot indítottam. 
Az eljárás során a Tatabányai Városi Ügyészséget a bűncselekmény elkövetési tárgyául szolgáló irat megküldésére kértem fel, ezután pedig - mivel a szükséges információk így a rendelkezésemre álltak, - megkezdtem az ügy vizsgálatát. 

A megállapított tényállás

A panaszosok mindketten a P. Bank alkalmazottai. Ellenük a Tatabányai Rendőrkapitányságon magánokirat-hamisítás vétsége miatt nyomozás indult. A bank vezérigazgatója és jogtanácsosa a bank alkalmazottai ellen folyamatban lévő nyomozás során megkereste a Tatabányai Városi Ügyészséget és közölte, hogy az ügyintézők által követett gyakorlat, miszerint 1999. február hónapban egy 1997. január 8-i dátumozású iratban igazolták a bank javára bejegyzett elidegenítési és terhelési tilalom törléséhez való banki hozzájárulást, a banki szabályzaton alapul. A törlési engedélyen ugyanis -  a banki szabályzat értelmében - a követelés megszűnésének időpontját kell feltüntetni.  
A panaszosok ellen folyamatban lévő nyomozást a Tatabányai Városi Ügyészség 1999. július 12-én kelt, B.537/1999. számú határozatával a Be. 139.§ (1) bekezdés c) pontjának első fordulata illetve a Btk. 28.§ alapján megszüntette, ugyanakkor a gyanúsítottakat megrovásban részesítette. A határozat indoklása a következőket tartalmazta: " K.P. a P. Bank Rt.-től (..)  hitelt vett fel. Ezen hitelből K.P. megvásárolta a Skoda Felicia típusú személygépkocsit. A gépkocsi forgalmi engedélyében a P. Bank javára elidegenítési és terhelési tilalom került bejegyzésre. Időközben -  a forgalomból kivont autót - K.P. jogellenesen értékesítette S.J.-nek, aki kezdeményezte a gépkocsi forgalmi engedélyében feltüntetett elidegenítési és terhelési tilalom törlését, mivel az autót ismételten forgalomba kívánta helyezni. Ezen törlési engedélyt M.G. és B.E. gyanúsítottak a P. Bank ügyintézőjeként kiállították. Az engedély azonban valótlan dátumot tartalmazott, ugyanis annak ellenére, hogy S.J. 1999. februárjában - pontosan meg nem határozott időben - kérelmezte az elidegenítési és terhelési tilalom törlését, az engedélyező okiraton a számítógépes nyilvántartás szerinti dátum- 1997. január 8. szerepelt. Ezen valótlan dátumot tartalmazó elidegenítési és terhelési tilalom törlését engedélyező okirat - amely az ügyfél számra kiadásra került - jog megszűnését bizonyítja, ezért a gyanúsítottak cselekménye a Btk. 276.§-ba ütköző magánokirat-hamisítás vétségét valósítja meg. A cselekmény minősítését a P. Bank által - bármilyen okirat kiadásával kapcsolatban - folytatott gyakorlat nem befolyásolja." 
A bűncselekmény elkövetési tárgyának minősülő irat a következőket tartalmazta:
" Tisztelt Rendőrkapitányság!
Kérjük, hogy az alábbi adatokat tartalmazó forgalmi engedélyből a P. Bank Rt. javára korábban bejegyzett elidegenítési tilalmat törölni szíveskedjenek.
Ügyfelünk Bankunkkal szemben fennálló hiteltartozása megszűnt.
A jármű tulajdonosa:  (...)
A jármű típusa:  (...)
A jármű alvázszáma:  (...)
A jármű motorszáma:  (...)
A jármű rendszáma:  (...)

Budapest, 1997. 01. 08.

Tisztelettel, P. Bank Rt.             

Az ügy jogszabályi háttere

1973. évi I. törvény a büntetőeljárásról

A nyomozás megszüntetése

139. § (1) A nyomozást határozattal meg kell szüntetni, ha
a) a cselekmény nem bűncselekmény, vagy azt nem a gyanúsított követte el;
b) a nyomozás adatai alapján nem állapítható meg bűncselekmény elkövetése, az elkövető kiléte, illetőleg az, hogy a bűncselekményt a gyanúsított követte el, és az eljárás folytatásától sem várható eredmény;
c) a büntethetőséget kizáró vagy megszüntető ok áll fenn;
d) a cselekményt már jogerősen elbírálták.
e) 
f)

1978. évi IV. törvény a Büntető Törvénykönyvről

10. § (1) Bűncselekmény az a szándékosan vagy - ha a törvény a gondatlan elkövetést is bünteti - gondatlanságból elkövetett cselekmény, amely veszélyes a társadalomra, és amelyre a törvény büntetés kiszabását rendeli.

22. § A büntethetőséget kizárja:
a) a gyermekkor,
b) a kóros elmeállapot,
c) a kényszer és a fenyegetés,
d) a tévedés,
e) a cselekmény társadalomra veszélyességének csekély foka,
f) a jogos védelem,
g) a végszükség,
h) a magánindítvány hiánya,
i) a törvényben meghatározott egyéb ok.

27. § (1) Nem büntethető az elkövető olyan tény miatt, amelyről az elkövetéskor nem tudott.
(2) Nem büntethető, aki a cselekményt abban a téves feltevésben követi el, hogy az a társadalomra nem veszélyes, és erre a feltevésre alapos oka van.
(3) A tévedés nem zárja ki a büntethetőséget, ha gondatlanság okozza, és a törvény a gondatlanságból eredő elkövetést is bünteti.

A megrovás

71. § (1) Megrovásban kell részesíteni azt, aki a cselekménye társadalomra veszélyességének csekély foka (28. §) vagy csekéllyé válása (36. §) miatt nem büntethető.
(2) Megrovásban részesíthető az is, aki a cselekménye társadalomra veszélyességének megszűnése (36. §) miatt nem büntethető, vagy akinek a büntethetősége a törvényben meghatározott egyéb okból [32. § e) pont] szűnt meg.
(3) A megrovással a hatóság rosszallását fejezi ki, és az elkövetőt felhívja, hogy a jövőben tartózkodjék bűncselekmény elkövetésétől.

Magánokirat-hamisítás

276. § Aki jog vagy kötelezettség létezésének, megváltozásának vagy megszűnésének bizonyítására hamis, hamisított vagy valótlan tartalmú magánokiratot használ, vétséget követ el és egy évig terjedő szabadságvesztéssel, közérdekű munkával vagy pénzbüntetéssel büntetendő.

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat annak megállapítására irányult, hogy köteles volt-e az ügyben eljáró Tatabányai Ügyészség a panaszosok által megjelölt sérelem - a jóhírnév és a közmegbecsülés elvesztésének veszélye - elkerülését szolgáló anyagi jogi illetve eljárásjogi szabályok betartására, továbbá hogy van-e okozati összefüggés a beadványokban megjelölt sérelem és a panaszolt ügyészség eljárása között. A vizsgálat során megállapítottam, hogy az okozati összefüggés közvetett, ugyanakkor szükségszerű. A büntetőeljárásban résztvevő hatóságot a megrovás alkalmazásánál körültekintésre szorító szabályok közvetlen célja a megalapozott döntés meghozatala és ezzel annak biztosítása, hogy az állam által gyakorolt büntetőhatalom csak azokkal szemben nyilvánuljon meg, akik az állami beavatkozást igénylő cselekményt valóban elkövették. A megalapozatlan, ugyanakkor a nyilvánosság  számára autentikus jogi minősítést megfogalmazó nyomozóhatósági illetve ügyészségi határozat ugyanakkor szükségszerűen vezet oda, hogy alaptalanul rossz színben tüntet fel arra ténylegesen okot nem adó személyeket.
A Btk. 71. §-ában szabályozott jogintézmény az alkalmazható legenyhébb büntetőjogi jogkövetkezmény. A miniszteri indokolás szerint - amint az az elnevezésében is kifejezésre jut - "nevelő jellegű intézkedés, a bűncselekmény elkövetőjének erkölcsi elítélését jelenti materiális joghátrány nélkül. Legfontosabb célja, hogy az elkövetőt törvénytisztelő magatartásra nevelje". E meghatározásból is következően a megrovás alapja minden esetben bűncselekmény elkövetése, feltétele pedig a terhelt büntetőjogi felelősségének megállapíthatósága. Az (1) bekezdés a megrovás kötelező eseteit sorolja fel, amelyekben közös, hogy bár bűncselekmény történt, ám annak társadalomra veszélyessége vagy már az elkövetéskor is olyan csekély volt (28. § büntethetőséget kizáró ok), vagy a határozat meghozatalának idejére vált olyan csekéllyé (36. § 2. fordulat, büntethetőséget megszüntető ok), amelyre tekintettel a törvény szerint alkalmazható legenyhébb büntetés is szükségtelen. Amint azonban a miniszteri indokolás is rögzíti "minthogy az elkövető bűncselekmény tényállását valósította meg, az erkölcsi elítélését kifejező és figyelmeztető jellegű megrovás újabb bűncselekmény elkövetésétől való visszatartása érdekében indokolt". A hatóságnak - ügyésznek, bíróságnak - ilyenkor abban a kérdésben kell állást foglalnia, hogy a fenti büntethetőséget kizáró vagy megszüntető ok fennáll-e, s igenlő esetben a megrovás kötelező.
A nyomozást megszüntető határozat meghozatalánál az eljáró hatóságnak az egymás után felmerülő kérdések megválaszolásánál egyfajta sorrendiséget be kell tartania. Ez azt jelenti, hogy a megrovás alkalmazásának alapjául szolgáló okok valamelyikének meglétéről hozott döntés előtt abban kell állást foglalnia, hogy a rendelkezésre álló adatok alapján megállapíthatóan történt-e egyáltalán bűncselekmény. Az utóbbi kérdésre adott nemleges válasz ugyanis fogalmilag kizárja például az olyan nyomozás megszüntetési okot, mint például a cselekmény társadalomra veszélyességének csekély foka, vagy csekéllyé válása, amelyek megrovás alkalmazásának alapjául szolgálhat illetve szolgál. Más szavakkal: csak a nyomozás megszüntetésére okot adó körülmény meghatározása után lehet eldönteni azt, hogy a megrovás alkalmazása egyáltalán felmerül-e és ha igen, annak alkalmazása kötelező, vagy a hatóság mérlegelésétől függő lehetőség. Ennek a sorrendiségnek a betartása biztosítja azt, hogy a hatóság határozata megalapozott lesz és csak a Btk. törvényi tényállásában meghatározott esetekben kerül sor a hatóság rosszallását kifejező és mindig bűncselekmény elkövetését feltételező megrovás alkalmazására. 
A fent kifejtettekből a megalapozott döntés meghozatalának kötelezettsége hárul az eljáró hatóságra. A terhelt szempontjából nem mindegy ugyanis, hogy a nyomozást azért szüntetik meg, mert a cselekmény nem bűncselekmény, illetve  azt nem a gyanúsított követte el, vagy a büntethetőséget kizáró vagy megszüntető ok áll fenn. Ezutóbbiak ugyanis megrovás alkalmazásának alapjául szolgálhatnak, míg ha a cselekmény nem bűncselekmény, az elve fogalmilag kizárttá teszi a megrovás alkalmazását. Léteznek ugyanakkor olyan nyomozás megszüntetésére alapot adó okok is, amelyek esetén megrovás nem alkalmazható. 
A határozat megalapozottságának illetve helyes indoklásnak különösen azokban az esetekben van kiemelt jelentősége, amikor a nyomozó hatóság megrovást alkalmaz, hiszen ilyenkor - közvetetten - megállapítja a bűncselekmény elkövetését, melynek joga főszabály szerint a bíróságot illeti meg. 
A vizsgálat során kizárólag a magánokirat valótlan jellege megállapításának és bizonyítottságának elemzésére törekedtem, tekintettel arra, hogy a panaszosok beadványa - közvetetten - ezzel kapcsolatos sérelmet fogalmazott meg.
A valótlan tartalmú okirat a bűncselekmény elkövetési tárgya. Valótlan tartalmúnak akkor minősül egy okirat, ha az abban feltüntetettek nem felelnek meg a valóságnak. Az ügyészi határozat indoklása tulajdonképpen a következő megfontoláson alapult (bár a következő gondolatmenet a határozatban kifejezetten nem szerepelt): a kérdéses okirat azért volt valótlan tartalmú, mert egy nyilvánvalóan a törlési engedély iránti kérelem benyújtása után született iraton a törlési engedély iránti kérelem benyújtása előtti időpontot tüntet fel az irat keletkezési időpontjaként, holott az engedély megadására értelemszerűen az engedély iránti kérelem benyújtása után került sor. Ezt a tényt maguk az alkalmazottak - a későbbi panaszosok - sem tagadták, sőt éppen ellenkezőleg, állításaik ezt a megállapítást erősítették. Az a tény tehát, hogy a vizsgált irat a fent kifejtett összefüggésben valótlan tartalmú volt, a nyomozás során bebizonyosodott. Vizsgálatom során - a fent kifejtettekre alapozva - azt is megállapítottam, hogy az ügyészség a bűncselekmény megvalósulása szempontjából kifejezetten az okirat tartalmának fenti összefüggésben feltárt valótlanságát tekintette relevánsnak. Ugyanakkor a bűncselekmény elkövetési tárgya, az engedély megadásáról szóló irat a jog létezésére, megváltozására illetve megszűnésére vonatkozóan nem tartalmazott valótlanságot. A cselekmény a célzat - nevezetesen a jogi jelentőségű tény valódiságára vonatkozó meggyőződés formálása - folytán csak egyenes szándékú elkövetés esetén büntetendő. A magánokirat-hamisítás mint bűncselekmény célzatos jellegéből a banki szabályzat elkészítői joggal feltételezhették, hogy a bűncselekmény megvalósulása szempontjából csak a jog illetve kötelezettség létezésére, megváltozására illetve megszűnésére vonatkozó valótlan tartalom jöhet figyelembe, az e körön kívül álló okirati tartalom valótlan jellege a bűncselekmény megvalósulása szempontjából irreleváns. Ugyanakkor a terheltek a társadalomra veszélyességre vonatkozó tévedésben voltak, hiszen joggal feltételezhették, hogy a banki szabályzat nem követel meg tőlük kifejezetten jogszabálysértő, illetve társadalomra veszélyes magatartást. Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a Tatabányai Városi Ügyészség olyan bűncselekmény elkövetésére alapozva hozta meg a megrovásra vonatkozó döntését, amely bűncselekménnyel összefüggésben a terheltek társadalomra veszélyességre vonatkozó tévedésben voltak, márpedig a tévedés mint büntethetőséget kizáró ok nyomozás megszüntetésére vonatkozó döntésnek alapjául szolgálhat, de megrovás alkalmazásának nem.

Amint azt az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette, a jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság amely egyebek között megköveteli, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák, illetve hogy meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. A jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték és ebből eredően meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre. A jogbiztonság követelményéből a jogalkalmazó szervekre háruló egyik legfontosabb kötelezettség a megalapozott döntések meghozatalának kötelezettsége. Az országgyűlési biztosok saját gyakorlatuk során, a kifejezetten a jogalkotási tevékenységre koncentráló Alkotmánybírósági határozatok alapulvételével kialakították azt a tételt, mely szerint a jogbiztonságból a jogalkalmazó szervekre háruló kötelezettségek a tisztességes eljárás követelményében összegezhetőek. A tisztességes eljárás kötelezettsége ugyanazon viszony másik oldalát szemlélve egy jogosultság-csoportot biztosít az állampolgárok számára. Amikor tehát az eljáró hatóság tevékenysége során megszegi valamely, a tisztességes eljárás részének tekinthető kötelezettségét, akkor szükségszerűen megsérti a jogbiztonság követelményéből fakadó állampolgári jogot, a tisztességes eljáráshoz való jogosultságot. Ez a magyarázata annak, hogy bár az országgyűlési biztosok az államigazgatási-, illetve büntető-eljárás szabályainak be nem tartása miatti panaszok vizsgálatánál az Alkotmánybíróság által kialakított értelmezési alapelvet alkalmazzák akkor, amikor kerülik a jogbiztonság mint alkotmányos követelmény önmagában való felhívását valamely visszásság megállapítása esetén, saját gyakorlatukban mégsem tekinthetik minden esetben irányadónak az Alkotmánybíróság által kialakított, a formai alkotmányellenességre vonatkozó értelmezési szempontokat. Mindez a két szerv tevékenységének eltérő jellegéből adódik. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogbiztonság elvének sérelme a formai alkotmányellenesség megállapításának alapja. Az absztrakt normakontrollt gyakorló szerv által kialakított elv módosítások nélküli alkalmazása  - más Alkotmányban rögzített jog felhívhatóságának hiányában - panaszok tömeges elutasításához vezetne, miközben az országgyűlési biztos intézménye nem tudná betölteni a jogalkotó által neki szánt szerepet. Ennek elkerülésére, azokban az esetekben amikor a panasz tárgya kizárólag valamely az államigazgatási, büntetőeljárásban résztvevő szerv által elkövetett jogsértés, és más Alkotmányban rögzített rendelkezés felhívására nincs lehetőség,  az országgyűlési biztosok  a jogbiztonság alkotmányos követelményének tartalmára vonatkozó Alkotmánybírósági értelmezés alapulvételével, de a formai alkotmányellenesség alkalmazásának saját tevékenységükhöz közelebb álló kezelésével elegendőnek tartják a jogállamiságra vonatkozó Alkotmányba foglalt rendelkezés felhívását, amennyiben ennek sérelme az érintettet hátrányosabb helyzetbe hozza, mint amilyenben korábban volt. Teszik mindezt úgy, hogy a jogbiztonság elvéből a  jogalkalmazó szervekre háramló kötelezettségekre és e kötelezettségek valamint az Alkotmány által biztosított állampolgári jogok közötti összefüggésre helyezik a hangsúlyt. Mindez a jogbiztonság elvéből a jogalkalmazó szervekre háruló kötelezettségek részletesebb kifejtését igényli. Ennek az elvárásnak tesznek eleget az országgyűlési biztosok, amikor a tisztességes eljáráshoz való jogosultságot a jogállamiságból fakadó jogbiztonság részeként elemzik.
Alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet okozott az ügyben eljáró ügyészség, amikor a bank kifejezett kérése ellenére irrelevánsnak minősítette azt a körülményt, hogy a vizsgált cselekmény elkövetésére a terhelteket banki szabályzat kötelezte, mert ezzel egy olyan tényezőt hagyott figyelmen kívül, amely a megrovás alkalmazását kizáró büntethetőséget megszüntető oknak minősül. 
Az országgyűlési biztosok gyakorlatában alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, vagyis túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. (Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható (abszolút) jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint. Ez utóbbi fordulatnak azonban a konkrét esetben nincs jelentősége.) 

A vizsgálat során megállapítottam, hogy a nyomozás megszüntetéséről szóló határozatban való megrovás alkalmazásával alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott az ügyben eljáró nyomozóhatóság, amikor egy társadalomra veszélyességben való tévedésre utaló körülményt figyelmen kívül hagyott, a tévedés mint büntethetőséget kizáró ok ugyanis nem ad alapot megrovás alkalmazására. Az ügyészség mulasztása a vizsgált összefüggésben nem tekinthető olyannak, mint amely Alkotmány által megengedett célra irányul.

Ajánlás

Élve az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szól 1993. évi LIX. törvény 21.§-ában biztosított jogkörömmel, - tekintettel a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény 141.§-ában foglalt rendelkezésekre - felkérem a Komárom-Esztergom Megyei Főügyészt, hogy a nyomozás megszüntetéséről szóló határozatot helyezze hatályon kívül és intézkedjen az ügyben az eljárás folytatása iránt, vagy sajtóközleményben tudassa a közvéleménnyel, hogy a panaszosokkal szemben alkalmazott megrovás feltételei nem álltak fenn.

Budapest, 2000. május 29.

Gönczöl Katalin