OBH 3824/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Nagy Réka

Vizsgálat megindulása

Panaszos - képviseletében egyik hozzátartozója - azért fordult hivatalomhoz, mert sérelmesnek találta, hogy nem kap ápolási díjat az önkormányzattól férje testvérének ápolásáért.
Panaszos beadványában előadta, hogy férje testvére 100%-os rokkant, aki 6300 Ft-ot kap mint szociális eltartott,  panaszos az ápolásért  pedig 1978-tól 700 Ft-ot kap, amely összeg megállapítása óta nem emelkedett.
A család harmadik tagja nyugdíjas, aki havi 20 ezer Ft nyugdíjat kap.  Így a család összjövedelme 27.000 Ft.
A szociális biztonsághoz fűződő alkotmányos joggal (Alk 70./E §) összefüggésben vizsgálatot indítottam.

Megállapított tényállás

Panaszos férjének testvére 100%-os rokkant.  A beteget 1978 óta a panaszos gondozza.  A beteg 1969 óta az önkormányzattól "szociális eltartottként"  - jelenleg - 6300 Ft-ot kap.  Ezen kívül egyéb jövedelme nincs.  
A panaszos 1978 óta 700 Ft-ot kap az önkormányzattól.  Ezt az összeget a Községi Közös Tanács VB szakigazgatási szerve állapította meg, mint "egyéb pénzbeli juttatást".  A beteget ápoló személy, mivel munkát vállalni nem tud és egyéb jövedelme a 700 Ft-on kívül nincs, ezért 1999. március 1-én csehi község önkormányzatához ápolási díj megállapítása iránti kérelmet nyújtott be.
A kérelmet 1999. április 23-án a képviselő testület elutasította.
Az elutasítás a következőket tartalmazza: " A becsatolt iratok alapján a képviselő testület megvizsgálta a család anyagi és szociális helyzetét.  Az orvosi igazolás alapján indokolt lenne kérelmező részére az ápolási díj megállapítása, de az önkormányzat anyagi fedezet hiánya, valamint a család jövedelmi viszonyait figyelembe véve nem tudja biztosítani a kérelmező részére az anyagi hozzájárulást."
A polgármester arról tájékoztatott, hogy a fent említett pénzbeli juttatások megállapítására vonatkozó határozatok az irattárban nem lelhetők fel, és ezeket a határozatokat a panaszos sem tudta a rendelkezésemre bocsátani, így a 6300 Ft-os, valamint a 700 Ft-os juttatások tényleges jogcímét nem tudtam megállapítani.

Alkalmazott jogszabályok

A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX.tv.

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV.tv.

26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,

A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III.tv.

25. § (1) A jogosult részére jövedelme kiegészítésére, pótlására pénzbeli szociális ellátás nyújtható.
(3) A települési önkormányzat szociális rászorultság esetén - a szociális alapellátás keretében - a jogosult számára időskorúak járadékát, munkanélküliek jövedelempótló támogatását, rendszeres szociális segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg e törvényben, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint (a továbbiakban együtt: szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások).
40. § Az ápolási díj a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó részére biztosított anyagi hozzájárulás.
41. § (1) Ápolási díjra jogosult - a jegyes kivételével - a hozzátartozó (Ptk. 685. § b) pont), ha önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre szoruló
(2) Az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek esetén ápolási díj állapítható meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi.
(3) Az ápolási díjról a települési önkormányzat képviselő-testülete dönt.
42. § (1) Nem jogosult ápolási díjra a hozzátartozó, ha
a) az ápolt két hónapot meghaladóan bármilyen nevelési-oktatási, egészségügyi vagy szociális intézményi ellátásban részesül;
b) rendszeres pénzellátásban részesül,
c) szakiskola, középiskola, illetve felsőoktatási intézmény nappali tagozatos tanulója, hallgatója,
d) keresőtevékenységet folytat és munkaideje - az otthon történő munkavégzés kivételével - a napi 4 órát meghaladja,
e)
(2) Az (1) bekezdés a) pontja alkalmazásában a napi legfeljebb 4 órás pedagógiai fejlesztő foglalkoztatás nem minősül nevelési-oktatási intézményi ellátásnak.
(3)
(4) Az ápolási díjat megállapító szerv megszünteti az ápolási díj folyósítását, ha az ápoló a kötelezettségét nem teljesíti.
43. § Az ápolási díj megállapítása iránti kérelemhez csatolni kell a háziorvos arra vonatkozó szakvéleményét, hogy az ápolt önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre, gondozásra szorul. Az ápolási díjat kérelmező és az önkormányzat a szakvélemény felülvizsgálatát kérheti az ápolásra szoruló lakóhelye szerint illetékes egészségügyi szakrendelés - az ápolást indokló diagnózis szerint illetékes - szakorvosától.
44. § (1) A 41. § (1) bekezdésében szabályozott esetekben az ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél.
(2) A 41. § (2) bekezdése alapján megállapított ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 60%-ánál.
(3) Az ápolási díj folyósításának időtartama szolgálati időre jogosít. Az ápolási díjban részesülő személy az ellátás után nyugdíjjárulék és magán-nyugdíjpénztári tagság esetén magán-nyugdíjpénztári tagdíj fizetésére kötelezett. A települési önkormányzat az ápolási díj folyósításának időtartamára a társadalombiztosítási járulék nyugdíjbiztosítási ágazatára jutó járulék fizetésére kötelezett.

7/1997. (XII.29.) Ktsz rendelet 

8.§ (1) Az ápolási díj összegének megállapításakor a képviselő testült a szociális törvény rendelkezéseinek figyelembe vételével, valamint az ápoló jövedelmi viszonyainak ismeretében egyedi elbírálással dönt.
(2) Ápolási díj állapítható meg a szoc.tv. 41. (1) bekezdésén túl, annak a hozzátartozónak, aki a 18. életévét betöltött, tartósan beteg személy gondozását végzi amennyiben az ápolás más módon nem biztosítható.
(3) A (2) bekezdés szerinti ellátás elsősorban azt a hozzátartozót illeti meg, aki a tartósan beteg személlyel közös háztartásban él
(4) Az ápolási díj összege a (2) bekezdésben foglalt esetben az öregségi nyugdíj mindenkori összegének 60 %-a 

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat annak megállapítását célozta, hogy okozott-e alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az ügyben eljáró képviselő testület a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz fűződő alkotmányos joggal, valamint a szociális biztonsághoz fűződő alkotmányos joggal összefüggésben, amikor a panaszos ápolási díj iránti kérelmét elutasította.
Ehhez vizsgáltam az 1993. évi III.törvényben az ápolási díjjal összefüggésben leírtakat, valamint a képviselő testület ápolási díj megállapításáról szóló rendeletét is.
A szociális igazgatásról szóló 1993. évi III. törvény rendelkezései alapján az ápolási díjra való jogosultság  megállapításának két módja van.  Az egyik a törvény 41. § (1) bekezdése, mely szerint az itt felsorolt feltételek fennállta esetén a kérelmező minden további feltétel vizsgálata nélkül jogosult az ápolási díjra.  A második esetben ( 41. § (2) bek.) kétszeresen is mérlegelési jogtól függ az ápolási díj folyósítása.  A törvény feljogosítja az önkormányzat képviselő testületét arra, hogy a törvényi feltételek mellett további feltételeket állapítson meg, másrészt az önkormányzat mérlegelési joga arra is kiterjed, hogy a konkrét ügy körülményeit is mérlegelje döntése meghozatala során, tehát ezen esetben a jogszabályi feltételeknek való megfelelés önmagában nem elegendő az ápolási díj folyósításához.
A szociális tv. 41. § (2) bekezdése alapján ápolási díjra jogosult az a nagykorú Ptk szerint hozzátartozónak minősülő személy, aki 18. életévét betöltött tartós beteg ápolását végzi.  Ezen feltételeket egészíti ki az önkormányzati rendelet azzal, hogy akkor folyósítja az ápolási díjat, ha az ápolás más módon nem biztosítható, valamint az ellátás elsősorban azt a hozzátartozót illeti meg, aki a tartósan beteg személlyel közös háztartásban él.  Továbbá az összeg megállapításakor a rendelet alapján figyelembe kell venni az ápolást végző személy jövedelmi viszonyait.
A vizsgált esetben az ápolási díj folyósításának második esetéről ( 41. § (2) bek.) van szó.
Az eljárás során a határozat tartalmát vizsgáltam.  A képviselő testület ápolási díj megállapítását elutasító határozatának indokolása alapján az ápolási díj megállapítása - az orvosi igazolás alapján indokolt lenne, de figyelembe véve a család jövedelmi viszonyait, valamint az önkormányzat forráshiányát, az önkormányzat nem tudja biztosítani az anyagi hozzájárulást.  Az indokolás azonban mellőzi a tényállást teljes egészében annak ellenére, hogy a rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítottam, hogy az ügy szempontjából releváns tények teljes körűen megállapíthatóak lettek volna.
A Legfelsőbb Bíróság, mint közigazgatási bíróság az 1999/237. sz  határozata alapján, amennyiben a jogalkalmazó határozatát mérlegelési jogkörben eljárva hozza meg, a határozatnak tartalmaznia kell a mérlegelés releváns szempontjait, és az ahhoz kapcsolódó bizonyítékok okszerű mérlegelését.
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv ( továbbiakban Áe.) 26. §-ának (1) bekezdése szerint az államigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni.  A 43. § (1) bekezdésének c) pontja szerint a határozatnak tartalmaznia kell az indokolásban megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat, az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait, és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján az államigazgatási szerv a határozatot hozta.
Az ügy további vizsgálata szempontjából szükségesnek tartottam a "mérlegelés" intézményét ismertetni :
A mérlegelés intézményének alapja az, hogy a jogszabály nem szabályozhatja minden esetben teljes részletességgel a tárgyát képező viszonyokat, ezért előfordulhat, hogy több, egyenlően lehetséges megoldás közötti választás lehetőségét biztosítja.  A mérlegelés terjedelme mindig az ügyre vonatkozó konkrét normatípustól függ.  Az ügy érdemében mérlegelésre lehetőséget biztosító jogszabályok több, egyenlően lehetséges döntést tesznek lehetővé.  Ez a vizsgált esetben azt jelenti, hogy a jogszabályi feltételeknek való megfelelés esetén is joga volt a képviselő testületnek úgy dönteni, hogy az ápolási díjat nem állapítja meg.
A határozatok egyszerűsítése azonban nem vezethet el odáig, hogy a konkrét esetre vonatkoztatott, meggyőző erejű indokolás helyett a hatóság olyan határozatot hozzon, melyben sem a tényállás egyedi elemeit, sem pedig az egyéni mérlegelés indítékait nem fejti ki.  Ennek következtében a határozat nem lehet megalapozott.
A vizsgált határozat a következők miatt nem felel meg a tartalmi követelményeknek:
A határozat indokolása azt a célt szolgálja, hogy azokat a releváns tényeket tartalmazza, melyekre a jogalkalmazó szerv a döntését alapozta. Az ápolási díj megállapítása szempontjából a törvény a következőket tartotta relevánsnak:
- nagykorú hozzátartozó kapja az anyagi hozzájárulást,
-18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végezze,
- és  az ápolási díj megállapításáról a képviselő testület döntsön.

Az önkormányzati rendelet a következő szempontokat tartotta relevánsnak:
- a tartósan beteg személy gondozása más módon ne lehessen biztosítani, mint hogy a kérelmező gondozza,
- elsősorban azt a hozzátartozót illeti az ápolási díj, aki a tartósan beteg személlyel egy háztartásban él,
- az összeg megállapításánál pedig figyelembe kell venni az ápolást ellátó személy jövedelmi viszonyait.

Ezekre a körülményekre kellett volna tehát a határozat indokolási részében kitérni,  hiszen a döntés szempontjából ezek lettek volna releváns tények.  Nem elegendő arra hivatkoznia a képviselő testületnek, hogy a becsatolt iratok alapján megvizsgálta a család anyagi és szociális helyzetét, majd   megállapítania azt, hogy a kérelmező az orvosi igazolás alapján jogosult lenne ugyan az ápolási díjra azonban a család jövedelmi viszonyai alapján valamint az önkormányzat anyagi fedezetének hiánya miatt még sem tudja biztosítani az anyagi hozzájárulást.  
A mérlegelési jogkörben hozott döntésekből ki kell tűnnie azoknak a preferenciáknak, melyeket a döntés meghozatala során az eljáró hatóság alkalmazott, amelyekből kitűnik az, hogy a kérelmező mely elvárásoknak nem tett eleget, és melyek azok az elvárások melyeknek eleget téve a későbbiekben eséllyel nyújthatja be kérelmét . A mérlegelési jogkörre hivatkozva nem lehet minden kérelmet elutasítani, mert ez megalapozatlansághoz sőt önkényes döntésekhez vezethet.  Komoly veszélyt rejt magában az a gyakorlat, amely a mérlegelési jogkörben hozott határozatok esetén valamiféle felmentést lát a jogbiztonság tartalmát adó szabályok alól.  Ezért nem fogadható el a képviselő testület azon gyakorlata sem miszerint a forráshiányra való hivatkozással történő elutasítást nem fejtette ki bővebben. A képviselő testületnek azt is ki kellett volna fejteni, hogy erre a típusú támogatásra milyen forrás áll rendelkezésére, miért nem tud az adott esetben támogatást nyújtani, vagy azt kell leírni, hogy milyen okból nincs erre forrás az önkormányzat költségvetésében.
Ugyanezen szabályokat kell alkalmazni a kérelmező jövedelmi viszonyaival kapcsolatban is.  A kérelmező az ápolási díj iránti kérelmét benyújtva a képviselő testület rendelkezésére bocsátotta a család, valamint az ő személyes jövedelmi viszonyairól szóló iratokat.  A rendelet  szintén relevánsnak tartotta a kérelmező jövedelmi viszonyait.  Ugyanakkor az indokolásban sehol sem található arra vonatkozó utalás, hogy jövedelemi viszonyokat a képviselő testület hogyan vizsgálta, milyen eredményre jutott, valamint hogyan jutott arra a következtetésre a család jövedelmi viszonyai megfelelőek.
Miután a határozat sem a  tényállást, sem a mérlegelés releváns szempontjait nem tartalmazza, 
- amely az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv rendelkezéseivel ellentétes - így nem felel meg a megalapozottság követelményeinek.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában megállapította, hogy a jogállamiság szerves része a jogbiztonság.  A jogbiztonság az államtól, elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak és egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak legyenek a norma címzettjei számára.
A 28/1992. (IV.30.) AB hat. a következőket tartalmazza: " A jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, s ebből eredően meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre.  A jogállam sem tud eltekinteni attól, hogy mind a természetes, mind a jogi személyektől megkövetelje a törvényesen kihirdetett jogszabályok ismerését, és az azokkal összhangban álló magatartást. "
Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos követelményével összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott a képviselő testület azzal, hogy az ápolási díj elutasításról szóló határozatát nem úgy indokolta meg, hogy az alkalmas legyen az elutasítás tényleges indokainak megismerésére.

Nem okoz a szociális biztonsághoz fűződő alkotmányos jogokkal összefüggésben alkotmányos visszásságot a képviselő testület, ha ápolási díjat mérlegelési jogkörében eljárva nem állapít meg, mert a mérlegelési jogkör jogintézményéből és a jogbiztonság követelményéből nem vezethető le olyan, a döntéshozót terhelő kötelezettség, hogy az ügyfél számára kizárólag előnyös döntést hozhat.

Kezdeményezés:

1) Élve az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX tv. 21. § (1) bekezdésében foglaltakkal, felkérem Csehi község polgármesterét arra, hogy hívja fel az önkormányzat dolgozóit az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv rendelkezéseinek betartására.
2)  Az Obtv 21. § (1) bekezdésében foglaltakkal élve felkérem a polgármestert, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. 48. § (2) bekezdése alapján egészítse ki határozatát a jelentésben foglaltaknak megfelelően, és a kiegészített határozatot tájékoztatásul küldje meg hivatalomnak.

Budapest, 2000. május 16.

Gönczöl Katalin