OBH 3656/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

A panaszos 1999. augusztusában érkezett beadványában a következő kérdéssel fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához: Kell-e a fizetni szemétdíjat csak azért, mert a helyi önkormányzati rendelet egyik rendelkezése ezt kötelezővé teszi? Köteles-e valaki egy olyan szolgáltatásért fizetni, amelyet nem vesz igénybe? A panaszos beadványát - függetlenül attól, hogy azt kérdés formájában fogalmazta meg, - úgy értelmeztem, hogy az azt a tényt sérelmezi, miszerint egy általa igénybe nem vett szolgáltatás után kell ellenszolgáltatást fizetnie.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§ (1) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján az ügyben a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye megsérülésének gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.
Eljárásom során megkerestem a Városgazdálkodási Kft. ügyvezetőjét, aki kérdéseimre a szükséges információkat megadta és a helyi hulladékszállítási rendeletet is rendelkezésemre bocsátotta.

A megállapított tényállás

A panaszos beadványában előadta, hogy a háztartásukban keletkező szemetet elégetik, ezért nincs szükségük a Városgazdálkodási Kft. által nyújtott szolgáltatás igénybevételére.
Arra a kérdésemre válaszolva, hogy vajon hogyan differenciál a szemétszállítási szolgáltatást nyújtó cég az eltérő szolgáltatási igényekre, a Városgazdálkodási Kft. ügyvezetője a következőket válaszolta: Szolgáltatási területükön a hulladékgyűjtő edények legkisebb űrtartalma hatvan liter. Műanyagzsák csak a rendszertelenül keletkező plusz hulladék tárolására vehető igénybe. A helyi rendelet szerint a minimálisan hatvan liter űrtartalmú edényt a szolgáltatással ellátott területen minden ingatlantulajdonos köteles igénybe venni. Az ügyvezető levelében azt is kihangsúlyozta, hogy a hulladék égetését jogszabályi rendelkezések tiltják. A panaszos véleménye szerint az ingatlanán keletkező hulladékot a helyi közszolgáltatás útján helyezhetné el a legkisebb környezetterhelés mellett. 

Az ügy jogszabályi háttere

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 

201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.

1978. évi IV. törvény a Büntető Törvénykönyvről

A környezetre veszélyes hulladék jogellenes elhelyezése

281/A. § (1) Aki jogszabályban meghatározott engedély nélkül, illetve jogszabályban vagy végrehajtható hatósági határozatban megállapított kötelezettsége megszegésével gyűjt, tárol, kezel, elhelyez, illetve szállít olyan anyagot tartalmazó hulladékot, amely alkalmas arra, hogy
 a) az ember életét, testi épségét, egészségét veszélyeztesse,
b) a vizet, a levegőt vagy a talajt szennyezze, vagy ezekben tartós elváltozásokat okozzon,
c) az állatokat vagy a növényeket veszélyeztesse,
bűntettet követ el, és öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.
(2) Az (1) bekezdés szerint büntetendő, aki a jogszabályban meghatározott engedély nélkül helyez el robbanásveszélyes, gyúlékony vagy az egészségre, illetve a környezetre veszélyes radioaktív anyagot tartalmazó hulladékot.
(3) Aki az (1)-(2) bekezdésben meghatározott bűncselekményt gondatlanságból követi el, vétség miatt két évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.

1995. évi XLII. törvény az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről

1. § (1) A helyi önkormányzat által szervezett, a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését biztosító helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója (a továbbiakban együtt: tulajdonos) az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről - a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon - a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni, ha jogszabály vagy hatósági határozat eltérően nem rendelkezik.

16/1996. (VII. 15.) BM-KTM együttes rendelet a települési szilárd és folyékony hulladékra vonatkozó helyi közszolgáltatás ellátásáról

Az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény 4. §-ának (3) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján a következőket rendeljük el:
1. § A települési szilárd és folyékony hulladékra vonatkozó helyi közszolgáltatás szervezett ellátása a hulladék összegyűjtésére, elszállítására és ártalommentes elhelyezésére terjed ki.
5. § A települési szilárd és folyékony hulladékot kizárólag a külön jogszabály feltételei szerint engedélyezett hulladékártalmatlanító helyen szabad elhelyezni, leereszteni és ártalmatlanítani.
8. § (1) A települési szilárd hulladék gyűjtése csak zártan, a keletkező hulladékmennyiség és a gyűjtés gyakorisága alapján a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott, a szolgáltató szállítóeszközéhez rendszeresített gyűjtőedényben, illetve más edényzetben, zsákban (a továbbiakban: gyűjtőedény) történhet.
12. § (1) A települési folyékony hulladékot kizárólag a külön jogszabály feltételei, illetőleg az ingatlan tulajdonosára vonatkozó hatósági előírások szerint szabad gyűjteni.
(2) A települési folyékony hulladék gyűjtése és elszállítása az erre a célra engedélyezett, zárt rendszerű, csepegést és szaghatást kizáró eszközzel végezhető.

Kecskemét Megyei Jogú Város közgyűlésének 54/1996. (XII. 23.) KR. számú rendeletet az ingatlanok és közterületek tisztántartásáról és az egyes közszolgáltatások kötelező igénybevételéről

9.§ (2) A Közgyűlés a szilárd hulladék kezelésvel kapcsolatos feladatokat, mint közszolgáltatási feladat ellátásának jogát átadja a Városgazdálkodási Kft-nek.
(3) A szilárd hulladék kezelést igénybe vevő és a szolgáltató között szerződéses jogviszony jön létre, amelyre a polgári törvénykönyv 387 és 388. §-ában foglalt szabályok az irányadók.

10.§ (2) A teleülési szilárd hulladék elszállításának gyakorisága legalább hetente egyszer, a heti több alkalommal történő elszállításáról a kijelölt körzetekben a lakossági igényfelmérés alapján és a szolgáltató javaslata alapján a Közgyűlés rendelkezik. A szállítás rendjét a rendelet a 2. sz. melléklete tartalmazza.

12.§ (1) A tulajdonos részére, ha az saját tulajdonú - a 10.§ (5) bekezdésének megfelelő - gyűjtőedényzettel nem rendelkezik a szolgáltató a 3. sz. melléklet szerinti gyűjtőedényzetet a tárolhatóság és az ürítési gyakoriság , továbbá a gyűjtés technológiájának (szelektív hulladékgyűjtés) figyelembe vételével használatba adja. A nem rendszeresen képződött többlethulladék gyűjtésére a szolgáltató alkalmanként cégjelzéssel ellátott műanyagzsákot biztosít, amelynek ára tartalmazza a hulladékkezelés költségét. 

13.§ A szolgáltató a szilárd hulladék kezelést csak az alábbi esetekben szüneteltetheti: 
a) az ingatlan beépítetlen és települési szilárd hulladék nem keletkezik,
b) a tulajdonos (minimum harminc napig) távol van, amit a szolgáltatónak legalább harminc nappal a távollét kezdete előtt - a távollét időtartamának pontos megjelölésével - előre jelez, és ha az ingatlant más nem használja.

14.§ (1) A szervezett közszolgáltatást az ingatlan tulajdonosa köteles igénybe venni.

16.§ (1) (...) A tulajdonos által fizetendő minimális díj a mindenkori hatvan literes edény ürítési díja. 
(2) Az (1) bekezdés alkalmazásában
b) ürítési díj az adott űrtartalmú edényzet egyszeri ürítésének a hulladék összegyűjtésének, elszállításának és ártalmatlanításának költségeiből, valamint a 12.§ (6) bekezdése szerinti edényzet évente egyszeri mosásának és a lakosság részére szervezett évi egyszeri lomtalanítási akció egy ellátott háztartásra jutó költséghányadából áll.

18.§ Mentesül a tulajdonos a szolgáltatás díjának megfizetése alól, 
a) ha az ingatlan beépítetlen és települési szilárd hulladék nem keletkezik
b) a tulajdonos tartós (minimum harminc nap) távolléte esetén melyet a  szolgáltatónak legalább harminc nappal a távollét kezdete előtt - a távolléti időtartam pontos megjelölésvel - bejelent, és ha az ingatlant más nem használja.

2. sz. melléklet: A szilárd hulladék ürítésének gyakorisága

Települési szilárd hulladékkezelés közszolgáltatási díja

 A lakossági szilárd hulladék-kezelés

Edényzet mérete                  Éves hulladékszállítási díj               Éves hulladékszállítási díj
                                            heti egyszeri ürítéssel                     heti kétszeri ürítéssel

60 literes                              4.834 Ft                                          9.668 Ft

A vizsgálat megállapításai

Az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény 1.§-ának (1) bekezdésében foglalt rendelkezés szerint az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről az ingatlan tulajdonosának kötelező gondoskodnia. A gondoskodás módjáról a törvény úgy rendelkezik, hogy arra három nagy szabályozási csoportot nevez meg: 1. a hulladék elhelyezéséről gondoskodni lehet a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon, (a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján,) 2. egyéb jogszabályban meghatározott módon, 3. vagy a jogszabályi rendelkezések alapján hozott hatósági határozatnak megfelelően. Nem lehet tehát a hulladék elhelyezését bármilyen eszközzel megoldani, kizárólag a fent megjelölt módozatok igénybevételével. Ezt az elvet fejezi ki a jogi szabályozás ultima ratiójának tekinthető büntetőjogi szabály-rendszer is, amely a környezetvédelmi érdekek teljes körű érvényesítése érdekében végső soron büntetni rendeli a hulladék-elhelyezésére vonatkozó szabályok megsértését. A kérdés az, hogy az a tény, miszerint a hulladék elhelyezéséről kizárólag a törvény által meghatározott módozatok szerint szabad intézkedni, keletkeztet-e valamiféle kollíziót azon polgári jogi szabályokkal, melyek szerint - a polgári jog általános elve szerint - a szerződéssel kikötött szolgáltatásért ellenszolgáltatás jár, mégpedig nem akármilyen, hanem a szolgáltatással arányos ellenszolgáltatás. (Ld. Ptk. 201.§ (1)-(2) bekezdés) Vizsgálatom során az előbbi kérdésre nemleges választ adtam, mégpedig a következők miatt: Amennyiben polgári jogi jogviszony keretében gondoskodik róla, a hulladék elhelyezésére vonatkozó kötelezettségének minden tulajdonos úgy kell, hogy eleget tegyen, hogy ezzel együtt követelheti a hulladék elhelyezését ellenszolgáltatás fejében elvégző szolgáltatótól az ellenszolgáltatás vélelmének illetve a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletbentartását. Van azonban az előző mondatban kifejtettekhez képest egy előkérdés: Mely esetekben köteles a tulajdonos polgári jogi jogviszony keretében gondoskodni a hulladék elhelyezéséről? Lényegében tehát arról van szó, hogy elvileg minden egyes tulajdonosra nézve előbb meg kell határozni azt, hogy a hulladék elhelyezés törvény által megjelölt módozatai közül az adott konkrét tulajdonosra melyik vonatkozik, majd ezt követően amennyiben arra a következtetésre jutunk, hogy a 2. és 3. lehetőség nem áll fenn, akkor állíthatjuk, hogy az adott tulajdonost terheli a kötelező közszolgáltatás igénybevételének kötelezettsége.

Vizsgálatom során abból indultam ki, hogy a panaszos nem a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének sérelmére, hanem arra hivatkozott, hogy ő egyáltalán nem vette igénybe a Kft. által nyújtott szolgáltatást. Nem vizsgáltam ezért, hogy a szolgáltatásért követelt díj arányban áll-e Kft. által nyújtott ellenszolgáltatással. 

Vizsgálatom céljának ezért annak megállapítását tekintettem, hogy okoz-e alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet illetve visszásságot a helyi hulladékszállítási közszolgáltatást végző szolgáltató azzal, hogy az általa végzett szolgáltatás igénybevételének kötelező jellegére hivatkozva - a tényleges igénybevétel vizsgálata nélkül - követeli a szolgáltatási díjat az ingatlan tulajdonosától. A fent kifejtettek értelmében, amennyiben az adott konkrét tulajdonost terheli a hulladékszállítási közszolgáltatás igénybevételének kötelezettsége, akkor a szolgáltató nem köteles vizsgálni a szolgáltatás tényleges igénybevételét.

Az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény rendelkezései szerint a hulladék elhelyezéséről minden tulajdonos köteles gondoskodni. A törvény 1.§ (1) bekezdése szerint a gondoskodás módja főszabályként a helyi közszolgáltatás kötelező igénybevétele. Ez alól két kivétel van, az egyik az az eset, ha jogszabály másként rendelkezik, vagyis ha a hulladék elhelyezésének módját másként határozza meg, a másik eset az, ha hatósági határozat kötelezi az ingatlan tulajdonosát a keletkező hulladék más módon való elhelyezésére. Ebből az következik, hogy az ingatlan tulajdonosa kizárólag a fenti két okra hivatkozva háríthatja el sikeresen a helyi közszolgáltatást végző cég, vagy egyéb gazdálkodó szervezet azon igényét, hogy fizesse ki a szolgáltatás ellenértékét. Vizsgálatom céljának ezért pontosítva mostmár annak megállapítását tekintettem, hogy okozott-e alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet a Városgazdálkodási Kft. a panaszosnak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben akkor amikor anélkül, hogy a törvény két kivételesnek tekinthető esetének fennálltát megvizsgálta volna, - a szolgáltatás kötelező igénybevételére hivatkozva - kifizetette a panaszossal az általa végzett szolgáltatás díját, miközben a panaszos maga sem a két kivételes eset valamelyikére hivatkozott, hanem arra, hogy a hulladék elhelyezéséről ő saját maga gondoskodik. Más szavakkal joga van-e a hulladék elhelyezését végző közszolgáltatónak abban a kérdésben dönteni, hogy egy adott ingatlan tulajdonosa a hulladék elhelyezéséről a törvény által meghatározott három lehetőség közül melyiknek az igénybe vételével gondoskodik? Az előző kérdés megválaszolásakor abból indultam ki, hogy a helyi közszolgáltatás igénybevételének főszabály-mivolta miatt, ha a tulajdonos nem tudja bizonyítani, hogy egyéb jogszabályi rendelkezések betartásával gondoskodik a hulladék elhelyezéséről a közszolgáltatás igénybevétele nélkül, vagy azt, hogy egyedi hatósági határozat kötelezi őt olyan módozat alkalmazására, amelyhez nincs szükség a helyi közszolgáltatás igénybevételére, akkor ebből az következik, hogy nincs más lehetősége, mint a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján gondoskodni a hulladék gyűjtéséről, elhelyezéséről, stb. Ezutóbbi esetben pedig őt terheli a szolgáltatás igénybevételének kötelezettsége. 

Nem okoz alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben a helyi hulladékszállítási közszolgáltatást végző gazdálkodó szervezet, amikor főszabálynak tekintve a hulladékelhelyezés módozatai közül a helyi közszolgáltatás igénybevételét, - az ingatlan tulajdonosának ilyen irányú nyilatkozata hiányában - nem vizsgálja azt a kérdést, hogy az adott tulajdonosra a hulladékelhelyezés módozatai közül nem vonatkozik-e valamelyik kivétel, hanem automatikusan a főszabályt tekinti alkalmazandónak.  

A jogbiztonság követelményének mint a panasszal érintett alkotmányos rendelkezésnek a szempontjából a Ptk. ellenszolgáltatás vélelmére vonatkozó rendelkezését tekintettem relevánsnak. Az ürítési díj az ide vonatkozó rendelet szerint az adott űrtartalmú edényzet egyszeri ürítésének a hulladék összegyűjtésének, elszállításának és ártalmatlanításának költségeiből, valamint az edényzet évente egyszeri mosásának és a lakosság részére szervezett évi egyszeri lomtalanítási akció egy ellátott háztartásra jutó költséghányadából áll. A rendelet által a díjért végzendő ellenszolgáltatás-csoportot két részre osztottam: A lomtalanítási akciónak vizsgálatom szempontjából nem tulajdonítottam jelentőséget, mert a beadvány-tevő nem állította, hogy ezt a szolgáltatás sem veszi igénybe. A többi szolgáltatás pedig jellegénél fogva egy csoportot képezett, ugyanis mindegyik a hulladék összegyűjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését célozza, vagy azzal szoros összefüggésben áll. Ezeket a szolgáltatásokat tekintettem olyannak, mint amelyről a panaszos azt állította, hogy azokat nem veszi igénybe.

A vizsgálatom során abból indultam ki, hogy a hulladékelhelyezés módozatai közül "főszabály"-nak tekintett helyi közszolgáltatás automatikus kiválasztása nem a szolgáltató önkényes döntése miatt eredményezi azt, hogy a helyi közszolgáltatás igénybevétele - a polgári jog általános szabályaitól eltérően - kötelező, hanem azért, mert a törvény így rendelkezik. Más szavakkal: A szolgáltató csak arról dönthet - lényegében automatikusan - hogy a a hulladékelhelyezés módozatai közül melyik vonatkozik a konkrét tulajdonosra, de azt nem ő dönti el, hogy a "főszabály" alkalmazása egyszersmind a kötelező igénybevételt is magában rejti, ezutóbbi a törvény rendelkezéseiből következik. Ha a főszabály automatikus alkalmazása ellenére az adott ingatlan tulajdonosa ténylegesen mégsem veszi igénybe a cég által nyújtott szolgáltatást, akkor nem állítható, hogy az ellenszolgáltatás vélelmére vonatkozó Ptk-beli szabály megsérülése okozatilag a szolgáltató magatartására vezethető vissza. A főszabály automatikus alkalmazása pedig önmagában nem mutat közvetlen összefüggést a Ptk-nak az ellenszolgáltatás vélelmére vonatkozó rendelkezésével. A három módozat közül valamelyiknek az igénybevétele ugyanis mindenképpen kötelező. Az egyik módozat kiválasztása, meghatározása pusztán jogtechnikai kérdés, a jogszabályi rendelkezésekkel ellentétes jogértelmezést pedig a szolgáltató gyakorlatában nem észleltem.

Budapest, 2000. április 10.

Dr. Polt Péter