OBH 3497/1999
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Dr. Haraszti Katalin
A vizsgálat megindulása:
	Egy nyíregyházi ügyvéd (a továbbiakban: panaszos) azért fordult az állampolgári jogok előző országgyűlési biztosához, mert a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal (a továbbiakban: Közigazgatási Hivatal) bevándorlási ügyekkel kapcsolatos ügyintézését kifogásolta. A panaszos különösen azt sérelmezte, hogy a bevándorlási kérelmek elbírálásához a Közigazgatási Hivatal kizárólag olyan közokiratokat volt hajlandó elfogadni, amelyeket a külföldi hatóságok hat hónapnál nem régebben állítottak ki. Az említett időtartamnál régebben kiállított okiratokat bemutató kérelmezőket a Közigazgatási Hivatal munkatársai eltanácsolták, vagyis ügyükben nem indult eljárás.   
	Az országgyűlési biztos az 1993. évi LIX. tv. 18. § (3) bekezdése alapján a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatójának (a továbbiakban: főigazgató) vizsgálatát kezdeményezte a Közigazgatási Hivatal ügyintézési gyakorlatának megismerése céljából.
A megállapított tényállás:
	A főigazgató a vizsgálatot elvégezte, annak eredményéről írásban tájékoztatta az országgyűlési biztost. 
	Levelében a főigazgató utalt arra, hogy a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LIX. tv. (a továbbiakban: Itv.) 19. § (1) bekezdése sorolta fel azokat az okiratokat, amelyeket a külföldinek bevándorlási engedély iránti kérelméhez mellékelnie kellett. Az említett jogszabályi rendelkezés mindössze a külföldi büntetlen előéletét igazoló, továbbá azon okirat kiállításának időpontjára vonatkozóan állapított meg határidőt, amely azt tanúsította, hogy a kérelmező közegészségügyet veszélyeztető betegségben nem szenvedett. Ezekben az esetekben az Itv. 19. § (1) bekezdésének c) és d) pontjaiban előírt, az említett okiratok kiállításától számított hat, illetve három hónapos határidő betartását a főigazgató törvényesnek minősítette. 
Mind a panaszos, mind a főigazgató megküldték az országgyűlési biztosnak azt a tájékoztatót, amelyet a Közigazgatási Hivatal a bevándorlási kérelem benyújtásával kapcsolatos legfontosabb tudnivalók ismertetése céljából bocsátott ki az ügyfelek számára (a továbbiakban: tájékoztató). A tájékoztató 2; 3; és 9. pontjai értelmében a bevándorlási kérelemhez – egyebek mellett – a születési, illetve a házassági anyakönyvi kivonatok, továbbá a kérelmező iskolai végzettségét, szakképzettséget igazoló okirat hat hónapon belül kiállított példányait is csatolni kellett. A főigazgató jelezte, hogy vizsgálata egyetlen olyan esetet sem tárt fel, amelyben a Közigazgatási Hivatal azért utasította el a bevándorlási kérelmet, mert az említett okiratok kiállítása, illetve benyújtása között hat hónapnál hosszabb idő telt el.   
A főigazgató vizsgálata során a Közigazgatási Hivatal azt a tájékoztatást adta, hogy az Itv. vonatkozó rendelkezésében nem szereplő hónapos határidőt a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal egyik munkatársa által tartott értekezletet követően vezették be. Az intézkedést indoka az volt, hogy az említett munkatárs állítása szerint azért „szükséges friss keletű – hat hónapnál nem régebbi – születési és házassági anyakönyvi kivonatot kérni a bevándorlási kérelmet benyújtó ügyfelektől, mivel „ismeretei” szerint már jöttek be az országba meghalt személy születési anyakönyvi kivonatával” is, és visszaélések fordultak elő hamis vagy hamisított diplomákkal is.       
 Jogi álláspontja egyik indokaként a főigazgató utalt arra, hogy a Közigazgatási Hivatal a panaszos által kifogásolt hat hónapos határidő bevezetésével az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. tv. (a továbbiakban: Áe.) 26. §-ának megfelelően járt el, hiszen a bevándorlási kérelem tárgyában hozott „határozatait olyan közokiratok alapján fennálló tényállásokra igyekezett alapozni, amelyek a bevándorlási kérelem benyújtásának időpontjában is fennálltak”. Ezért a főigazgató nem kifogásolta, hogy a Közigazgatási Hivatal a bevándorolni szándékozó külföldi állampolgároktól kizárólag olyan közokiratokat fogadott el, amelyek az általuk igazolt tényeket – így például személyi, vagy családi állapotukat – a „bevándorlási kérelem benyújtása előtti időpontban, lehetőleg azonban ne hat hónapnál régebbi állapotnak megfelelően” igazolták. Álláspontja második indokaként a főigazgató arra hivatkozott, hogy a személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról szóló 168/1999. (IX. 24.) Korm. rendelet 18. § (1) bekezdése arra kötelezte a magyar állampolgárokat, hogy a személyazonosító igazolvány iránti kérelmükhöz – amennyiben érvényes állandó személyazonosító igazolvánnyal vagy a személyazonosságát igazoló más érvényes okmánnyal nem rendelkeztek - három hónapnál nem régebbi születési anyakönyvi kivonatot és a névviselés megállapítására alkalmas házassági anyakönyvi kivonatot mutassanak be. Miután az említett kormányrendelet értelmében a területileg illetékes okmányiroda a bevándorolt külföldi személyi igazolványát a bevándorlási engedély alapján állította ki, a személyazonosító igazolvány kiadásának szabályait a bevándorlási eljárásban is alkalmazták.   
A főigazgató sem vitatta azonban, hogy a hat hónapos határidőt az Itv. 19. § (1) bekezdésének b) és e) pontjai nem nevesítették, ezért írásban hívta fel a Közigazgatási Hivatal vezetőjének figyelmét arra, hogy a tájékoztató tartalmát a hatályos jogszabályoknak megfelelően állapítsa meg.
A vizsgált alkotmányos jog:
•	A jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz való jog: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]
Az alkalmazott jogszabályok:
•	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló1957. évi IV. törvény
5. § (1) A közigazgatási szerv hatáskörét jogszabály állapítja meg; ebben meg kell határozni azt a szervet, amely az ügyben első fokon eljár.
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
(2) A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani.
(3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény.
(4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.
A személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról szóló 168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet
2. § (1) A személyazonosító igazolvánnyal összefüggő hatósági ügyben első fokon az okmányirodák kijelöléséről és illetékességi területéről szóló kormányrendeletben meghatározott települési (a fővárosban a kerületi) önkormányzat jegyzője (a továbbiakban: körzetközponti jegyző) jár el.
(2) A másodfokú hatósági jogkört a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetője gyakorolja.
9. § (1) Állandó személyazonosító igazolvány annak a személyi adat- és lakcímnyilvántartás hatálya alá tartozó, Magyarországon élő, 14. életévét betöltő polgárnak, bevándorolt vagy menekült jogállású személynek adható, aki személyazonosságát és a személyazonosító igazolványban szereplő adatait az e rendeletben meghatározott okiratokkal tudja igazolni.
(3) A bevándorolt és a menekült jogállású személy köteles az állandó személyazonosító igazolvány kiadását kérni.
18. § (1) Ha a kérelmező érvényes állandó személyazonosító igazolvánnyal vagy a személyazonosságát igazoló más érvényes okmánnyal nem rendelkezik, a kérelemhez be kell mutatnia
a) három hónapnál nem régebbi születési anyakönyvi kivonatát és a névviselés megállapítására alkalmas - házassági - anyakönyvi kivonatát;
b) a doktori cím viselésére jogosító okiratot;
c) a külföldről hazatért polgár esetében a magyar állampolgárságát igazoló érvényes állampolgársági bizonyítványt;
d) a bevándorolt és a menekült jogállású személynek a bevándorlási engedélyt, illetőleg a menekültkénti elismerését igazoló okiratot, továbbá a lakóhely bejelentéséről szóló igazolást.
(2) A bevándorolt és a menekült jogállású személy nem köteles az (1) bekezdés a) pontjában meghatározott okirat bemutatására.
(3) A bevándorolt személynek a kérelméhez be kell mutatnia a külföldi hatóság által 
kiállított útlevelét, ha azzal rendelkezik.
A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény
2. § (1) E törvény alkalmazásában külföldi a nem magyar állampolgár.
(2) Magyar állampolgárságának igazolásáig külföldinek kell tekinteni azt a természetes személyt, aki személyazonosító adatait külföldi állam okmányával igazolja.
4. § (1) A külföldi csak az állampolgárságát (hontalanságot) és személyazonosító adatait igazoló érvényes útlevéllel és - a (2) bekezdésben meghatározottak kivételével - a magyar hatóság által kiadott érvényes vízummal lépheti át a magyar államhatárt, és tartózkodhat a Magyar Köztársaság területén.
19. § (1) A bevándorlási kérelemhez mellékelni kell
a) a személyazonosító adatokat és az állampolgárságot (hontalanságot) igazoló okiratot;
b) a születési, a házasságban élő kérelmező esetén a házassági anyakönyvi kivonatot, a házasság megszűnése esetén az azt megállapító jogerős hatósági határozatot, továbbá a kiskorú kérelmező személyes joga szerinti hiteles okiratot, hogy a kiskorú kivándorlásának nincs törvényes akadálya;
c) a külföldi lakóhelye szerint illetékes hatóság által hat hónapon belül kiállított, a büntetlen előéletet igazoló okiratot;
d) a három hónapnál nem régebbi orvosi hatósági igazolást arról, hogy a külföldi nem szenved a közegészséget veszélyeztető betegségben;
e) az iskolai végzettséget, a szakképzettséget igazoló okiratot;
f) a külföldi magyarországi lakhatását és megélhetését igazoló okiratot.
(2) Az (1) bekezdésben felsorolt okiratok helyett az illetékes külföldi hatóság által hitelesített másolat is csatolható. Az (1) bekezdés b) és c) pontjában meghatározott kötelezettség teljesítése alól a kérelmező nyilatkozata alapján felmentés adható. A külföldi hatóság által kiadott okiratot, igazolást vagy azok másolatát hiteles magyar nyelvű fordítással együtt kell csatolni.
A vizsgálat megállapításai:
	A panaszosnak a bevándorlási engedély iránti kérelem elbírálásához szükséges okiratok kiállításának időpontjával kapcsolatos sérelmének megítélésekor az Alkotmánybíróság 56/1991. (XI. 8.) AB határozatának indokolásából indultunk ki. Az említett döntésében az Alkotmánybíróság a jogállamiság egyik alapvető követelményeként határozta meg, hogy „a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket”.  
	A külföldi büntetlen előéletét igazoló okirat kiállítására vonatkozó hat hónapos, továbbá azon okiratra vonatkozó három hónapos határidőt, amely azt tanúsította, hogy a kérelmező közegészségügyet veszélyeztető betegségben nem szenvedett az Itv. 19. § (1) bekezdésének c) és d) pontjai írták elő. Ezek alkalmazása az érintett külföldiek számára megismerhető és kiszámítható módon történt, vagyis megfelelt az 56/1991. (XI. 8.) AB határozat ismérveinek. Az említett határidők alkalmazása kapcsán alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem észleltem.
	A születési és a házassági anyakönyvi kivonatok kapcsán nem szabad figyelmen kívül hagyni azt a tényt, hogy a külföldi személyazonosító adatait és állampolgárságát érvényes útlevéllel köteles igazolni. Az említett okmány valamennyi oldaláról a Magyar Fordító Iroda által készített fordítást, valamint az eredeti okirat hitelesített fénymásolatát a bevándorlási kérelemhez csatolni kellett. Az útlevél közokirat, annak érvényességi ideje alatt az okmány tartalmát mindeni köteles elfogadni.
Az Áe. 26. § (1) bekezdése értelmében a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket azonban nem kell bizonyítani. Nyilvánvaló, hogy amennyiben az úti okmány és a külföldi által bemutatott születési, házassági anyakönyvi kivonatok – mint közokiratok - adatai megegyeznek, akkor azokat nyilván nem kell tisztázni. Az említett állítás akkor is igaz, ha a külföldi iskolai végzettségét igazoló okmányt ugyan hat hónapnál régebben állították ki, azonban az érintett személy a büntetlen előéletet igazoló okirat szerint nem áll foglalkozástól eltiltás büntetés hatálya alatt. Az Áe. 28. § (1) bekezdése alapján, amennyiben az a tényállás megállapítása céljából szükséges, a közigazgatási szervnek lehetősége van arra, hogy az ügyfelet okirat vagy más irat bemutatására felhívja. 
	Az Áe. 5. § (1) bekezdése értelmében a közigazgatási szerv hatáskörét jogszabály állapítja meg. A személyi igazolványok kiállítása kapcsán a 168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet kizárólag az okmányirodák és nem a bevándorlási ügyekben illetékes hatóságok eljárására nézve tartalmazott eljárási szabályokat. Ezért a főigazgatónak az említett kormányrendeletre vonatkozó jogi érvelését nem fogadom el. Az említett indokok, illetve azon körülmény alapján, miszerint az Itv. 19. § (1) bekezdésének b) és e) pontjai az ott felsorolt okmányok kiállítása kapcsán határidőt nem írtak elő, a tájékoztató 2; 3; és 9. pontjaiban előírt hat hónapos határidő alkalmazása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében előírt jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.
	Figyelemmel azonban arra, hogy a vizsgálatát követően a főigazgató írásban felhívta a Közigazgatási Hivatal vezetőjének figyelmét a tájékoztató megfelelő módosítására, továbbá arra, hogy 2002. január 1-jétől a külföldiek magyarországi letelepedése ügyében első fokon a BM Bevándorlási és állampolgársági Hivatal regionális igazgatóságai járnak el, az ügyben ajánlást nem tettem.
Budapest, 2002. augusztus 6.
Takács Albert