OBH 2994/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása
	A panaszos 1999. június 21-én az alcsútdobozi önkormányzatnak illetve a Déldunántúli Gázszolgáltató Részvénytársaságnak (a továbbiakban DDGÁZ Rt.) a közműfejlesztési hozzájárulás visszafizetésére vonatkozó kérés elbírálásával kapcsolatos eljárását sérelmezve fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához. A panaszos beadványában előadta, hogy az Alcsútdobozi Önkormányzatnak 1994-ben kifizetett gázközmű-fejlesztési hozzájárulást többszöri kifejezett kérése ellenére, sem az önkormányzat, sem a DDGÁZ Rt. nem hajlandó visszafizetni.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§-ának (1) bekezdése alapján az ügyben a jogállamiságból fakadó jogbiztonság és a tulajdonhoz való jog sérelmének gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.
	Eljárásom során közműfejlesztéssel kapcsolatos iratok beküldésére, az önkormányzat eljárásával kapcsolatos kérdések megválaszolására és vélemény-nyilvánításra kértem fel Alcsútdoboz jegyzőjét. Megkerestem továbbá a DDGÁZ Rt. Székesfehérvári Eladási Kirendeltségének vezetőjét, tájékoztatást kérve arról, hogy a panaszos ingatlanát rákötötték-e a gázhálózatra, illetve arról, hogy a cég jogi álláspontja szerint a panaszos követelése megalapozatlan vagy a részvénytársaság csak a követelés címzettjének meghatározásával nem ért egyet. Az ügy jogi minősítésének tisztázása érdekében megkerestem a Magyar Energia Hivatal fogyasztóvédelmi és energiagazdálkodási igazgatóját, kérve, hogy fejtse ki álláspontját a visszafizetési kötelezettség alanyának kilétéről. Az érintettek a kért információkat rendelkezésemre bocsátották.

A megállapított tényállás
	Az alcsútdobozi önkormányzat a gázberuházással kapcsolatos megállapodásokat az érintett lakosokkal 1991-ben kötötte meg. A közműfejlesztési hozzájárulások felhasználásával megvalósított gázprogram építési munkáinak kivitelezője egy gazdasági társaság volt, mellyel az önkormányzat megbízási szerződést kötött. A panaszos férje és Alcsútdoboz község önkormányzata nem ekkor, hanem 1994. február 8-án írta alá a gázvezetékrendszerhez való csatlakozással kapcsolatos megállapodást. Ebben a megállapodásban a felek már tényként rögzítették, hogy az önkormányzat a gázvezeték-hálózatot  megépítette. A megállapodásban a felek rögzítették, hogy a panaszos férje a megállapodásban feltüntetett összeg ellenében egy érdekeltségi egység bekapcsolására szerez jogot. A panaszos férje ugyanakkor a megállapodás szerint tudomásul vette, hogy a közműfejlesztési hozzájáruláson felül a csonk kiépítésével kapcsolatos költséget a DDGÁZ Rt.-nek megfizeti. Az önkormányzat a megállapodásban kötelezettséget vállalt arra, hogy a DDGÁZ Rt-t értesíti a panaszos férjének befizetéséről, ugyanakkor felkéri a szolgáltatót a gázcsonk kiépítésére. Sem a panaszos férjével kötött, sem a többi érdekelttel aláírt megállapodásokban nem rendelkeztek az esetleges visszafizetés kérdéséről. A hozzájárulást a panaszos férje 1994. február 8-án fizette ki. Az 1994. március 18-án kelt iratban Alcsútdoboz jegyzője igazolta, hogy a panaszos férje a hatvanezer forint összegű gázközmű-hozzájárulást befizette. 1994. december 8-án a panaszos férje csekken befizette a DDGÁZ Rt. által az ingatlan gázvezeték-hálózathoz való csatlakoztatásának ellenértékeként meghatározott, húszezerötszáz forintos összeget.
A panaszos arra hivatkozva, hogy a gázvezeték-hálózatra való utólagos rákötést az Rt. nem végezte el, 1999. tavaszán kérte a hatvanezer forint összegű közműfejlesztési hozzájárulás visszafizetését.
1999. április 1-jén kelt levelében a DDGÁZ Rt. Székesfehérvári Eladási Kirendeltsége arról tájékoztatta a panaszost, hogy mivel a gázközmű-hozzájárulást a panaszos férje az önkormányzatnak fizette ki, a visszafizetést is az önkormányzattól kell kérnie és nem a DDGÁZ Rt.-től. Ugyanebben a levélben a kirendeltség-vezető azt is leírta, hogy az Rt. nyilvántartása szerint a csatlakozáshoz szükséges, a panaszos ingatlanához vezető leágazó vezetéket nem építették meg. A panaszos ezután az önkormányzattól kérte a visszafizetés teljesítését. 1999. május 6-án kelt levelében Alcsútdoboz jegyzője arról tájékoztatta a panaszost, hogy az önkormányzat a gázberuházás után tulajdonába került gázrészvényeket 1995-ben a DDGÁZ útján értékesítette.
Az önkormányzat a közműfejlesztési hozzájárulások felhasználásával kiépített gázvezeték-hálózatot a DDGÁZ Rt.-nek adta el, az adásvétel során cserébe gázrészvényeket kapott.
A DDGÁZ Rt. Eladási Kirendeltségének régióvezetője arról tájékoztatott, hogy a panaszos által befizetett, a leágazó vezeték kiépítésének ellenértékeként megállapított húszezerötszáz forintot a társaság 1999. május 19-én a panaszosnak visszafizette. A visszafizetés oka a hálózatra történő rákötés elmaradása volt. Az Rt. képviseletét ellátó ügyvéd tájékoztatása szerint a cég a követelés fennálltát nem vitatja, véleménye szerint azonban arra nem a DDGÁZ, hanem az önkormányzat köteles.
A Magyar Energia Hivatal fogyasztóvédelmi és energiagazdálkodási igazgatója kérdéseimre válaszolva annak a véleményének adott hangot, hogy a jegyző a panaszostól (illetve annak férjétől) jogalap nélkül szedte be a közműfejlesztési hozzájárulást egyrészt azért, mert a gázhálózat tulajdonjogát átadták a DDGÁZ Rt-nek, másrészt azért, mert a panaszos ingatlana előtti utcarészen a gázvezeték nem épült meg. Az igazgató véleménye szerint az önkormányzatnak a visszafizetési igény elutasítására vonatkozó érvelése azért sem helytálló, mert a gázszolgáltató tulajdonjoga csak a létező (megépített) közműhálózatra terjed ki.

Az ügy jogszabályi háttere

•	1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 
198. § (1) A szerződésből kötelezettség keletkezik a szolgáltatás teljesítésére és jogosultság a szolgáltatás követelésére.
277. § (1) A szerződéseket tartalmuknak megfelelően, a megszabott helyen és időben, a megállapított mennyiség, minőség és választék szerint kell teljesíteni. A szolgáltatásnak alkalmasnak kell lennie arra, hogy azt rendeltetésének, illetőleg a szerződésben kikötött vagy egyébként a szerződéskötéskor a kötelezett által ismert célnak megfelelően lehessen felhasználni.
(2) A felek a szerződés teljesítésében együttműködésre kötelesek. A kötelezettnek a szerződés teljesítése érdekében úgy kell eljárnia, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható, a jogosultnak pedig ugyanilyen módon elő kell segítenie a teljesítést.
(3) A felek a szerződés teljesítését érintő minden lényeges körülményről kötelesek egymást tájékoztatni.
320. § (1) Aki szerződésnél vagy jogszabálynál fogva elállásra jogosult, e jogát a másik félhez intézett nyilatkozattal gyakorolja. Az elállás a szerződést felbontja.
321. § (1) Aki szerződésnél vagy jogszabálynál fogva felmondásra jogosult, e jogát a másik félhez intézett nyilatkozattal gyakorolja. A felmondás a szerződést megszünteti.
361. § (1) Aki másnak rovására jogalap nélkül jut vagyoni előnyhöz, köteles ezt az előnyt visszatéríteni.
474. § (1) Megbízási szerződés alapján a megbízott köteles a rábízott ügyet ellátni.
(2) A megbízást a megbízó utasításai szerint és érdekének megfelelően kell teljesíteni.
(3) Ha a megbízás teljesítéséhez szerződéskötésre van szükség, a megbízáshoz olyan alakszerűségek szükségesek, amilyeneket jogszabály a megbízás alapján kötendő szerződésre előír.

•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.

•	1991. évi XXXIII. törvény egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról
38. § (1) Az önkormányzat a közüzeme működéséhez szükséges - önkormányzat tulajdonába adott - vagyont a közüzemre bízza. E vagyonnal a közüzem - ha jogszabály másként nem rendelkezik - önállóan gazdálkodik.
(2) A közüzemre bízott vagyont az önkormányzat csak a közüzem megszüntetése és átszervezése esetén - az átszervezéssel arányosan - vonhatja el a közüzemtől.

•	1969. évi VII. törvény a gázenergiáról, egységes szerkezetben a végrehajtására kiadott 1/1977. (IV. 6.) NIM rendelettel
Gt. 11. § (1) A gázszállító vezeték nyomvonalához közel eső olyan helységek részére, ahol a gázellátás kizárólag állami beruházásból nem biztosítható, a lakosság, valamint állami, szövetkezeti szerv és társadalmi szervezet részére - önkéntes hozzájárulás alapján - lehetővé kell tenni gázelosztó vezetéknek, továbbá a csatlakozó vezeték közterületre eső részének közös költségen való megépítését. A helyi erőből megvalósuló vezeték építését a képviselőtestület kérelmére az ágazati minisztérium engedélyezi.
(2) A fogyasztóként jelentkezők kötelesek a költségekhez arányosan hozzájárulni. A vezeték megépítése után jelentkező fogyasztó számára csak abban az esetben lehet gázt szolgáltatni, ha az arányos hozzájárulás, továbbá az időközben felmerülő többletköltség összegét megfizeti.
Vhr. 24. § (1) A község (város) a beruházást az alábbi anyagi erőforrásokból fedezheti:
a) a lakosság és a helység területén a gázszolgáltatást igénybe vevő jogi személyek önkéntesen vállalt hozzájárulásából,
Vhr. 25. § (1) A községben (városban) fogyasztóként jelentkező lakosok, illetőleg jogi személyek jelentkezésükkel egyidejűleg kötelezettséget vállalnak arra, hogy a megállapított hozzájárulást megfizetik.
(2) A hozzájárulás összegét, a befizetés módját és esedékességét (a részletfizetési feltételeket) a városi, fővárosi, kerületi, a községi illetőleg a megyei jogú városi jegyző állapítja meg. A hozzájárulás be nem fizetett, lejárt részleteit adók módjára kell behajtani.
(3) A lakossági hozzájárulás összegét az Országos Takarékpénztár a tanácsi fejlesztési alap keretében meghitelezi. A hozzájárulások keretösszegére az Országos Takarékpénztár illetékes fiókja hitelkeretet biztosít a beruházó részére.
(4) A gázellátásból részesülni kívánó jogi személyek a hozzájárulást a beruházóval történt megállapodás szerint kötelesek a tanácsi fejlesztési alap számlájára befizetni.
(5) Az e rendelet alapján vezeték útján történő gázellátásban részesülő községben (városban) a hálózat kiépítése után bekapcsolásra kerülő fogyasztónak az esetleg időközben felmerült többletköltséggel kiegészített hozzájárulás összegével azonos összegű térítést kell befizetnie a tanácsi fejlesztési alap javára.
Gt. 19.§ (2) A gázszolgáltatás telekhatáron kívüli elosztó vezetékeinek és más létesítményeinek megvalósításához igénybe vett lakossági és települési önkormányzati hozzájárulásokat igazoló bizonylatokat az önkormányzatok e törvény hatálybalépésétől számított hatvan napon belül nyújthatják be az érintett gázszolgáltatóhoz.
(3) Az 1980. december 31-ig üzembe helyezett elosztó vezetékekhez és létesítményeihez az igazolt hozzájárulás 30%, az 1981. január 1. és az e törvény hatálybalépése között teljesített hozzájárulás évente 2%-kal növekvő mértékben, azaz az 1992-ben teljesített hozzájárulás esetén 54% erejéig részvénytulajdonban részesül az érintett önkormányzat, mely részvénytulajdon vagy annak hozama az önkormányzati képviselő-testület döntése szerint felosztható az érintett ingatlantulajdonosok között is.

•	26/1992. (I. 28.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak feladat- és hatáskörének megállapításáról az ipar és belkereskedelmi ágazatban (az 1993. VII. 12.-től 1995. I. 27.-ig terjedő időszaknak megfelelő állapot)
1. § A jegyző látja el és gyakorolja a külön jogszabályban foglaltaknak megfelelően:
j) a gázvezeték helyi erőből történő létesítésével
összefüggő feladatokat és hatásköröket.

A vizsgálat megállapításai
	Az eljárás első lépésében azt kellett megállapítani, hogy mi tekinthető a vizsgálat szempontjából releváns sérelemnek. A beadványban a panaszos azt sérelmezte, hogy bár a panaszolt szervek a visszafizetésre vonatkozó igény jogosságát kifejezetten nem vitatják, mindketten a másikra hárítják az annak teljesítésével járó terheket. Úgy tűnt tehát, hogy a panasz tartalmára tekintettel a releváns sérelem  lényegében a félretájékoztatással okozott sérelmekre korlátozódik. Ugyanakkor nem volt figyelmen kívül hagyható az a körülmény sem, hogy amennyiben a panaszos visszafizetésre vonatkozó igénye jogos volt, akkor a vita elhúzódása nem pusztán bizonytalan helyzetet teremtett, hanem egy fennálló tartozás teljesítésének megtagadásával ennél lényegesen súlyosabb, anyagi sérelmet okozott a panaszosnak. Ugyanakkor az is nyilvánvaló volt, hogy a visszafizetés jogosságának megítélése nélkül az érintett szervek által nyújtott tájékoztatás tartalma sem volt minősíthető.
Tekintettel arra, hogy az önkormányzat és a panaszos férje közötti jogviszony speciális hatósági, (államigazgatási) jellegű és polgári jogi elemeket vegyítő jogviszony volt, abban az önkormányzat mint a közszolgáltatásokról gondoskodni köteles szerv vett részt, az önkormányzat és a panaszos közötti viszonyt ebből a szempontból vizsgáltam. Megállapítottam, hogy a DDGÁZ Rt. mint közszolgáltató és a panaszos közötti viszony vizsgálata  is hatáskörömbe tartozik.
A fent kifejtettek alapján tehát a vizsgálat - mostmár az alanyi kört és a vizsgálat tárgyát is figyelembe véve - arra terjedt ki, hogy köteles volt-e az Alcsútdobozi Önkormányzat illetve a DDGÁZ Rt. visszafizetni a panaszosnak a hálózatfejlesztési hozzájárulást és ha igen, okozott-e a visszafizetés megtagadásával illetve a téves tájékoztatással alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot. Az önkormányzat eljárásának elemzése során megállapítottam, hogy a panaszos és az önkormányzat viszonyában a polgári jogi elem mint eszköz a közjogi jogi elemhez képest csak másodlagos, eszköz jellegű volt. A hangsúly az önkormányzatot törvényi rendelkezés alapján terhelő közszolgáltatásokról való gondoskodáson van, amely nyilvánvalóan közjogi jellegű kötelezettség. Vizsgálatom során megállapítottam, hogy bár az önkormányzat és a panaszos között megbízási jogviszony jött létre, a panaszos férje által befizetett hatvanezer forintos összeg nem a megbízás ellátásáért fizetett díj volt, hanem a megállapodás szerint az "érdekeltségi egység" bekapcsolásához való jogosultság megszerzésének ellenértéke.
Csatlakozó vezeték hiányában a gázelosztó hálózaton keresztül történő gázszolgáltatást a panaszos értelemszerűen nem képes igénybe venni. A gázelosztó hálózat kiépítésének költségeihez való hozzájárulás mögött nyilvánvalóan a majdani fogyasztónak a gázszolgáltatás igénybevételéhez fűződő érdekeltsége húzódik meg, amely a tényleges rácsatlakozás hiányában elenyészik. 
A gázszolgáltatás nem tartozik a kötelezően igénybeveendő közszolgáltatások közé.
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a panaszos egy olyan kötelmi jogi igénnyel lépett fel, amely igény egy polgári jogi fogalomhasználat szerinti jogalap nélküli gazdagodáson mint kötelemkeletkeztető tényen alapul.
Az önkormányzat a panaszos kárára jogalap nélkül gazdagodott azáltal, hogy az általa beszedett hozzájárulásért a panaszos ellenszolgáltatást nem kapott. Az önkormányzat érvelése, mely szerint a visszafizetési kötelezettség a gázszolgáltatóra szállt át a gázközművagyon átadásával, több szempontból is megalapozatlan. Legfőképpen azért, mert ha még elfogadható is lenne, hogy a tulajdonos változással a közművagyonhoz fűződő kötelezettségek is átszálltak, akkor is nyilvánvaló, hogy az adott vagyon üzemeltetésével nyújtott szolgáltatásból nem részesülő személlyel (a panaszossal) szemben nem lehet a vagyonra tekintettel semmiféle követelést érvényesíteni, illetve nem lehet ilyen hivatkozással egy követelést a panaszossal szemben visszatartani. A hozzájárulás befizetése ugyanis éppen a közművagyon igénybevételével nyújtott szolgáltatáshoz való hozzájutás lehetőségének ellenértéke volt. 
	Az önkormányzat a jogban járatlan panaszossal szemben nyilvánvaló helyzeti előnyben van, hiszen lényegesen könnyebben jut hozzá a közszolgáltatások ellátásával - és általában a polgári jogi jogviszonyokkal  - kapcsolatos jogi információkhoz. Ugyanakkor nem csak lehetősége, hanem kötelezettsége is, hogy a feladatellátásával kapcsolatos jogszabályi rendelkezéseket ismerje. 
	Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése értelmében "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam". Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott, hogy a jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, s ebből eredően meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre. Amint azt az Alkotmánybíróság a 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában kifejtette, a jogállam sem tud eltekinteni attól, hogy mind a természetes, mind a jogi személyektől megkövetelje a törvényesen kihirdetett jogszabályok ismerését, és az azokkal összhangban álló magatartást, s mindezek garanciájaként érvényre juttassa azt az elvet: a jogszabály nem ismerése senkit sem mentesít jogellenes magatartásának következményei alól. A jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye akkor is irányadó az önkormányzatokra, ha közhatalmi feladataik ellátása érdekében polgári jogi jogviszonyokat létesítenek.
	Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott az Alcsútdobozi Önkormányzat a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben azzal hogy megtagadta a panaszostól egy olyan pénzösszeg visszafizetését, amely összegért a panaszos semmiféle ellenszolgáltatáshoz nem jutott hozzá. Az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megállapítása szempontjából nem tekinthető alkotmányos cél által vezéreltnek egy olyan önkormányzati mulasztás amely kifejezetten jogszabálysértő. Az országgyűlési biztosok már több alkalommal kifejtették, hogy a jogbiztonsággal összefüggő alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság önmagában csak kivételesen állapítható meg, ahhoz vagy egy másik Alkotmányban biztosított joggal kapcsolatos sérelem, vagy tényleges érdeksérelem szükséges. A vizsgált ügyben egy jogszabály által biztosított követelés kielégítését akadályozza az önkormányzat mulasztása, amely a panaszos oldalán nyilvánvaló érdeksérelmet okoz.
	A panaszossal szemben a gázszolgáltatót nem terheli visszafizetési kötelezettség, mert nem létezik olyan jogi tény, amelynek következtében az önkormányzatnak kifizetett összeg visszafizetésére vonatkozó kötelezettség átháramlott volna a szolgáltatóra. Tekintettel arra, hogy a gázszolgáltatót nem terheli visszafizetési kötelezettség, a panaszos számára nyújtott, a visszafizetésre vonatkozó elutasító tájékoztatása sem okozott alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet. 

Kezdeményezés
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21.§-a alapján felkérem Alcsútdoboz jegyzőjét, hogy kezdeményezze a hatvanezer forintos összeg panaszos számára való visszafizetését.

Budapest, 2000. február 21.

Dr. Polt Péter