OBH 2987/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása
	B.J. vállalkozó 1999. június 14-én kelt beadványával az alábbiak miatt fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához.
A villanyszerelői vállalkozói tevékenység folytatásához az ELMÜ Rt. és a Kézműves Kamara között létrejött megállapodás megkötését megelőzően elegendő volt a vállalkozói igazolvány kiváltása, erkölcsi bizonyítvány beszerzése, illetve a szakirányú szakképzettség igazolása. Ezen feltételek megléte esetén a vállalkozó szerelési igazolás kiállítására is jogosult volt. A megállapodás eredményeként, az új előírások szerint szerelési igazolást csak a Szakvállalkozói Nyilvántartásba bejegyzett vállalkozó állíthat ki. A Szakvállalkozói Nyilvántartásba a kamara csak akkor jegyzi be a vállalkozót, ha az rendelkezik villanyszerelő szakvizsgával, mestervizsgával vagy szakirányú felsőfokú képzettséggel. A panaszos szerint ez sérti az önállóságát, másrészt a vállalkozók megkülönböztetéséhez vezet. 

A megállapított tényállás
	A Magyar Kézműves Kamara és az ELMÜ Rt., valamint az ÉDÁSZ Rt. együttműködési megállapodást kötöttek egymással a minősített szakvállalkozók regisztrációs rendszeréről. A megállapodások tartalmi kontrollját a Gazdasági Versenyhivatal elvégezte és 2002. december 31-ig mentesítette a megállapodást a versenyt korlátozó megállapodásokra vonatkozó tilalom alól.
	A kamara és a szolgáltatók között létrejött megállapodások a következő rendelkezéseket tartalmazták: "Az együttműködés célja a villamosenergia-fogyasztók szélesebb körű és magasabb színvonalú kiszolgálása, az élet-, vagyon és üzembiztonsági követelmények magasabb szintű teljesítése az e szakterületen tevékenykedő vállalkozók és vállalkozások minősítésével. Az együttműködő felek a cél elérésének eszközeként létrehozzák és működtetik az Elektromosipari Szakvállalkozók Minősítési Rendszerét. Az ÉDÁSZ Rt. (ELMÜ Ft.) szolgáltatási területén mérőhelyet kialakító, a méretlen áramszolgáltatói és/vagy fogyasztói vezetékhálózaton szerelési munkát végző és arról szerelési igazolást kiállítók körének egységes szakmai színvonal alapján történő behatárolása, szakmai felelősség személyhez kötése, a szakmai kivitelezés biztosítása, a fogyasztói és szolgáltatói érdekeket sértő kivitelezés elkerülése. A cél elérése érdekében mérőhelyet csak az alakíthat ki, méretlen áramszolgáltató és/vagy fogyasztói vezetékhálózaton szerelési munkát csak az végezhet és szerelési igazolást csak az állíthat ki, aki a Szakvállalkozói Nyilvántartásba bejegyzésre kerül. A bejegyzettek köre: azok a megfelelő szakirányú képesítéssel és mestervizsgával, vagy szakirányú felsőfokú végzettséggel rendelkező természetes személyek, akik egyéni vállalkozóként saját nevükben bejelentkeznek és nyilvántartásba kerülnek, illetve azok a gazdálkodó szervezetek, amelyek egy vagy több szakirányú felsőfokú végzettséggel vagy középfokú végzettséggel és mestervizsgával rendelkező szakalkalmazottjukat bejelentik és azok gazdálkodó szervezetükkel együtt nyilvántartásba kerülnek.
A bejegyzés feltételei: a bejegyzéshez az érdemi kérdések tekintetében hiánytalanul kitöltött adatlap, szakképesítés és mestervizsga vagy szakirányú felsőfokú végzettség igazolása, az ÉDÁSZ-vizsga letételének igazolása, valamint rendezett kamrai tagság szükséges. Az ÉDÁSZ-vizsgára felkészítő alaptanfolyamokat az ÉDÁSZ Rt. igénytől függően, de legalább 60 naponként indítja. A bejelentkezőt lehetőség szerint a következő, de legalább a bejelentkezéstől számított 60 napon belül induló tanfolyamra be kell sorolni. Az alaptanfolyam végén a bejelentkező a vizsgabizottság előtt vizsgát tesz. Eredményes vizsgát követően a bejelentkező tanúsítványt kap, melynek alapján az adatlapját átvevő kamara, illetve az ÉDÁSZ Rt. bejegyzi az általa vezetett Szakvállalkozói Nyilvántartásba.
A Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsa a Vj-110/1998/27. számú határozatában a következőket rögzítette: "A tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 17.§-a alapján a Gazdasági Versenyhivatal határozatával mentesíti egyedi kérelem alapján a gazdasági versenyt korlátozó megállapodást, ha az (1) bekezdés a/-d/ pontjaiban rögzített feltételek együttesen fennállnak. E feltételek együttes fennállásának bizonyítása a kérelmezőket terhelte a Tpvt. 20.§-ának megfelelően, s a bizonyítási kötelezettségnek a kérelmezők eleget is tettek a vizsgálati jelentés és a Versenytanács megállapítása szerint. (...) A mentesíteni kért megállapodások valóban hozzájárulnak a forgalmazás ésszerűbb megszervezéséhez, mert a fogyasztó-megrendelők a szolgáltatótól a kamaráktól értesülhetnek pl. a rendelkezésre álló nyilvántartásokból, hogy mely gazdálkodó szerveztek szerezték meg azokat a szakmai ismereteket, amelyek birtokában a velük kötött vállalkozási szerződés teljesítése várhatóan szerződésszerű lesz. (...) Nem vitathatóan fogyasztói érdek a terhükre eső, de valójában a megrendelésük alapján eljáró szakiparosok munkavégzésére visszavezethető hibás teljesítés esélyének csökkenése azáltal, hogy a fogyasztók a kérelmező feltételeinek ismeretében lévő, megfelelő teljesítést nyújtó gazdálkodó szervezetek munkavégzése között választhatnak utánjárás nélkül. (...) Kétségtelen, hogy a mentesíteni kért megállapodások versenykorlátozással is járnak, mert az érintett piacra a megállapodó felek által meghatározott, azonos feltételek teljesítésével lehet bejutni. (...) A piacra  lépés azon megnehezülése, hogy a jelentkezőknek fokozott szakmai követelményeknek kell megfelelniük a nyilvántartásba való bekerülésük és bennmaradásuk érdekében, a szakképzettséggel amúgy is rendelkező gazdálkodó szervezetek részére aránytalan többletterhet nem jelent, összehasonlítva azzal a remélt előnnyel, amelyet a szolgáltatási színvonal emelkedése jelent. (...) A megállapodás nem zárja ki a versenyt az érintett áru (szolgáltatás) vonatkozásában, mert az fennmarad a szaknyilvántartásba bekerülő vállalkozások között."

Az ügy jogszabályi háttere
•	1990. évi V. törvény az egyéni vállalkozásról
4.§  (1) Egyéni vállalkozás - a (2) bekezdésben meghatározott kivétellel - vállalkozói igazolvány birtokában gyakorolható.
(3) A vállalkozói igazolványt, kérelemre - az erre a célra rendszeresített egységes nyomtatvány kitöltésével - az a vállalkozó székhelye és tevékenységi köre szerint illetékes gazdasági kamara (a továbbiakban: kamara) adja ki, amelynek az egyéni vállalkozó a gazdasági kamarákról szóló 1994. évi XVI. törvény 7-10. §-ai alapján tagjává válik. Amennyiben az egyéni vállalkozó nem tartozik a hivatkozott törvény hatálya alá, részére a vállalkozói igazolványt a választása szerinti kamara adja ki.
(5) A kérelemhez mellékelni kell
c)  a jogszabályban előírt képesítés meglétét igazoló okiratot, amennyiben a kérelmező a 9.§-ban meghatározott képesítéshez kötött tevékenységet kíván folytatni,
d) jogszabályban előírt más hatóság engedélyét, amennyiben a tevékenység folytatását jogszabály hatósági engedélyhez köti.
5.§ (1) Nem kaphat vállalkozói igazolványt:
a) akit gazdasági, vagyon elleni, vagy a közélet tisztaságát sértő bűncselekmény miatt jogerősen végrehajtandó szabadságvesztésre ítéltek;
b) akit egyéb szándékos bűncselekmény miatt egy évet meghaladó végrehajtandó szabadságvesztésre ítéltek;
c) akit valamely foglalkozástól eltiltottak, az ítélet hatálya alatt az abban megjelölt tevékenységre;
d) aki egyéb jogszabályban - törvényben, törvényerejű rendeletben vagy kormányrendeletben - meghatározott, a tevékenységre előírt foglalkoztatási tilalom alá esik;
e) aki gazdasági társaságnak korlátlanul felelős tagja;
f) akinek a korábban kiadott vállalkozói igazolványát a 14.§ (1) bekezdés d/-e/ pontjában foglaltak miatt visszavonták a tartozás kiegyenlítéséig,
g) akinek adó-, vám- vagy társadalombiztosítási tartozása van.
7.§ (1) A vállalkozói igazolvány kiadása, visszavonása és az ezzel kapcsolatos igazgatási eljárás a kamara hatáskörébe tartozik. A vállalkozói igazolványban feltüntetett tevékenység bővítése, megváltoztatása esetén a vállalkozói igazolvány kiadására irányadó szabályok szerint kell eljárni.
(2) A kamara ellenőrzi az e törvényben előírt feltételek meglétét, továbbá azt, hogy az egyéni vállalkozó tevékenysége megfelel-e az igazolványban foglaltaknak.
8.§ (1) Az egyéni vállalkozó tevékenységét az egyéni vállalkozói igazolvány birtokában kezdheti meg és az abban meghatározott tevékenység keretei között folytathatja.
(2) Az egyéni vállalkozó tevékenységét a tevékenység folytatására irányadó jogszabály előírásai szerint, ha a tevékenység folytatását jogszabály más hatósági engedélyhez is köti, csak ennek birtokában kezdheti meg és folytathatja.
9.§ Képesítéshez kötött tevékenységet az egyéni vállalkozó csak akkor folytathat, ha az jogszabályokban meghatározott képesítési követelményeknek megfelel, vagy az alkalmazottai, illetve segítő családtagjai között van olyan személy, aki az előírt képesítéssel  rendelkezik. Ha az egyéni vállalkozónak több telephelye (fióktelephelye) van, a képesítési követelményekre vonatkozó előírásokat valamennyi telephelyen (fióktelephelyen) érvényesíteni kell.
10.§	 (1) Az egyéni vállalkozó köteles személyesen közreműködni a tevékenység folytatásában.
(2) Az egyéni vállalkozó alkalmazottat, bedolgozót, segítő családtagot és középfokú szakoktatási intézményi tanulót foglalkoztathat. Segítő családtagként a vállalkozó közeli hozzátartozója (Ptk. 685.§ b/ pont), továbbá a vállalkozó élettársa, egyeneságbeli rokonának házastársa, házastársának egyeneságbeli rokona, valamint testvérének házastársa foglalkoztatható.

A vizsgálat megállapításai
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§ (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz akkor lehet fordulni, ha a beadványt tevő megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Ha valamely jogalkalmazói intézkedés, mulasztás stb., az országgyűlési biztos vizsgálatának szempontjából vélelmezhetően relevánsnak tekintett alkotmányos jog bármely részjogosítványára negatívkihatással van, akkor az adott alkotmányos joggal összefüggő sérelem már megállapítható. Olyan intézkedés, amely tartalmi összefüggést sem mutat egy adott alkotmányos joggal, értelemszerűen nemcsak negatív hatással, hanem semmilyen kihatással nem lehet arra, ezért az érintettnek tekintett alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelem kizárt. Eljárásom elsődleges céljának ezért annak megállapítását tekintettem, hogy tekintettel az érintett jogok tartalmára, megsérthette-e egyáltalán a sérelmezett megállapodás a panaszos által felhívott jogokat.
Az Alkotmány 9.§ (2) bekezdésében foglalt rendelkezése szerint "A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
A vállalkozás joga (9.§ (2) bekezdés) valódi alapjog. A vállalkozás joga annyit jelent, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.
A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv,  vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül." (70/A.§);  "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához." (70/B.§ (1) bek.)
	Az Alkotmánybíróság az 54/1993. (X.13.) AB határozatában kifejtette, hogy a vállalkozás joga - mint a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog (Alkotmány 70/B.§ (1) bekezdés) egyik aspektusa, annak egyik különös szintjén történő megfogalmazása - azt jelenti, hogy az állam bárkinek biztosítja a vállalkozás, azaz a gazdasági életben történő tevékenység folytatását. Ezen alapjog az állam által megteremtett közgazdasági feltételrendszerbe történő bekapcsolódás lehetőségét jelenti, amely adott esetben - akár ugyanazon tevékenységi körre vonatkozóan - többféle, egymástól eltérő feltételek, korlátozások lehetőségét is magában foglalhatja. A vállalkozás jogától különböző kérdés az, hogy a vállalkozó milyen közgazdasági feltételrendszerbe lép be. E feltételrendszerrel kapcsolatosan különösen az az alkotmányossági követelmény, hogy az - például az adórendszer - megfeleljen a piacgazdaság alkotmányban rögzített feltételének, valamint hogy ne legyen diszkriminatív.
	A vállalkozás joga azt jelenti, hogy bárkinek alkotmány biztosította joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. A vállalkozás joga a vállalkozóvá válás lehetőségének - esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott - biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható és nem korlátozhatatlan: senkinek nincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához.
A "piacgazdaság" a "gazdasági rendszert" leíró, illetve meghatározó jogok és intézmények értelmezésénél is csak bizonyos korlátok között jöhet számításba. A "gazdasági rendszert" leíró, illetve meghatározó jogok és intézmények a tulajdonhoz való jog, a köztulajdon és magántulajdon egyenlősége; a vállalkozás joga, a versenyszabadság; az állami tulajdon; az állami vállalatok és a foglalkozás választáshoz való jog;  az érdekvédelmi szervezkedés joga; a szabad mozgáshoz és letelepedéshez való jog - végül a diszkrimináció tilalma és végső esetre az emberi méltósághoz való jogból levezetett általános személyiségi jog.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a szélső eseteken túl a "piacgazdaság" irreleváns minden alkotmányossági vizsgálatnál. A piacgazdasághoz senkinek sincs joga, vagyis nem minősíthető alapjogként; a piacgazdaság sérelmére hivatkozva semmilyen alapjog sérelmének alkotmányellenessége nem dönthető el. Nem lehet egy beavatkozás alkotmányosságát attól függővé tenni, hogy a korlátozás a piacgazdaság kiépítését szolgálja-e. Alkotmányos lehet a piac korlátozása a piac szabadságától teljesen független alapjogok és alkotmányos érdekek miatt is: például környezetvédelmi, egészségügyi, vagy éppen honvédelmi okokból.
A piacgazdasággal, mint alkotmányos feladattal és mint a gazdasági rend alkotmányos jellemzőjével kapcsolatban egyetlen, de lényeges szempontból hasonló a helyzet, mint a jogállamisággal: az alkotmány hatálybalépésével a piacgazdaság alkotmányjogilag ténnyé vált és program maradt. Ténnyé vált, amennyiben az alkotmány erejénél fogva hatályosultak mindazon jogok és intézmények, amelyek a piacgazdaság működéséhez szükségesek: az (egyenlően védett) tulajdon, a vállalkozás joga stb., lásd fenn. A piacgazdaság fenntartása és védelme egyben folyamatos alkotmányos feladat is, amelyet egyrészt a gazdasági versenynek az alkotmányban is előírt "támogatásával", de mindenekelőtt az egyes alapjogok érvényesítésével és védelmével lehet és kell az államnak megvalósítania. Ennek az alapjogvédelemnek viszont megvan a maga módszertana és megvannak a maga ismérvei. "A gazdasági verseny szabadsága" nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az alkotmány 9.§ (2) bekezdése értelmében  az államnak is feladata. A versenyszabadság állami "elismerése és támogatása" megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi alapjog objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny, amelynek - a piacgazdasághoz hasonlóan - külön alkotmányossági mércéje nincs.
	Az alanyi jogi értelemben vett munkához való jog, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog (70/B.§), illetőleg a vállalkozás joga (9.§) között nincs hierarchikus viszony. A munkához való jogot is úgy kell értelmezni, hogy abba mindenfajta foglalkozás, hivatás, "munka" megválasztásának és gyakorlásának szabadsága beletartozik. Ehhez képest mind az egyik aspektus, ti. a választási szabadság külön megnevezése a 70/B.§-ban, mind a vállalkozás kiemelése a 9.§-ban csupán ismétlés vagy részletező rendelkezés. Munka, foglalkozás, vállalkozás alanyi alapjogként nem különbözik egymástól.
A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását, vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. Ha nem lenne ez a jog nevesítve, az általános személyiségi jog sérelme alapján lehetne érvényesíteni. Az Alkotmánybíróság feltétlen alkotmányos követelménynek minősítette, hogy az állam ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást. Az egyes foglalkozásokra tárgyi ismérvek alapján bevezetett numerus clausus éppen ezt teszi: ha a létszám betelt, minden személyi tulajdonságtól függetlenül, lehetetlenné tesz az adott foglalkozás választását. Az ilyen tárgyi korlát alkotmányosságát, elsősorban annak szükségességét és elkerülhetetlenségét, azt, hogy a korlátozás valóban a legenyhébb eszköz-e az adott cél elérésére, a legszigorúbban kell vizsgálni.
	A szubjektív feltételek előírása is a választási szabadság korlátozása. Ezek teljesítése azonban elvileg mindenkinek nyitva áll (ha nem, akkor a korlát objektív). Ezért a jogalkotó mozgástere némileg nagyobb, mint az objektív korlátozásnál. Végül, a foglalkozás gyakorlásának korlátai jórészt szakmailag és célszerűségi szempontokból indokoltak, alapjogi problémát határesetekben okoznak.
	A fent kifejtettek alapján megállapítottam, hogy nem okoz alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet a vizsgált megállapodásnak a villanyszerelési tevékenység képzettségi feltételekhez kötéséről szóló rendelkezése az alkotmány 9.§-ának (1) bekezdésében foglalt piacgazdaságról szóló rendelkezésből fakadó követelményekkel, illetve a vállalkozáshoz való joggal összefüggésben.
	Az alkotmány diszkriminációs tilalma szempontjából megkülönböztetésnek az olyan gyakorlat minősül, amely azonos élethelyzeteket eltérő módon, illetve eltérő élethelyzeteket azonos módon szabályoz.
	A beadványban leírt összefüggésben a szolgáltatói gyakorlatnak nincs megkülönböztető jellege, hiszen a tevékenység folytatására vonatkozó feltételek valamennyi olyan személlyel szemben fennállnak, akik a feltételekhez kötött tevékenységet kívánják végezni. 
Az országgyűlési biztos által lefolytatott eljárás szempontjából nyilvánvalóan alaptalan az a panasz, amely a megjelölt sérelem alapjául olyan tényeket jelöl meg, amelyek nem felelnek meg a valóságnak. Az országgyűlési biztos a nyilvánvalóan alaptalan beadványt elutasítja. A beadvány ezen részét ezért, mint nyilvánvalóan alaptalant, elutasítom.

Budapest, 1999. december 21.

Dr. Polt Péter