OBH 2707/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó. dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

Egy balatonfüredi panaszos 1999. június 8-án érkezett beadványával azért fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mert véleménye szerint Balatonfüred Képviselőtestületének szemétszállítási rendelete illetve annak a helyi közszolgáltatást végző Rt. általi alkalmazása több szempontból is aggályokat vet fel. Amint a panaszos beadványában leírtakból megállapítható volt, a panaszos véleménye szerint az Rt. által alkalmazott, a háztartásonként keletkező, vélelmezett minimális hulladék mennyiség lehetetlenné teszi annak figyelembe vételét, hogy ténylegesen ennél jóval kevesebb szemét is keletkezhet egy-egy háztartásban. A panaszos beadványában azt is kifogásolta, hogy a PROBIO Rt. a lakások nagy többségénél szerződés hiányában végzi a szemételszállítást, így nem világos, hogy mi a díjkövetelés jogalapja.
Mivel a beadványban leírtak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével illetve a piacgazdaságra vonatkozó alkotmányos rendelkezésből  fakadó követelményekkel összefüggő sérelem fennálltára engedtek következtetni, az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§-ában foglalt rendelkezés alapján eljárást indítottam.
Eljárásom során felkértem Balatonfüred Polgármesteri Hivatalát, hogy a szemétszállítási szolgáltatásra vonatkozó rendelkezéseket tartalmazó önkormányzati rendeletet küldjék meg, majd kérésem tejesítése után megkezdtem a vizsgálatot. Eljárásom során megkerestem ezen kívül a PROBIO Rt. igazgatóságának elnökét, kérve, hogy az általam meghatározott kérdések megválaszolásával tájékoztasson az Rt.-nek az önkormányzati rendelete alapján kialakított szolgáltatási gyakorlatáról. 

A megállapított tényállás

Az önkormányzati rendelet alapján a háztartási hulladékkal kapcsolatos kötelező közszolgáltatás megkezdéséről és nyújtásának lényeges feltételeiről a szolgáltató a tulajdonost írásban értesíti. A kötelező közszolgáltatással kapcsolatos jogviszonyt a szolgáltató és a tulajdonos között az értesítés ténye hozza létre. A PROBIO Rt. igazgatóságának elnöke által megküldött, 1999-re vonatkozó, a lakosság tájékoztatását szolgáló értesítés a következőket tartalmazza: "Tisztelt Ügyfelünk! Reméljük, hogy társaságunk szemétszállítási szolgáltatása az Ön igényeinek megfelelően történik. Munkánk színvonalát szeretnénk - az Ön igényeinek megfelelve - tovább javítani. Ennek azonban sajnos ára van, mint minden árunak és szolgáltatásnak. Értesítjük, hogy a helyi önkormányzat a háztartási szemét szállítási díját 1999. január 1-től az alábbiak szerint állapította meg: Egy darab 110 literes szabványos szemétgyűjtő edény egyszeri ürítésének díja: 44,-Ft +ÁFA. Az önkormányzati rendelet értelmében az ingatlan tulajdonosnak legalább egy darab szabványos szemétgyűjtő edényt kell biztosítani, valamint az ürítés igénybevétele heti két alkalommal kötelező (állandó lakosok esetén évi 104 alkalom, nyaralótulajdonosok esetén 60 alkalommal IV. 1-től X. 31-ig) Ehhez természetesen rendelkezésre áll. Amennyiben további szabvány szeméttároló edényt kíván elhelyezni, azt természetesen plusz díjfizetés ellenében ürítjük. (...) A szemétszállítási díjak számlázását az állandó lakosok (tulajdonosok, használók, bérlők) részére negyedévente (évente négy alkalommal), míg üdülőtulajdonosok részére évente egy alkalommal egyösszegben végezzük. Az esedékes befizetés összegéről számlát, valamint csekket küldünk, melyet a kézhezvételtől számított 15 napon belül szíveskedjen befizetni. (...)" A panaszos által adott tájékoztatás szerint ő a fenti tartalmú értesítést 1999. második negyedévében kapta kézhez, úgy, hogy az Rt. szolgáltatási díjat beszedő munkatársa személyesen átnyújtotta azt neki. 
A PROBIO Rt. a jogelőd Városgazdálkodási Vállalat tevékenységét is figyelembe véve 1972. óta végzi Balatonfüreden a szemétszállítást. Az Rt. a szemétszállítás rendjével módjával, gyakoriságával kapcsolatosan az 1972. óta szerzett tapasztalatokat használta fel a rendelet elkészítése során. Figyelemmel voltak továbbá a Veszprém Megyei Önkormányzat Területfejlesztési Irodája által 1994-95-ben készített tanulmánytervezetre is, amely a Veszprém megyében keletkező települési szilárd hulladék mennyiségére, minőségére és keletkezésének módjára vonatkozó tapasztalatokat elemzi. Ebből az elemzésből állapították meg, hogy Veszprém Megyében évente fejenként 309 kilogramm szemét keletkezik. Az említett tanulmány szerint az egy főre eső hulladék mennyisége Balatonfüreden 3,03 m3 a lakótelepi körzetekben, a családi házas körzetben 1,41, falusias körzetben 0,77 m3. A vizsgálatok és a gyakorlati tapasztalatok alapján a szolgáltató megállapította, hogy - különösen a nyári időszakban - feltétlenül szükség van a heti kétszeri elszállításra, a gyorsan romló élelmiszer maradékok miatt. A szolgáltató által adott tájékoztatás szerint azoknál a lakosoknál, ahol 220 heti liter szemétnék kevesebb keletkezik, főszabály szerint az alacsonyabb díjfizetésre vonatkozó igényt nem tudják figyelembe venni.              

Az ügy jogszabályi háttere

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 

198. § (1) A szerződésből kötelezettség keletkezik a szolgáltatás teljesítésére és jogosultság a szolgáltatás követelésére.
(2) Jogszabály szerződés kötését kötelezővé teheti.
(3) Szolgáltatásra irányuló kötelezettség és jogosultság jogszabályból vagy hatósági rendelkezésből szerződéskötés nélkül is keletkezhet, ha a jogszabály vagy a törvényes jogkörében eljáró hatóság így rendelkezik, és a kötelezettet, a jogosultat és a szolgáltatást kellő pontossággal meghatározza. Ebben az esetben - jogszabály vagy hatóság eltérő rendelkezése hiányában - a szerződésre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.

199. § Egyoldalú nyilatkozatból csak a jogszabályban megállapított esetekben keletkezik jogosultság a szolgáltatás követelésére; az egyoldalú nyilatkozatokra - ha a törvény kivételt nem tesz - a szerződésre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.

A szerződés alakja

216. § (1) Szerződést jogszabály ellenkező rendelkezése hiányában akár szóban, akár írásban lehet kötni. A szerződési akaratot ráutaló magatartással is kifejezésre lehet juttatni.
(2) A nyilatkozattétel elmulasztása - ha az nem ráutaló magatartás - csak akkor minősül elfogadásnak, ha ezt jogszabály rendeli, vagy ha a felek ebben megállapodtak.

226. § (1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.

387. § Közüzemi szerződés alapján a szolgáltató köteles meghatározott időponttól a fogyasztó számára folyamatosan és biztonságosan a fogyasztó igénye szerint meghatározott közüzemi szolgáltatást - így különösen gázt, villamos energiát és vizet - nyújtani, a fogyasztó pedig köteles időszakonként díjat fizetni.
388. § (1) Jogszabály kimondhatja, hogy a szerződés a szolgáltatás igénybevételével jön létre.
(2) A szolgáltató a szerződés megkötését csak jogszabályban meghatározott esetekben tagadhatja meg, illetőleg a szerződés tartalmát csak jogszabályban meghatározott feltételektől teheti függővé.
(3) A szolgáltató a fogyasztóval szemben a teljesítést csak jogszabályban meghatározott esetekben szüneteltetheti, illetőleg korlátozhatja.
(4) A szolgáltató a szerződést csak a jogszabályban meghatározott feltételek esetén mondhatja fel.

685. § E törvény alkalmazásában
a) jogszabály: a törvény, a kormányrendelet; továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 19. § (1) bekezdésének c) pontja, a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 209/B. § (6) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében viszont valamennyi jogszabály;

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról

8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (a továbbiakban Obtv.)

16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

1995. évi XLII. törvény az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről (a továbbiakban Kötv.)

1. § (1) A helyi önkormányzat által szervezett, a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését biztosító helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója (a továbbiakban együtt: tulajdonos) az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről - a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon - a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni, ha jogszabály vagy hatósági határozat eltérően nem rendelkezik.

2. § A helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg:
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit [Ptk. 226. § (1) bek.];
d) közüzemi szolgáltatás (Ptk. 388. §) esetén a közüzemi szerződés létrejöttének módját, valamint a szolgáltatás igénybevételének, korlátozásának, megtagadásának - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;

Balatonfüred Képviselőtestületének 10/1993. (III. 17) Kr. számú önkormányzati rendelete a környezetvédelemről (a továbbiakban Kr.)

3.§ 5. pont A háztartási hulladékkal kapcsolatos kötelező közszolgáltatás megkezdéséről és nyújtásának lényeges feltételeiről a szolgáltató a tulajdonost írásban értesíti. A kötelező közszolgáltatással kapcsolatos jogviszonyt - lakossági szolgáltatás esetén -  a szolgáltató és magánszemély tulajdonos között az értesítés ténye hozza létre. A nem magánszemély tulajdonos (továbbiakban közületi szerv) és a szolgáltató között a jogviszony a szerződés megkötésével jön létre, melyet a szolgáltatást igénybevevő közületi szervnek kell kezdeményeznie. 

6. pont Az intézményes háztartási szemétszállítás Balatonfüred város belterületén kiterjed valamennyi - szemétszállító járművel megközelíthető - utcára, köz- és magánterületre. A városban az ingatlanok tulajdonosai kötelesek ingatlanonként legalább egy szabványos szemétgyűjtő edényt saját költségen biztosítani. A PROBIO Rt. saját tulajdonában lévő szemétgyűjtő edényeket, konténereket is elhelyezhet, külön használati díj ellenében. 

7. pont A jogi személyek, jogi személyiség nem rendelkező szervek, valamint az állampolgárok tulajdonában (használatában, haszonélvezetében) lévő idényjellegű nyaraló és üdülőingatlanon keletkezett háztartási és egyéb szemét elszállítását a tulajdonos (használó) április 1-től október 31-ig köteles igénybe venni. A meghatározott időszakon kívül a használat folyamán keletkezett háztartási és egyéb szemét, vagy hulladék rendeltetésszerű kezelése és elszállítása szükség szerint kötelező. 

8. pont A háztartási szemét rendszeres gyűjtésével, elszállításával valamint ártalmatlanításával kapcsolatos kötelező közszolgáltatásért a tulajdonos díjat köteles fizetni. A díjat a képviselőtestület - a rendelet 8. számú melléklete szerint -  a szemétgyűjtő edény nagysága és az ürítés száma alapján állapítja meg. 

10. pont A rendszeres szemétszállításba bekapcsolt területeken a lakosságtól való háztartási szemétszállítás heti kettő alkalommal, vendéglátó egységektől szezonban - május 15-től szeptember 15-ig - naponta, egyéb szervezetektől szükség szerint , de legalább hetente egy alkalommal történik.          

13. pont A beépítetlen ingatlan tulajdonosa írásban kérheti a szolgáltatótól a közszolgáltatás szüneteltetését addig, amíg az ingatlanon háztartási hulladék nem keletkezik. Az üres, romos helyiségek után - amennyiben a tulajdonos ezt az állapotot a Polgármesteri Hivatal igazolásával írásban jelzi a szolgáltatónak -, a díjfizetés szünetel.  

8. számú melléklet: A háztartási hulladék rendszeres gyűjtésével, elszállításával ártalmatlanításával kapcsolatos kötelező közszolgáltatás díja

1. Szabványos 110 literes szemétgyűjtő edény egyszeri ürítési díja: 44,- Ft+Áfa 

A vizsgálat megállapításai

1.) A háztartásonként keletkező, vélelmezett minimális hulladék mennyiséggel kapcsolatos vizsgálati megállapítások

Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a PROBIO RT. a helyi önkormányzati rendelet szabályait alkalmazva ingatlanokra mint szolgáltatási egységekre állapítja meg a szolgáltatás díját. 
Amint azt az Alkotmánybíróság az 55/1998. (XI. 27.) számú határozatában kifejtette, a Ptk. 201. § (2) bekezdése nem abszolút tilalomként nyilvánítja ki a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás értékkülönbségének előfordulását, hanem megtámadási lehetőséget biztosít a sérelmet szenvedő fél számára. A jogvita elbírálása a rendes bíróság hatáskörébe tartozik. Az Alkotmánybíróság pedig a normakontroll szabályai alapján vizsgálhatja meg és bírálhatja el, hogy valamely jogszabály - és a jogszabályok között valamely önkormányzati rendelet - sérti-e a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének a Ptk. 201. § (1) bekezdésében megfogalmazott követelményét. Az országgyűlési biztos vizsgálatának tárgya a közszolgáltatást végző cég eljárása, mivel azonban  a közszolgáltató nyilvánvalóan az önkormányzati rendelet szabályainak betartásával járt el, a vizsgálatot a rendeletre is ki kellett terjeszteni.
Az 1122/B/1996. AB határozatában az Alkotmánybíróság már rámutatott a következőkre. Az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybe vételéről szóló 1995. évi XLII. törvény 2. §  f) pontjában foglalt törvényi szabályozás alapján az önkormányzat jogosultsága, hogy a települési szilárd hulladék elszállítása díjáról rendelkezzék. Az önkormányzat a díjfizetés alapja meghatározásánál is nagyfokú önállósággal rendelkezik. Mivel azonban - törvényi felhatalmazás alapján - szerződéses jogviszony elemét szabályozza, tiszteletben kell tartania a polgári jog olyan általános alapelvét, mint a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűsége. A Polgári Törvénykönyvnek ez az általános háttér-jogszabály jellege ugyan nem változtat a jogszabályok alkotmányos hierarchiáján, de azt a kötelezettséget rója a jogalkotó szervekre és a jogalkalmazókra, hogy a Ptk. elveit a rokon jogszabályok alkotása és alkalmazása során érvényesítsék. A szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása olyan alapvető követelmény az önkormányzatokkal szemben, amelyet a szemétszállítási díj meghatározására irányuló rendeletalkotásukkor nem hagyhatnak figyelmen kívül. Mindez nemcsak a Ptk. idézett előírásából, hanem bevezető rendelkezéseinek bizonyos alapelveiből is következik. A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti az önkormányzatokkal szemben azt a követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározásakor a díj összegét nem a tényleges szemétkibocsátáshoz és annak elszállításához, hanem azt tükröző más mutatóhoz (pl. a helyiségek száma, lakásban élő személyek száma, kiürített tartóedények száma, űrmérete stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására.
Amint azt az országgyűlési biztos általános helyettese a 2365/1998 számú jelentésében megállapította, a szemét mennyisége nyilvánvalóan nem áll egyenes arányban az ingatlanok számával. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint (ld. 55/1998. (XI. 27.) számú AB határozat) az igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósíthatja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja. Az Alkotmánybíróság azonban fenti döntésében a tényleges szemét mennyiségéhez igazodó díjra vonatkozó szabályozást nem abszolút elvárásként állította a jogalkotó elé és nem helyezte kilátásba a jövőre nézve azt sem, hogy az ennek meg nem felelő szabályozás sorsa az Alkotmánybíróság által folytatott vizsgálat eredményeként csak a megsemmisítés lehet. Ami biztosan megállapítható az Alkotmánybíróság gyakorlatából, az az, hogy a szemétkibocsátással csak rendkívül közvetett kapcsolatban álló számítási egységre alapozott, illetve a helyiségek számán alapuló szabályozás alkotmánysértő volta miatt minden esetben megsemmisítésre számíthat. Ez azonban az alkotmányossági elvárások minimumát fejezi ki. A maximum - tehát ami az arányosság követelményének a leginkább megfelel - a szemét mennyiségéhez igazodó díjszámítás. Amennyiben a felszámítható díj alapjának szempontjából a szolgáltatást igénybe vevő személyek számától teljesen független "ingatlan", "lakóegység", "üdülőegység" fogalmára mint egységre építő szabályozást tekintjük egy képzeletbeli skála egyik végpontjának, a tényleges szemét mennyisségéhez igazodó számítást pedig a másik végpontnak, megállapíthatjuk, hogy az ez utóbbihoz közelítő megoldások az alkotmányossági kritériumoknak is jobban megfelelnek. A kérdés alkotmányjogi megítélésének nehézsége abban áll, hogy a Ptk.-nak az egyenértékűség vélelmére és védelmére vonatkozó rendelkezéseit nehéz az alkotmányjog "nyelvére lefordítani", éppen azért mert a Ptk maga sem abszolút szabályként kezeli ezeket az elveket, illetve azért mert azoknak - optimális esetben a Ptk-val azonos jogforrási szinten elhelyezkedő jogszabályokkal szemben is érvényesülnie kell. Minden esetben alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okoz azonban az olyan szabályozáson alapuló gyakorlat, amely a ténylegesen képződő szemét mennyiségétől független számítási alapra, például az ingatlanra mint számítási alapra  támaszkodik, mivel - hasonlóan a díjak helyiségenkénti meghatározásához - lehetetlenné teszi a szolgáltatás valóságos értékének megállapítását. 

2.) A panaszos beadványában megjelölt azon sérelemmel összefüggésben, mely szerint a PROBIO Rt. a lakások nagy többségénél szerződés hiányában végzi a szemételszállítást, így nem világos, hogy mi a díjkövetelés jogalapja, a következőkből indultam ki:
A panaszos beadványát úgy értelmeztem, mint amely a közszolgáltatási szerződés létrejöttének tényét vitatja. 
A kötelmi jog a polgári jognak az a része, amely a kötelezett által a jogosultnak teljesítendő szolgáltatásokra (a kötelmekre) vonatkozó szabályokat tartalmazza. A kötelem a meghatározott személyek között létrejövő kötelmi jogviszonyból fakad, amely tipikusan szerződésen alapul. Szerződés nélkül keletkezik kötelmi jogviszony a károkozó magatartás, a jogalap nélküli gazdagodás, a jogszabály vagy hatóság rendelkezése alapján és egyes egyoldalú jognyilatkozatokból (pl. díjkitűzés). A Kr. 3.§ 5. pontjának értelmezése során azt kellett eldönteni, hogy a jogalkotó szándéka szerint a szolgáltató és tulajdonos közötti kötelmi jogviszonyt - lakossági szolgáltatás esetén - milyen jogi tény keletkezteti. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a Kötv. 1. § (1) bekezdésének megfelelően a települési szilárd hulladék összegyűjtése, elszállítása és ártalommentes elhelyezése helyi közszolgáltatásnak minősül, amelynek ellátására közüzemi szerződés keretében kerül sor. Ez az értelmezés következik a Kötv. 2.§ d) pontjában foglalt rendelkezés egyszerű nyelvtani értelmezéséből is. A helyi önkormányzatnak tehát saját rendelete megalkotásakor nincs lehetősége a szolgáltatás igénybevevői körének abból a  szempontból történő megkülönböztetésére, hogy a kötelmi jogviszonyt milyen jogi tény keletkezteti. A kötelező közszolgáltatás létrejötte szempontjából, - mivel az mindig szerződéses jogviszony, - nem a kötelem létrejöttének alapjául szolgáló jogi tény meghatározásának joga illeti meg az önkormányzatot, - azt a törvényalkotó már megtette, - hanem a szerződéses jogviszony létrejöttének alapjául szolgáló tény, a szerződés alakja meghatározásának joga. A Kr. által alkalmazott fogalom "az értesítés ténye" nyilvánvalón nem tekinthető szerződést létrehozó jogi ténynek, mert a szerződésnek a felek egybehangzó akaratnyilatkozatát kell megjelenítenie. Ehhez pedig minimum két nyilatkozat létére van szükség. (Eltekintve most a nyilatkozat formájának kérdésétől.) Nem lehet ugyanakkor egyoldalú jognyilatkozat sem, mert a törvényalkotó nem hatalmazta fel az önkormányzatokat bármely kötelemkeletkeztető jogi tény meghatározására, csak a közüzemi szerződés létrejöttének módja meghatározására. Az egyoldalú jognyilatkozatok egyébként is csak egyoldalú kötelezettségvállalást eredményezhetnek, azaz azok csak az egyoldalú kötelezettségvállalás teljesítésének követelésére szóló jogosultság keletkeztetésére alkalmasak.
A fent kifejtettekből az következik, hogy a PROBIO Rt. által alkalmazott értesítés a polgári jog általános szabályai szerint nem alkalmas szerződés keletkeztetésére. Ebben a viszonyban (szolgáltató és tulajdonos viszonyában) az értesítés legfeljebb ajánlat lehet, melynek elfogadására - és így a szerződés létrejöttére - vonatkozóan az önkormányzatnak joga és lehetősége lenne úgy rendelkezni, hogy annak formája a ráutaló magatartás. A magyar bírói gyakorlat szerint a hallgatás csak abban az esetben minősülhet ráutaló magatartásnak, ha az kétséget kizáróan kifejezi a szerződés létrehozására illetőleg módosítására irányuló akaratot. Nincs lehetőség arra, hogy a felek egyike az általa tett ajánlat - tehát egyoldalú nyilatkozat - alapján a szerződést megkötöttnek tekintse annak közlésével, hogy ha a másiktól meghatározott időn belül választ nem kap, az elfogadásnak minősül.

Az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.

Az országgyűlési biztosok gyakorlatában alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, vagyis túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. (Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható (abszolút) jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint. Ez utóbbi fordulatnak azonban a konkrét esetben nincs jelentősége.)

A PROBIO Rt. által a közszolgáltatási jogviszony létrehozatalára vonatkozóan nyilvánvalóan sérti a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét, hiszen ellentétes több hatályos jogszabály rendelkezéseivel is. Az országgyűlési biztosok már több alkalommal kifejtették, hogy a jogbiztonsággal összefüggő alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság önmagában csak kivételesen állapítható meg, ahhoz vagy egy másik Alkotmányban biztosított joggal kapcsolatos sérelem, vagy tényleges érdeksérelem szükséges. A polgári jog alanyainak azon igénye, hogy az őket érintő jogviszonyok  egyértelműen meghatározottak legyenek, a jog által elismert és védelemben részesített igénynek tekinthető. A PROBIO Rt. által alkalmazott értesítésre vonatkozóan vizsgálatom során tapasztalt rendkívül laza kézbesítési szabályok nyilvánvalóan arra az önkormányzati rendelkezésre vezethetőek vissza, amely az értesítés tényét önmagában véve elegendőnek találta a szerződés létrehozására és amely szabály az abban foglalt rendelkezés jellegénél fogva alkalmatlannak bizonyult a szolgáltatóval szembeni nagyobb körültekintés kikényszerítésére. A szolgáltató ugyanis az önkormányzati rendelet szabályai alapján megelégszik a díjbeszedő általi kézbesítéssel, amelynek következtében bizonyíthatatlanná válik, hogy megkapták-e az érintettek a szolgáltató értesítését, és ha igen, mikor. Mindennek következtében lehetetlenné válik annak megállapítása is, hogy ténylegesen mely tulajdonosokkal jött létre a szerződés, és melyekkel nem. 

Tekintettel azonban arra, hogy a vizsgált esetben a fentiekben kifejtett összefüggésből semmilyen érdeksérelem nem hárult a panaszosra, mert ő saját bevallása szerint ténylegesen igénybeveszi a szemétszállítási szolgáltatást és a PROBIO Rt. el is szállítja a keletkező szemetet, alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot nem állapítottam meg. A szolgáltató és a panaszos között egy formálisan a szerződés létrehozatalára alkalmatlan jogi tény ellenére tényleges szolgáltatási viszony keletkezett, amelyből származó kötelezettségeknek mindkét fél eleget tesz. Mivel sem a panaszos nem jelölt meg, sem  a vizsgálatom nem tárt fel olyan alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet, illetve érdeksérelmet amely a jogbiztonságot sértő állapotból a panaszosra hárul, az Obtv. 16.§-a alapján megállapítottam, hogy alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság feltárására nincs alap.

Ajánlás

Az  állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20.§-a alapján felkérem a Veszprém Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy kezdeményezze Balatonfüred Képviselőtestületénél az érintett önkormányzati rendelet módosítását úgy, hogy az alkalmassá váljon a feltárt visszásság kiküszöbölésére.

Budapest, 2000. február 21.

Dr. Polt Péter