OBH 2675/1999., 2623/1999., 2874/1999., 2923/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Tárgy: Pécsi Megyei Jogú Város közoktatási
intézményrendszerének  átszervezése

Az eljárás megindulása

A pécsi Berek utcai Általános Iskola tanulói, szülői közössége, és iskolaszéke fordult panasszal az országgyűlési biztoshoz az iskolájuk jogutód nélküli megszüntetéséről hozott önkormányzati döntés miatt. A megyei közigazgatási hivatal is közvetlenül tájékoztatta az állampolgári jogok országgyűlési biztosát az önkormányzatnak a közoktatási intézményrendszer átszervezése ügyében folytatott vizsgálatáról. Az átszervezés több iskolát érintett, ezért az érdekelt szülők kérelmeket nyújtottak be a Rácvárosi és Istenkúti Általános Művelődési Központ Istenkúti Tagiskolájának megszüntetése, és a Pollák Mihály Építőipari Szakközépiskola és Szakiskola tervezett összevonása ügyében is. Kérelem érkezett a pécsi Surányi M. utcai óvoda bezárása ellen is.

A panaszolt ügyekben az Alkotmány 70/F. § -ban biztosított művelődéshez való alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanújára tekintettel vizsgálatot indítottam, majd a panaszok vizsgálatát az érintett önkormányzati intézkedés - a városi oktatási intézményrendszer átalakítására vonatkozó határozatok - azonosságára tekintettel egyesítettem, és annak során megkerestem az önkormányzat polgármesterét és a közigazgatási hivatalt, a beszerzett információk alapján a következő tényállást állapítottam meg.

A tényállás

A pécsi önkormányzat a városi oktatási intézményrendszer átalakítására 1996 óta már több intézkedést tett, melynek során 1997-ben a Rácvárosi és Istenkúti iskolát az Általános Művelődési Központba vonták össze. Az önkormányzat 1999-ben két alkalommal tárgyalta a közoktatási intézményrendszer átalakításának kérdését. A Rácvárosi és Istenkúti ÁMK Istenkúti Tagiskolájának az ügyét a 109/1999.(03.18.) Kgy. számú határozattal döntötte el a közgyűlés, míg a Berek utcai Általános Iskola megszüntetése, és a Pollák Mihály Építőipari Szakközépiskola és Szakiskola összevonása, valamint a Surányi M. utcai óvoda bezárása ügyében a 246/1999.(06.03.) Kgy. számú határozatot hozta.

I. A Berek utcai Általános Iskola megszüntetése

A Kertvárosnak nevezett városrész 7 általános iskolája a lakótelepen tapasztalható csökkenő gyermekszámra tekintettel körülbelül 500 fős kihasználatlan kapacitással működött, ennek megoldására egy általános iskola teljes megszüntetésének lehetősége merült fel. A javaslat szerint a településrész tanulóinak az okozza a legkisebb problémát, ha a hét iskola közül a leginkább központi helyen lévő iskolát szüntetik meg, mert így mindenki a lakóhelyéhez legközelebb lévő másik iskolába kérheti az átvételét. A legközelebbi iskola mintegy 300 méterre található a megszüntetendő iskola épületétől.
Az önkormányzat a 78/1998.(02.26) Kgy. számú határozatával lehetővé tette, hogy az iskola az 1999-2000-es tanévtől 12 osztályos iskolaként működjön, és a 9. osztályba már 78 tanulót - főként a végzett 8.-as tanulók közül - fel is vettek. 

A tervezett bezárás ellen 1999. május 11-re utcai demonstrációt szervezett az egyik gimnázium szülői közössége, melyen részt vettek a bezárással, átszervezéssel érintett oktatási intézmények pedagógusai, tanulói, illetve azok szülei. A résztvevők fő kifogása az volt, hogy a beíratások lezajlását követően a gyermekek esélye csökken arra vonatkozóan, hogy az általuk választott iskolába nyerjenek felvételt, hiányolták, hogy az érdekeltek véleményét az önkormányzat nem kérte ki. A demonstrációt követően több fórumon vitatták meg a bezárás érvei, és ellenérveit.

A közgyűlés a Berek utcai Általános Iskola megszüntetése ügyében 1999. június 3-án hozta meg döntését. A határozat ellen az érintettek a megyei Közigazgatási Hivatalhoz fordultak. 

A közigazgatási hivatal kifogásolta, hogy a döntésben nem rendelkeztek a felvett 9. osztály tanulóinak sorsáról. Megállapította továbbá, hogy az önkormányzat a kérdést véglegesen rendező határozatainak meghozatalakor a megyei önkormányzat szakvéleményének ismerete nélkül döntött. A Berek utcai Általános Iskola megszüntetésével egyidejűleg nem jelölte ki az új körzethatárokat, amelyek meghatározzák, hogy a körzeten belül lakó tanulókat melyik iskola köteles felvenni. A szavazással kapcsolatban is eljárási hibákat állapított meg a vizsgálat, ezért a Közgyűlést felszólította, hogy legkésőbb 1999. július 31-ig az észrevételeket tárgyalja meg a közgyűlés, és a 246/1999.(06.03.) Kgy. számú határozatát helyezze hatályon kívül, és a hiányosságokat pótolva hozzon új határozatot. 

A közgyűlés július 1-jén megtárgyalta a közigazgatási hivatal észrevételeit, és - többségi határozattal - úgy döntött, hogy a hiányosságok időközben megtörtént pótlására tekintettel a határozatát hatályában fenntartja. 

A Berek utcai Általános Iskola Szülői Munkaközössége népszavazás kezdeményezésére vonatkozó aláírásgyűjtő ív hitelesítését kérte az önkormányzat jegyzőjétől, de az az aláírást megtagadta. A kezdeményezők ezzel szemben bírósághoz fordultak, amely a hitelesítést elrendelte. Az aláírásgyűjtését megkezdték, de július 1-jéig nem gyűlt össze a népszavazás kiírásához szükséges számú aláírás. 

II. A Rácvárosi és Istenkúti ÁMK Istenkúti Tagiskolájának megszüntetése

Az önkormányzat 1997-ben hozott döntése értelmében a Rácvárosi és Istenkúti iskolát összevonták, és az Általános Művelődési Központ Istenkúti tagiskolájának a megszüntetéséről hozott döntést 1999. március 18-án a testület. 

Az Istenkúti Közösségért Egyesület, és az ÁMK iskolaszéke fordult kérelemmel az Országgyűlési Biztos Hivatalához a testület döntésének felülvizsgálata érdekében, mert álláspontjuk szerint a tagiskola megszüntetése és a távolabbi, csak busszal megközelíthető iskola kijelölése a gyermekek, és szüleik számára aránytalan terhet jelent.

Az önkormányzat a határozatban rendelkezett arról is, hogy az intézmény rácvárosi épületébe átkerülő tanulók szervezett utaztatásáról az önkormányzat gondoskodik. Tekintettel arra, hogy nem minden szülő választotta ezt az iskolát, ezért az önkormányzat az ingyenes tanulóbérlet biztosításával támogatja a családokat.
III. A Pollák Mihály Építőipari Szakközépiskola és Szakiskola Speciális Tagozatának összevonása a Fehérhegyi Általános Iskola és Speciális Szakiskolával 

Az önkormányzat 1999. június 3-án hozott döntése értelmében a Pollák Mihály Építőipari Szakközépiskola és Szakiskola feladatköréből 1999. július 1-jei hatállyal törölte a "Fogyatékos tanulók nappali rendszerű műveltséget megalapozó iskolai oktatás" szakfeladatot. Az ilyen képzésben résztvevő osztályokat a Fehérhegyi Általános Iskolába helyezte át.

Az iskola szülői munkaközössége a megszüntetés elleni kifogásában írta, hogy aránytalan terhet jelent a gyermekek számára, hogy a belvárosból a város szélére helyezték őket. A bejáró tanulók délutáni képzését a megnövekedett utazási idő rendkívüli mértékben korlátozza. Az épület nehéz megközelíthetősége miatt még az óraadó előadók is "elpártolhatnak" az iskolától.

IV. A Surányi M. utcai óvoda bezárása

Az önkormányzat 246/1999.(06.03.) Kgy. számú határozatát megelőző szakmai előterjesztés szerint a településen az 1999-2000 nevelési évre 5383 gyermeket írattak be a 5180 férőhelyre. A szakapparátus mégis javaslatot tett az alacsony létszámú csoportok összevonására, és a csoportszám csökkentésére, illetve az 1-2 csoportos óvodák megszüntetésére. 

A Surányi M. utcai óvoda a Budai Nagy Antal utcai óvoda tagintézményeként egycsoportos óvodaként működött, így annak megszüntetésére tett javaslatot a döntés előkészítője.

A szülői közösség tiltakozott az - álláspontjuk szerint - a gyermekek, és szüleik jogait csorbító intézkedés ellen, mert az óvoda az 1998/99-es nevelési évben is több mint 100 %-os kihasználtsággal működött, és a tervek szerint a gyermekeket abba az óvodába helyeznék át, amely a kimutatás szerint szintén 100 %-on felüli kihasználtsággal működik. Kifogásolták, hogy az önkormányzat a döntésnél nem vette figyelembe a gyermekek érdekeit, a beiratkozások lezajlása előtt nem tájékoztatta a szülőket az önkormányzat terveiről.

A vizsgálat jogszabályi háttere

A Magyar Köztársaság Alkotmánya

44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,

70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. 

(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Köot.) 

86. § (1) A községi, a városi, a fővárosi kerületi és a megyei jogú városi önkormányzat köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, a tankötelezettség teljesítéséhez szükséges általános iskolai oktatásról, továbbá a nemzeti és etnikai kisebbség által lakott településen a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozók óvodai neveléséről és a tankötelezettség teljesítéséhez szükséges általános iskolai neveléséről és oktatásáról.

(2) Az (1) bekezdés szerinti kötelezettség magában foglalja a többi gyermekkel, tanulóval együtt nevelhető, oktatható testi, érzékszervi, enyhe értelmi, beszéd- és más fogyatékos gyermekek, tanulók ellátását is.

88. § (6) A helyi önkormányzat a közoktatási intézményét, illetve egyes szolgáltatás ellátását akkor szüntetheti meg, ha az adott tevékenységről, szolgáltatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. Ennek eldöntéséhez be kell szerezni a megyei önkormányzat - fejlesztési tervre épített - szakvéleményét.

(13) Ha a nevelési-oktatási intézmény jogutódlással szűnik meg, a megszűnés nem érinti a gyermek tanulói jogviszonyát. Abban az esetben, ha a szülő nem akarja a jogutód nevelési-oktatási intézménybe járatni gyermekét, továbbá, ha a nevelési-oktatási intézmény jogutód nélkül szűnik meg, a helyi önkormányzat a (6)-(7) bekezdésben foglaltak figyelembevételével megjelöli azt a nevelési-oktatási intézményt, amelybe a szülő - a nevelési-oktatási intézmény megszűnése előtt - kérheti gyermeke átvételét. A megjelölt nevelési-oktatási intézmény vezetője a gyermek, tanuló felvételét csak helyhiány miatt tagadhatja meg.

102. § (3) A fenntartó a közoktatási intézmény megszüntetésével, átszervezésével, feladatának megváltoztatásával, nevének megállapításával, költségvetésének meghatározásával és módosításával, vezetőjének megbízásával és megbízásának visszavonásával összefüggő döntése előtt beszerzi az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, az iskolai szülői szervezetnek, az iskolai diákönkormányzatnak  a véleményét.

121. § (1) E törvény alkalmazásában
3. aránytalan teher: ha a gyermek, tanuló az óvodai nevelést, iskolai nevelést és oktatást lényegesen nehezebb körülmények között vagy jelentős költségnövekedés mellett tudja igénybe venni, figyelembe véve a gyermek, tanuló életkorát, fogyatékosságát (pl. a változás miatt a nevelési-oktatási intézmény eléréséhez szükséges időtartam jelentősen megnövekszik; a nevelési-oktatási intézményt csak tömegközlekedési eszközzel, többszöri átszállással lehet megközelíteni);

20. megfelelő színvonalon való további gondoskodás: ha az új feltételek között folyó óvodai nevelés, iskolai oktatás, kollégiumi nevelés személyi és tárgyi feltételei megfelelnek a szabványoknak, a közoktatási törvény 1. és 3. számú mellékletében meghatározott előírásoknak, s továbbra is biztosítottak a meglévő pedagógiai szolgáltatások (pl. a nemzeti vagy etnikai kisebbségi óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás a nyelvi környezetben; nem szűnik meg tagozatos oktatás, fogyatékos gyermekek, tanulók sajátos nevelése és oktatása, tanulási nehézséggel küzdők nevelése, oktatása) igénybevétele;

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálatom megindításakor figyelembe vettem, hogy az önkormányzat a költségvetését a törvényes kertek között szabadon határozza meg, és mint fenntartó nagyfokú önállósággal bír az intézményi struktúra kialakításában, szervezésében. Döntéseit a csökkenő gyermeklétszám miatt összességében alacsony kihasználtságú intézmények gazdaságtalan működése indokolja. Mégis a vizsgálat folytatása mellett döntöttem, mert felmerült annak a lehetősége, hogy az önkormányzat a garanciális jellegű eljárási szabályokat nem tartotta be.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (továbbiakban Ötv.) 8. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzatnak a helyi közszolgáltatások körében - többek között -  gondoskodnia kell az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, a gyermek és ifjúsági feladatokról; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatásáról; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosításáról.

Az Ötv. az Alkotmányban deklarált önkormányzati önállóság elve alapján határozza meg az önkormányzatok jogait és feladatait. Ennek alapján az önkormányzat döntése kizárólag törvényességi, és alkotmányossági okból vizsgálható felül. Az önkormányzatnak, a település egésze érdekében kell a gazdálkodását alakítani, e körben a törvény csak a kötelezően ellátandó feladatait határozza meg, annak mikéntjét a település lakossága által választott közgyűlés a törvényes kereteken belül szabadon határozza meg. Az önkormányzat gazdálkodását célszerűségi szempontból felülbírálni egyetlen szervezetnek sincs törvényben biztosított joga.

A törvényességi ellenőrzés keretében a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal felülvizsgálta a közgyűlés határozatát. Megállapításait az önkormányzat megtárgyalta, és úgy döntött, hogy az eljárási hibák pótlásával a kifogásoknak eleget tett, ezért a közoktatási intézményrendszerének átszervezésében hozott korábbi határozatait alapvetően nem módosította. A 12 osztályos iskola létesítéséről hozott 78/1998.(02.26) Kgy. számú határozatát hatályon kívül helyezte, és intézkedett a már felvett 9. osztályos tanulók másik középfokú iskolába történő átíratása lehetőségének biztosításáról. 

Az önkormányzat a végleges döntse előtt intézkedett a Köot. szabályainak megfelelően az érintettek véleményének kikéréséről valamennyi kérdésben, amelyben a törvény szerint e jogukat gyakorolhatják, azaz nyílt vitafórumokat szervezett, kikérte az érintettek véleményét a intézmény átszervezésével, feladatának megváltoztatásával, költségvetésének meghatározásával és módosításával kapcsolatban.

A Köot. 88. § (6) bek. a döntési önállóságot úgy korlátozza, hogy az önkormányzat a közoktatási intézményét, illetve egyes szolgáltatás ellátását akkor szüntetheti meg, ha az ott folyó oktatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. 

A Köot. értelmező rendelkezései szerint aránytalan tehernek minősül, ha a tanuló az iskolai nevelést és oktatást lényegesen nehezebb körülmények között vagy jelentős költség növekedés mellett tudja igénybe venni, figyelembe véve a gyermek, tanuló életkorát, fogyatékosságát. A megfelelő színvonalon való további gondoskodást az jelenti, ha az új feltételek között folyó iskolai oktatás személyi és tárgyi feltételei megfelelnek a szabályoknak, s továbbra is biztosított a meglévő pedagógiai szolgáltatások igénybe vételének lehetősége.

Az önkormányzat a Rácvárosi és Istenkúti ÁMK Istenkúti Tagiskolájának megszüntetése ügyben nem önálló közoktatási intézményét, csak annak egyik tagiskoláját szüntette meg, de a szolgáltatások ellátását ez esetben is köteles azonos minőséggel biztosítani. A szülők 58 gyermeket a rácvárosi iskolába írattak, de többen - élve a szabad iskolaválasztás jogával - gyermekeiket a város más iskoláiba íratták.

Az önkormányzat a megszüntetésről rendelkező határozatában rendelkezett arról is, hogy az intézmény rácvárosi épületébe átkerülő tanulók szervezett utaztatásáról az önkormányzat gondoskodik, ingyenes tanulóbérlet biztosításával támogatta a családokat. Elhárította a családokat terhelő esetleges jelentős költségnövekedés veszélyét, így döntésével nem sértette meg a Köot. 88. § (6) bekezdésében foglaltakat.

A Köot. 3. számú melléklete meghatározza az osztályok szervezésének módját: 1. Az iskolai osztályokat oly módon kell megszervezni, hogy az iskolai osztályba felvett tanulók száma ne lépje túl a maximális létszámot. (A maximális létszám az 1-6. évfolyamon 26 fő, a 7-10. évfolyamon pedig 33 fő.)
7. Az iskolai osztályokra megállapított maximális létszámot legfeljebb 20 %-kal át lehet lépni a tanítási év indításánál, ha az iskolában az adott évfolyamon csak egy iskolai osztály indul; továbbá a tanítási év során abban az esetben, ha új gyermek, tanuló átvétele miatt indokolt.

A Pollák Mihály Építőipari Szakközépiskola és Szakiskola Speciális Tagozatának összevonása ügyében megállapítottam, hogy az iskola épületét az egyház részére kell átadnia az önkormányzatnak, ezért indokolt annak kiürítése. A jogutódként kijelölt Fehérhegyi Általános Iskola és Speciális Szakiskola a fogyatékos tanulók nappali rendszerű oktatásáról magas színvonalon gondoskodik, ahova a megszüntetett Speciális Tagozat teljes egészében "átkerült".

A fogyatékos tanulók képzési helyének megváltoztatásával aránytalanul súlyos teher nem keletkezett, és a két intézmény "szellemi és technikai eszközeinek" egyesítésével a tanulók magasabb színvonalú képzése érhető el.

A Surányi M. utcai óvoda megszüntetésével kapcsolatos megkeresésemre az önkormányzat tájékoztatott az óvodai kihasználtság tényleges adatairól. Az állami normatívát az önkormányzat a jelenléti napló alapján regisztrált ténylegesen ellátott gyermeklétszám alapján igényelheti, és az a nevelési évben 75 %-os kihasználtságot igazolt. A beíratott és az ellátott gyermekek közötti létszámkülönbséget az okozhatja, hogy a beíratás olyan jog, amelyhez nem járul - ellentétben az iskolákkal - jelenléti kötelezettség, és nem kizárt az sem, hogy a szülő akár több óvodába is beírassa gyermekét, majd a kedvezőbbet választja. 

Az óvoda a beíratott gyermekek számát tekintve az 1998/99-es nevelési évben is több mint 100 %-os kihasználtsággal működött, de a gyermekek létszáma egyetlen napon sem haladta meg a törvényi maximumot. Az 1999. szeptember 2-án közölt adatok szerint egyetlen felvételi igényt sem kellett elutasítania az óvodáknak.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bek. szerint: "az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva."
Az önkormányzat közszolgáltatási tevékenysége során hozott határozatait a megyei közigazgatási hivatal törvényességi felügyeleti jogkörében megvizsgálta, így az érintettek a jogorvoslati jogukkal élhettek, így a törvényesség kérdésében felülvizsgálat megtörtént, ezért ebben a körben az országgyűlési biztos eljárási hatásköre kizárt. 

A művelődéshez való jog az alkotmányban biztosított alapjogok második generációjaként ismert jogok csoportjának része, olyan társadalmi konszenzuson alapuló érték, amely államcélként fogalmazódik meg. Az állam törvényekben vállalt feladatának ellátását - helyi szinten - az önkormányzatok közreműködésével valósítja meg azáltal, hogy biztosítja - többek között - az ingyenes és kötelező általános iskola igénybevételének lehetőségét. 

A szabad iskolaválasztás jogát nem lehet kiterjesztően értelmezni, és - álláspontom szerint- az nem biztosítja a gyermekeknek és szüleiknek azt a jogot, hogy a művelődéshez való alapjogra hivatkozással az ingyenes és kötelező általános iskola biztosításának sérelme nélkül, valamely intézmény változatlanul hagyását követeljék, ha azt a fenntartó megszüntetésre jelölte ki.

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény szabályai alapján az érdekeltek jogszerűen igénylik, hogy a fenntartó a döntése előtt kérje ki az érdekképviseleti szerveik véleményét az átszervezés módjáról, de a kérdésben végső soron az önkormányzat képviselőtestülete, közgyűlése jogosult a döntés meghozatalára. Az ügyben a rendelkezésemre bocsátott dokumentumokból megállapítottam, hogy az önkormányzat a döntése előtt lehetőséget biztosított az érintett panaszosoknak a véleményük kifejtésére. A hatályos jogszabály viszont egyetlen érdekeltnek sem biztosít vétójogot, érveinek figyelmen kívül hagyása miatt.

A panaszosok által rendelkezésemre bocsátott iratok, az önkormányzat polgármestere, és a megyei közigazgatási hivatal vezetője által adott tájékoztatás alapján lefolytatott vizsgálat eredményeként megállapítottam, hogy az Obtv. -ben megjelölt, az országgyűlési biztos intézkedését igénylő alkotmányban biztosított alapjog sérelmére nem került sor, ezért a vizsgálatot alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság hiányában megszüntetem.

Budapest, 1999. szeptember 21.

Gönczöl Katalin