OBH 2403/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

A panaszos 1999. május 19-én kelt beadványával a Makád Község Önkormányzata képviselőtestülete által folytatott, az ápolási díj iránti kérelem elbírálásával kapcsolatos gyakorlatot sérelmezve fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához. Beadványában a panaszos a következők miatt minősítette súlyosan aggályosnak az önkormányzat eljárását: véleménye szerint valótlan, hamis tényeket foglalnak iratokba, beadványát szándékosan elhúzott eljárásban bírálják el úgy, hogy a végül meghozott döntés sem az anyagi jogi, sem az eljárás jogi szabályoknak nem felel meg. A panaszos azt is sérelmezte, hogy a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal többszöri beadványaira sem válaszolt.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§-ának (1) bekezdése alapján az ügyben vizsgálatot indítottam a jogállamiságból fakadó jogbiztonság (Alkotmány 2.§ (1) bekezdés), valamint a szociális biztonsághoz való jog (Alkotmány 70/E.§) sérelmének gyanúja miatt.
Eljárásom során megkerestem Makád Község polgármesterét és kértem, hogy bocsássa rendelkezésemre a képviselőtestületet szociális ügyekben megillető hatósági jogkör polgármesterre való átruházásáról szóló önkormányzati rendeletet vagy SzMSz-t, az ügyben keletkezett bírósági ítélet önkormányzathoz érkezésének időpontját igazoló iktatókönyvi oldalt, valamint az ítélet megérkezése után tartott első képviselőtestületi ülésről készült jegyzőkönyvet. A vizsgálat lefolytatása érdekében tájékoztatást kérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjétől arra vonatkozóan, hogy milyen intézkedéseket tett a hivatal a panaszos ügyében és azok milyen eredményre vezettek. A megkeresett szervek a kért iratokat a rendelkezésemre bocsátották, ezek után az ügy érdemi vizsgálatát megkezdtem.

A megállapított tényállás

A panaszos először 1995. április 12-én fordult Makád Község Önkormányzatához ápolási díj iránti kérelemmel. 
Egy másodfokon jogerőre emelkedett bírósági ítélet nyomán lefolytatott új eljárásban Makád Község Képviselőtestülete elutasította a panaszos két személy ápolásának címén benyújtott ápolási díj megállapítása iránti kérelmét. Panaszos a határozat bírósági felülvizsgálata iránt keresetet nyújtott be a Budakörnyéki Bíróságon. A Budakörnyéki Bíróság a felperesi kérelmet részben megalapozottnak találta, ezért a határozatot hatályon kívül helyezte és a képviselőtestületet új eljárás lefolytatására utasította. A bíróság ítéletében megállapította, hogy a felperes kérelmét a szociális ellátásokról szóló törvény 41.§-ának (1) bekezdése alapján kellett volna elbírálni, ezért jogellenes volt az önkormányzat részéről az az eljárás is, mely során az irányadó paragrafus első bekezdése által meg nem kívánt egyéb feltétel vizsgálatától tette függővé panaszos kérelmének teljesítését. Az első fokú ítélet ellen az alperes önkormányzat fellebbezett.
A Pest Megyei Bíróság 1998. április 29-én kelt, másodfokon hozott, és a makádi önkormányzathoz június 3-án érkezett, az első fokú ítéletet jóváhagyó, új eljárásra utasító ítélete nyomán Makád Község Önkormányzatának Képviselőtestülete 1998. szeptember 14-én kelt, 374/1998. ügyszámú határozatában (határozat száma: 70/1998.) 1997. március 1-től kezdődő hatállyal helyt adott a panaszos ápolási díj megállapítása iránti kérelmének. A határozat a következőket tartalmazta: 
" Makád Község Önkormányzat Képviselőtestülete N.E. (...) ápolási díj iránti kérelmének  1997. március 1-től kezdődően helyt ad. E határozat ellen a kézhezvételtől számított 30 napon belül illetékmentes fellebbezésnek van helye, melyet a Budakörnyéki Bíróságnak címezve a Polgármesteri Hivatalban kell benyújtani.
Indoklás: N.E. ápolási díj iránti kérelmét Ráckeve Város Szakorvosi rendelőintézet által felülvizsgált háziorvosi szakvélemény alapján bírálta el a képviselőtestület.  E szerint N. J. 1997. februártól "súlyosan fogyatékos", így ápolási díj 1997. március 1-től állapítható meg. Az ezt megelőző időszakra csak a jövedelmi viszonyok alapján lehetett volna dönteni, ennek igazolásától elzárkóztak. A határozat az 1993. évi III. tv. 41.§ (1) bekezdésén alapul." 
A képviselőtestület az ítélet megérkezése után 1998. június 30-án ülésezett először, melyen úgy döntött, hogy a panaszos által benyújtott orvosi szakvéleményt nem fogadja el, 1998. július 2-i határidővel felkérte a polgármestert illetve a jegyzőt a másodfokú orvosi szakvélemény beszerzésére. A képviselőtestület 1998. augusztus 31-én tartott ülésén fogadta el a határozatot, ezt a döntést a polgármester 19998. szeptember 14-én foglalta formálisan határozatba. 
A panaszos 1998. szeptember 25-én kelt és a Polgármesteri Hivatalban még aznap átadott beadványában a jegyzőtől a 374/1998. számú képviselőtestületi határozat módosítását kérte. A képviselőtestület 1998. szeptember 28-án kelt és 75/1998. számú határozatában úgy döntött, hogy korábbi határozatát nem változtatja meg, a panaszos levelét fellebbezésnek tekinti és a Budakörnyéki Bírósághoz továbbítja.
Makád Község polgármestere 1998. október 12-én kelt levelében - az érintette képviselőtestületi határozat megküldésével - tájékoztatta a panaszost arról, hogy a képviselőtestület a határozat módosítására vonatkozó beadványát elutasítja.

A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal eljárásával kapcsolatos tényállás

A panaszos 1995. július 14-én kelt beadványával a Pest megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjéhez fordult, sérelmezve, hogy 1995. április 12-én kelt ápolási díj iránti kérelmére  Makád Község Önkormányzata a Közigazgatási Hivatalhoz címzett irat keltének időpontjáig nem válaszolt. 
1995. július 21-én kelt válaszában a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal egyik osztályvezetője arról tájékoztatta  a panaszost, hogy Makád Község Önkormányzata 1995. augusztus 1-től létrehoz egy házi gondozó szolgálatot, melynek feladata az ápolásra szoruló idős betegek ellátása. A tájékoztatás szerint  a panaszos kérelmének elbírálása is azért vett igénybe olyan hosszú időt, mert a házigondozási szolgálatra vonatkozóan helyi rendeletet kellett alkotniuk. A Közigazgatási Hivatal értesülése szerint  a képviselőtestület 1995. július 17-én ülést tartott, a panaszos ápolási díj iránti kérelmét az önkormányzat elutasította.
Egy 1997. február 12-én kelt jegyzőkönyv tanúsága szerint a panaszos személyesen fordult a Pest megyei Közigazgatási Hivatalhoz, sérelmezve, hogy az önkormányzat a Kf. 25.381/1996/5. számú, Pest Megyei Bíróság által másodfokon hozott ítéletben foglaltak ellenére a panaszos ápolási díj iránti kérelme ügyében nem folytatott le új eljárást illetve őt az új eljárás eredményeként hozott döntésről nem tájékoztatták, ezért a panaszos kérte a Közigazgatási Hivatal intézkedését. (Az ítélet kelte 1996. szeptember 18.)
1997. február 24-én kelt levelében a közigazgatási hivatal vezetője 1997. március 20-i dátum kitűzésével felkérte Makád Község Képviselőtestületét, hogy tájékoztassák arról, milyen intézkedést tettek az ügyben, egyben felhívta a képviselőtestületet arra, hogy ha levele megérkezéséig az új eljárást még nem folytatták le, március 20-ig tegyenek eleget erre vonatkozó kötelezettségüknek és kezdeményezzék a késedelmes ügyintézés miatti felelősség megállapítását.  
1997. március 10-én kelt beadványával a panaszos ismételten a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz fordult, sérelmezve, hogy a makádi önkormányzat a panaszos számára 1997. február 17-én megküldött, 8/1997. számú elutasító határozattal nem tett eleget a bíróság ítéletében foglaltaknak.  Ugyanebben a beadványában a panaszos kérte a közigazgatási hivatalt, hogy változtassa meg az önkormányzat - panaszos véleménye szerint jogszabálysértő - 8/1997. számú határozatát.
1997. április 11-én kelt levelében a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője arról tájékozatta a panaszost, hogy álláspontja szerint az félreértelmezi a  bíróság ítéletét, mivel a bírósági ítélet nem érdemi döntést - vagyis nem az ápolási díj megállapításáról szóló döntést -, hanem új eljárásra utasítást tartalmaz. Az új eljárás lefolytatására vonatkozó kötelezettségének az önkormányzat - a közigazgatási hivatal vezetője által is elismerten jelentős időbeli késedelemmel ugyan - eleget tett, az új határozat elleni jogorvoslatnak pedig ismét csak bíróságon van helye. Ugyanebben a levélben a Közigazgatási Hivatal vezetője arról is tájékoztatta a panaszost, hogy az üggyel kapcsolatos eljárási szabályok, valamint az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatának betartását helyszíni ellenőrzés keretében tervezi megvizsgálni, melynek eredményéről a panaszost is tájékoztatni fogja.
1997. november 6-án kelt levelében a panaszos emlékeztette a Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy az helyszíni ellenőrzés megállapításairól való tájékoztatást ígért a panaszosnak, melyet azonban ő 1997. november 6-ig nem kapott meg.
1997. december 3-án kelt, 45.278-4/97. számú levelében a közigazgatási hivatal vezetője tájékoztatta  a panaszost, hogy az ápolási díj iránti kérelmet elutasító képviselőtestületi határozattal szemben a közigazgatási hivatal nem nyújthat jogorvoslatot. E levelében a közigazgatási hivatal vezetője arról is tájékoztatta panaszost, hogy 1997. április 11-én kelt levelét követően munkatársai felkeresték a makádi polgármesteri hivatalt és megvizsgálták a panaszos kérelmének intézésével kapcsolatos iratokat, a tapasztaltak alapján pedig "nyomatékosan felhívták a polgármester és  a jegyző figyelmét az eljárási határidők betartására vonatkozó kötelezettségükre".
A panaszos 1998. augusztus 12-én kelt beadványával ismét a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjéhez fordult, hatékony és gyors intézkedést kérve annak a jogsértő helyzetnek a megoldására, mely amiatt keletkezett, hogy ügyében a makádi önkormányzat még mindig nem hozott döntést, a kérelmezett ellátását pedig még mindig nem folyósítják számára.
1998. szeptember 10-én kelt levelében a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője arról tájékoztatta a panaszost, hogy tekintettel az ügy elhúzódó voltára, felhívta a képviselőtestületet, hogy a beszerzett orvosi szakvélemény birtokában haladéktalanul tegyen eleget döntéshozatali kötelezettségének.
1998. október 7-én kelt beadványával a panaszos ismételten a közigazgatási hivatal vezetőjéhez fordult. levelében annak a véleményének adott hangot, hogy a képviselőtestület által hozott, 347/1998. számú határozat megalapozatlan és figyelmen kívül hagyja a bírósági ítélet indokait. A levélben kérte a korábbi és a levele keltének idején hivatalban lévő makádi jegyző felelősségre vonását.
1998. október 29-én kelt válaszlevelében a közigazgatási hivatal vezetője ismételten felhívta  a panaszos figyelmét arra, hogy a települési önkormányzatok önkormányzati hatósági ügyben hozott döntéseinek felülvizsgálatára a közigazgatási hivatal vezetője nem rendelkezik határkörrel. Tájékoztatta ugyanakkor arról is, hogy ha a képviselőtestületi határozat ellen még nem fordult bírósághoz, módjában áll igazolási kérelmet előterjeszteni. Levelében a közigazgatási hivatal vezetője a jegyző felelősségre vonásának kérdésére is kitért. Tájékoztatta a panaszost, hogy a jegyző felelősségre vonására munkáltatói jogkörében eljárva a képviselőtestület jogosult, ugyanakkor mivel a szociális ügyekben a döntés joga a képviselőtestületet illeti,  a döntésért, mulasztásért is a képviselőtestületet terheli a felelősség.

Az ügy jogszabályi háttere

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról

Ápolási díj

40. § Az ápolási díj a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó részére biztosított anyagi hozzájárulás.

41. § (1) Ápolási díjra jogosult a jegyes kivételével a hozzátartozó [Ptk. 685. § b) pont], ha önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre, gondozásra szoruló 2 év feletti súlyos fogyatékos vagy 18. életévét be nem töltött tartós beteg személy gondozását, ápolását végzi.
(2) Az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek esetén ápolási díj állapítható meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi.
(3) Az ápolási díjról a települési önkormányzat képviselő-testülete dönt.

42. § (1) Nem jogosult ápolási díjra a hozzátartozó, ha
a) az ápolt két hónapot meghaladóan bármilyen nevelési-oktatási, egészségügyi vagy szociális intézményi ellátásban részesül;
b) rendszeres pénzellátásban részesül,
c)
d)
e)
(2) Az (1) bekezdés a) pontja alkalmazásában a napi legfeljebb 4 órás pedagógiai fejlesztő foglalkoztatás nem minősül nevelési-oktatási intézményi ellátásnak.
(3) A 27. § (3) bekezdés c) és d) pontjainak rendelkezéseit értelemszerűen alkalmazni kell az ápolási díj jogosultja esetén is.
(4) Az ápolási díjat megállapító szerv megszünteti az ápolási díj folyósítását, ha az ápoló a kötelezettségét nem teljesíti.

43. § Az ápolási díj megállapítása iránti kérelemhez csatolni kell a háziorvos arra vonatkozó szakvéleményét, hogy az ápolt önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre, gondozásra szorul. Az ápolási díjat kérelmező és az önkormányzat a szakvélemény felülvizsgálatát kérheti az ápolásra szoruló lakóhelye szerint illetékes egészségügyi szakrendelés - az ápolást indokló diagnózis szerint illetékes - szakorvosától.

44. § (1) A 41. § (1) bekezdésében szabályozott esetekben az ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél.
(2) A 41. § (2) bekezdése alapján megállapított ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 60%-ánál.
(3) Az ápolási díj folyósításának időtartama szolgálati időre jogosít. Az ápolási díjban részesülő személy az ellátás után nyugdíjjárulék fizetésére kötelezett. A települési önkormányzat az ápolási díj folyósításának időtartamára a társadalombiztosítási járulék nyugdíjbiztosítási ágazatára jutó járulék fizetésére kötelezett.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (1995. XII. 11. és 1995. XII. 31. közötti szöveg-állapot)

Hatáskör és illetékesség
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól

5.§ (4) Ha a bíróság valamely ügyben a hatáskörét vagy ennek hiányát megállapítja, vagy az ügy érdemében határoz, ez a döntés a közigazgatási szervre kötelező.

43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.
(2) Ellenérdekű ügyfél hiányában a kérelemnek helyt adó első fokú határozat, továbbá az egyezséget tartalmazó vagy jóváhagyó határozat indokolása és a kérelemnek helyt adó első fokú határozatban a jogorvoslatról való tájékoztatás is mellőzhető.
(3) A határozatot külön íven kell megszövegezni, illetőleg jegyzőkönyvbe kell foglalni, vagy az ügyiratra kell feljegyezni. Külön íven kell megszövegezni a határozatot, ha azt kézbesítés útján közlik, vagy ha az ügyfél kérelmére a kihirdetett határozatot neki megküldik.
(4) A jegyzőkönyvbe foglalt vagy az ügyiratra feljegyzett határozatban nem kell feltüntetni az (1) bekezdés a) és d) pontjában foglalt adatokat, ha azok az iratból kitűnnek.
(5) Jogszabály elrendelheti, hogy a közigazgatási szerv a döntését az erre a célra rendszeresített okiraton adja ki.

Fellebbezés

62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz.
(2) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a fellebbezést a határozat közlésétől számított tizenöt napon belül lehet előterjeszteni.
(3) Az érdemi döntést megelőző határozat és a szakhatóság állásfoglalása csak az érdemi határozat elleni fellebbezésben támadható meg, kivéve ha a külön fellebbezést jogszabály megengedi. Bírságot kiszabó határozat ellen fellebbezésnek van helye.
(4) A fellebbezésre jogosult a fellebbezési határidőn belül a fellebbezésről lemondhat.

65. § (1) A fellebbezést annál a közigazgatási szervnél kell előterjeszteni, amely a megtámadott határozatot hozta. A fellebbezésben új tények és bizonyítékok is felhozhatók.
(2) A fellebbezést az ügy összes iratával a fellebbezési határidő leteltétől számított nyolc napon belül fel kell terjeszteni a felettes szervhez, kivéve ha a közigazgatási szerv a megtámadott határozatot visszavonja, illetőleg a fellebbezésnek megfelelően módosítja, kijavítja vagy kiegészíti.

66. § (1) A fellebbezésről a felettes közigazgatási szerv határoz.

Az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata

72. § (1) Az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél jogszabálysértésre hivatkozva - ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik -, az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül keresettel kérheti a bíróságtól.
(2) Bírósági felülvizsgálatra csak akkor kerülhet sor, ha az államigazgatási eljárásban az ügyfél a fellebbezési jogát kimerítette vagy a fellebbezés kizárt.
(3) A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására halasztó hatálya van, azonban a közigazgatási szerv határozatát a közérdekre, vagy az ügyfél nyomós érdekére tekintettel azonnal végrehajthatóvá nyilváníthatja. A fél a keresetlevélben a végrehajtás felfüggesztését kérheti.

73. § (1) A bíróság az államigazgatási határozatot jogszabálysértés megállapítása esetén hatályon kívül helyezi és - szükség esetén - a közigazgatási szervet új eljárásra kötelezi. Törvény úgy rendelkezhet, hogy a bíróság az államigazgatási határozatot megváltoztathatja.
(2) Ha a bíróság az ügy érdemében határozott, a közigazgatási szervnél ugyanabban az ügyben azonos tényállás mellett nincs helye új eljárásnak.
(3) A közigazgatási szervet a bírósági ítélet rendelkezései és indokolása köti, annak tartalmát a megismételt eljárás és a határozathozatal során köteles figyelembe venni.

1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról

Felek

327. § (1) A közigazgatási per indítására az jogosult, akinek jogát vagy törvényes érdekét az eljárás alapjául szolgáló ügy érinti.
(2) A keresetet az ellen a közigazgatási szerv ellen kell indítani, amelyik a felülvizsgálni kért határozatot hozta.

Keresetindítás

330. § (1) A keresetlevelet az első fokú közigazgatási határozatot hozó szervnél vagy az illetékes bíróságnál a felülvizsgálni kért határozat közlésétől számított harminc napon belül kell benyújtani. Az első fokú közigazgatási szerv a keresetlevelet - az ügy irataival együtt - nyolc napon belül köteles a bírósághoz továbbítani.
331. § Az a közigazgatási szerv, amelyik a felülvizsgálni kért határozatot hozta, köteles a keresetre írásban nyilatkozni; mégpedig ha a keresetlevelet a fél nála nyújtotta be, az iratoknak a bírósághoz való továbbításával egyidejűleg, egyébként pedig a keresetlevél kézhezvételétől számított nyolc napon belül.

Határozat

339. § (1) Ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik, a bíróság a jogszabálysértő közigazgatási határozatot hatályon kívül helyezi és - szükség esetén - a közigazgatási határozatot hozó szervet új eljárásra kötelezi.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról

11. § (1) A képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye.

98. § (2) A közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében
a) ellátja a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi, valamint a kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja;
99. § (1) A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.

A vizsgálat megállapításai

Bár a panaszos által becsatolt iratokból megállapíthatóan az ápolási díj iránti első kérelem 1995. áprilisában kelt, a vizsgálat nem terjedt ki az 1998. április 29. előtt hozott képviselőtestületi határozatokra, tekintettel arra, hogy azokat bíróság felülvizsgálta. A bíróság által már felülvizsgált hatósági határozat országgyűlési biztos általi vizsgálata közvetetten a bírósági határozat vizsgálatát is jelentené, márpedig az Obtv. 16.§ és 29.§ foglalt rendelkezéseinek összevetéséből az következik, hogy a  bíróság nem tartozik azon szervek közé, melyek intézkedése, mulasztása illetve határozata az országgyűlési biztos által vizsgálható.  

A vizsgálat két részre oszlott. 
1.) Céljának tekintette egyrészt annak megállapítását, hogy a makádi önkormányzat képviselőtestülete a bírósági ítélet nyomán lefolytatott új eljárása illetve az annak eredményeként meghozott határozat megfelel-e a jogszabályi előírásoknak. 
2.) Másrészt a vizsgálat arra is kiterjedt, hogy eleget tett-e a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal az őt terhelő eljárási kötelezettségnek, illetve okozott-e annak elmulasztásával alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot.

1.) A képviselőtestület eljárásával kapcsolatos vizsgálati megállapítások 

A.) A 347/1998. számú határozattal kapcsolatos vizsgálati megállapítások

A./a. A vizsgálat során megállapítottam, hogy a keresettel megtámadott képviselőtestületi határozat illetve a határozat meghozatalát megelőző eljárás, következésképp a bírósági ítélet tárgya is a panaszos által ápolás címén 1995. április 12-től igényelt díj megállapítása volt, ugyanakkor az új eljárásra utasító másodfokú ítélet nyomán hozott 347/1998. számú képviselőtestületi határozat csak a 1997. március 1-től kezdődően ismeri el jogosnak a panaszos ápolási díj iránti kérelmét. A 347/1998. számú képviselőtestületi határozat közvetlen előzményének tekinthető másodfokú bírósági határozat meghozataláig lefolytatott eljárás során már több szakértői vélemény született azon tény igazolására, hogy a panaszos súlyosan fogyatékos személy ápolását végzi és a bírósági ítélet is ezen tény bizonyítottságán alapult. Az önkormányzat által hozott, 1995. augusztus 11-én kelt határozatában maga a képviselőtestület is bizonyítottként fogadta el azt a tényt, hogy a panaszos súlyos fogyatékos személyek ápolását végzi. A bírósági ítélet nyomán lefolytatott új eljárásban a képviselőtestületet ugyanazon időszakra vonatkozó ápolási díj iránti kérelem elbírálásának kötelezettsége terhelte, mint amelyről a bírósági ítélet szólt. A képviselőtestület által hozott 347/1998. számú határozat azonban ennél jóval rövidebb időszakra nézve ismerte el jogosnak a panaszos ápolási díj iránti kérelmét és csak az 1997. március 1-vel kezdődő időszakra nézve állapította meg azt. A képviselőtestület így nem tett eleget teljes egészében a bíróság új eljárás lefolytatására vonatkozó ítéletének. A képviselőtestületi határozat azon hivatkozása, mely szerint az 1997. március 1-t megelőző időszakra nézve csak a jövedelmi viszonyok alapján lehetett volna dönteni, kifejezetten ellentétes a jogszabályi rendelkezésekkel és a bírósági ítéletek indoklásában foglaltakkal is. Az Áe. 73.§-ának (3) bekezdése szerint a közigazgatási szervet a bírósági ítélet rendelkezései és indokolása köti, annak tartalmát a megismételt eljárás és a határozathozatal során köteles figyelembe venni. A képviselőtestület tehát határozatával ezt az eljárási jellegű rendelkezést is megsértette akkor amikor a bírósági ítélet indoklásával kifejezetten ellentétes döntést hozott.

A./b. A szociális törvény rendelkezései szerint az ápolási díj megállapításának feltételei illetve a jogosultság jellege szempontjából két nagy csoportra osztható. Az egyik esetben (41.§ (1) bekezdés) a szociális törvény határozza meg azon feltételeket, melyek teljesülése esetén az ápolási díj megállapítása kötelező, a jogszabály által rögzített feltételek teljesülése esetén tehát az eljáró szervnek nincs mérlegelési lehetősége. A második esetben (41.§ (2) bekezdés) az ápolási díj megállapítása kétszeresen is mérlegelési jogtól függ. Egyrészt a szociális törvény feljogosította az önkormányzatokat arra, hogy mint jogalkotók e második kategóriába tartozó ápolási díj folyósításának további feltételeket szabjanak, másrészt a jogalkalmazót a törvény és az önkormányzati rendelet által együttesen megállapított feltételek teljesülése esetén is megilleti a konkrét ügy körülményeinek mérlegelése, vagyis az ápolási díj a jogszabályi feltételek teljesülése esetén sem jár automatikusan. A 18. életévét betöltött ápolt esetén a jogalkalmazónak el kell döntenie, hogy a konkrét esetben a 41.§ (1) bekezdését, vagy a 41.§ (2) bekezdését alkalmazza. Ehhez azonban tudnia kell, hogy az ápolt súlyos fogyatékosnak, vagy tartósan betegnek minősül. A vizsgálat során azt is megállapítottam, hogy a képviselőtestület nem indokolta meg határozatát abból a szempontból sem, hogy döntésének - vagyis annak, hogy az 1997. március 1. előtti időszakot érintő igény elutasításának - alapjául miért a szociális törvény 41.§ (2) bekezdése és nem ugyanezen paragrafus első bekezdése szolgált. Ezen döntés indokait az önkormányzat képviselőtestülete nem ismertette, a jövedelmi viszonyok igazolásának elmulasztására való utalás azonban arra enged következtetni, hogy az 1997. március 1. előtti időszakra vonatkozó igényt elutasító  döntés alapja a szociális törvény 41.§ (2) bekezdése. Az 1997. március 1. előtti időszakra vonatkozó elutasító döntés a fent kifejtettek értelmében kifejezetten ellentétes volt a jogszabályi rendelkezésekkel és a bírósági ítélet indoklásával is. 

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam."

Az Alkotmánybíróság már számos határozatában foglalkozott a jogállamiság elve illetve jogbiztonság követelménye tartalmi kibontásával. A 32/1991. (VI. 6.) AB határozat kifejtette, hogy a jogbiztonság a jog viszonylagos stabilitását jelenti. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság lényegéhez tartozik a jogbiztonság, ezen belül a szerződésekbe vetett bizalom, a szerződések érinthetetlensége, a szerződési feltételek állandósága, amelyet az állam sem változtathat meg. Az Alkotmánybíróság már több alkalommal kifejtette, hogy a jogállamiságból fakadó jogbiztonság maga is összetett követelmény: A jogbiztonságot alkotó komponensek egyike az állami beavatkozás korlátok közé szorítása, mivel a korlátlan állami beavatkozás lehetősége a jogalanyokat - a természetes és jogi személyeket egyaránt - szüntelen jogbizonytalanságban tartja, s így összeegyeztethetetlen a jogállam fogalom lényegével. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány zárt rendet alkot az államhatalom gyakorlására: egyetlen tényező sem rendelkezik kizárólagos, ellenőrzés nélküli hatalommal. A jogállamban a közhatalom gyakorlásának szigorúan és egyértelműen meghatározott rendje van, az egyéni szabadságjogok lehető legtágabb védelme mellett. A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket. Az országgyűlési biztosok gyakorlata szempontjából rendkívül nagy jelentőségű megállapításokra jutott az Alkotmánybíróság az 57/1991.(XI. 8.) AB határozatban, amikor a következőket fejtette ki: "Egy jogállamban a törvényhozó akaratát tiszteletben kell tartani és érvényre kell juttatni. Ha tehát a jogalkalmazási gyakorlat valamely rendelkezés alkotmányellenes értelmezésével szembeszegül a törvénnyel, a jogalkalmazó szerveket kell a megfelelő jogi eszközök alkalmazásával rászorítani a törvény (vagy más jogszabály) alkotmányos értelmezésére és alkalmazására, nem pedig a jogalkotót "megbüntetni" a jogalkalmazó szervek Alkotmányba ütköző jogértelmezése miatt azáltal, hogy az Alkotmánybíróság megsemmisíti a helyes értelmezés mellett nem alkotmányellenes rendelkezését."
Az Alkotmánybíróság határozataiból a jogállamiság illetve jogbiztonság követelményére vonatkozó és a jogalkalmazó szervekre is értelmezhető legfontosabb kritériumként a kiszámíthatóságra vonatkozó elvárás olvasható ki.
Ha valamely jogalkalmazói intézkedés, mulasztás, stb., az országgyűlési biztos  vizsgálatának szempontjából vélelmezhetően relevánsnak tekintett alkotmányos jog bármely részjogosítványára negatív kihatással van, akkor az adott alkotmányos joggal összefüggő sérelem már megállapítható. A vizsgálati megállapítások A./a és A/b. pontjában kifejtettek alapján megállapítottam, hogy Makád Község Képviselőtestülete többszörösen is megsértette az államigazgatási szerveket terhelő, a jogbiztonság szerves részeként értelmezhető tisztességes eljáráshoz való jogot. 
Az országgyűlési biztosok gyakorlatában alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, vagyis túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. (Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható (abszolút) jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint. Ez utóbbi fordulatnak azonban a konkrét esetben nincs jelentősége.)

A fent kifejtettek alapján megállapítottam, hogy alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott Makád Község Képviselőtestülete a jogállamiság szerves részeként értelmezhető jogbiztonság követelményével, a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben (Alkotmány 2.§ (1) bekezdés) amikor a képviselőtestületet új eljárás lefolytatására utasító bírósági ítélet tartalmával kifejezetten ellentétes határozatot hozott. Ugyanezen alkotmányos joggal összefüggésben okozott alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az eljáró képviselőtestület, amikor nem jelölte meg a határozatban foglalt elutasító döntés indokául szolgáló jogszabályi rendelkezést.

A./c. Téves a határozat azon megállapítása is amely szerint a határozat ellen a kézhezvételtől számított harminc napon belül fellebbezésnek van helye. A képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen ugyanis fellebbezésnek nincs helye. Ez a jogszabályi rendelkezésekkel ellentétes kitanítás alkalmas volt arra, hogy a panaszost megtévessze jogorvoslati lehetőségeit illetően és annak a veszélyét idézte elő, hogy a panaszos az arra nyitvaálló határidő lejárta miatt elesik a bírósági megtámadás lehetőségétől. Ugyanakkor pedig a jogszabályi rendelkezésekkel kifejezetten ellentétes volt és nyilvánvaló hozzá nem értésről tanúskodik Makád Község Képviselőtestületének azon döntése, amellyel a határozata megváltoztatását kérő panaszos által előterjesztett beadványt fellebbezésnek tekintve a Budakörnyéki Bírósághoz továbbította. Az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát ugyanis az ügyfél illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél kérheti. A képviselőtestület önkormányzati hatósági ügyben hozott döntésével szemben ugyanis nincs helye fellebbezésnek. A hatályos jogszabályi rendelkezéseknek köszönhetően azonban a panaszosnak módjában áll igazolási kérelmet előterjeszteni a bíróságon amennyiben a perindításra nyitvaálló időtartam eltelik és később mégis úgy dönt, hogy szeretné bíróság előtt megtámadni az államigazgatási határozatot. Ami pedig a panaszos beadványának bírósághoz továbbítását illeti, az bár jogszabálysértő, mégsem sérti a panaszos érdekeit, hiszen a panaszos számára hátrányos döntés további fórum elé utalását jelenti, még akkor is, ha a bíróság nyilvánvalóan nem tekintheti a hozzáérkező iratot keresetlevélnek.    

A./d. Nem felel meg az Áe. határozat indoklására vonatkozó rendelkezésének a képviselőtestület határozata, mert a döntés alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezésre nem teljeskörűen és a rendelkezés tényleges tartalmának megjelölése nélkül hivatkozott.
Ami a jogszabályokra mint  a döntés alapjára való hivatkozási kötelezettséget illeti, célszerűnek tűnt az idevonatkozó jogszabályi rendelkezés mögött meghúzódó törvényhozói megfontolásokból kiindulni. A jogszabályokra való hivatkozás kötelezővé tétele mögött nyilvánvalóan az a gondolat rejlik, hogy enélkül az érintettek számára  a határozat értelmezhetetlen, ellenőrizhetetlen, meggyőzőerőt nélkülöző lenne. A jogszabályokra való hivatkozás kötelezővé tétele voltaképpen a jogbiztonságot szolgáló rendelkezésnek minősíthető, amennyiben az - különösen a kötelezettséget megállapító , illetve az elutasító határozatoknál - a meggyőzés révén elősegíti az önkéntes jogkövetést és az ügyfélnek az államigazgatási döntések kiszámíthatóságába vetett meggyőződését, másrészt elkerülhetővé teszi a megalapozatlan döntéseket. Ezért az Áe. idevonatkozó rendelkezésének helyes értelmezése csak az lehet amely az államigazgatási szervtől nem csupán a jogszabály, a paragrafus és a bekezdés számára való hivatkozást várja el, hanem az érthetőség érdekében a jogszabály tárgyának és a hivatkozási alapot képező szabálynak a tömör felidézését is. A tárgyalt határozat sérti ezt az alapvető szabályt. Bár a határozat jogsértő jellege enélkül is nyilvánvaló, nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy csak a fent kifejtetteknek megfelelő indoklás szolgálja igazán az ügyfélnek a megalapozott és célját betölteni képes jogorvoslathoz való jogát.
Nem tekinthető alkotmányos cél által vezéreltnek az olyan jogalkalmazói aktus, amely a jogszabályi rendelkezések tényleges rendeltetésének figyelembe vétele nélkül, csak azok formális betartására törekszik.  Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megállapítására ad alapot az országgyűlési biztosok gyakorlatában az olyan jogalkalmazói intézkedéssel, döntéssel, mulasztással előidézett alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelem, amely alkotmányos cél által nem igazolható. Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz az államigazgatási szerv a jogbiztonság szerves részének tekinthető tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben (Alkotmány 2.§ (1) bekezdés) amikor határozatának indoklásában az alapul szolgáló jogszabályi rendelkezésekre azok tényleges tartalmának megjelölése nélkül, csak paragrafus illetve bekezdés alapján hivatkozik. 

A./f. A jogirodalomban általánosan elfogadottak szerint érdemi határozat az a konkrét (egyedi) államigazgatási aktus, amellyel az arra jogosult államigazgatási szerv az ügy tárgyát képező vitát eldönti, illetőleg a jogviszonyt elbírálja. Az államigazgatási eljárási jogviszonyt az eljárást megindító eljárási cselekmények - így az ügyfél kérelme - keletkeztetik. Ahhoz, hogy a határozatból kiderüljön az államigazgatási szerv döntése és az eljárás megindulására okot adó kérelem tartalma közötti különbség (ügyfél számára negatív döntés), vagy azok azonossága (ügyfél számára előnyös döntés) a határozatot hozó államigazgatási szervnek pontosan meg kell jelölnie azt a kérelmet, amelyet döntésével elbírál. A vizsgált határozatból nem derül ki, hogy a döntéshozó mennyiben adott helyt a kérelemnek, hiszen nem derül ki belőle, hogy a panaszos milyen időszakra nézve és pontosan milyen indokokra hivatkozva kérte az ápolási díj megállapítását. Önkényes és ezért a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét okozza az az államigazgatási döntés, amelyből nem derül ki a kérelem pontos tartalma, mert ebben az esetben az sem tisztázható, hogy az államigazgatási szerv a kérelmet teljes terjedelmében elbírálta-e, vagyis nincs garancia arra, hogy  határozat alkalmas az ügy tárgyának eldöntésére. 

Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz az államigazgatási szerv a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben (Alkotmány 2.§ (1) bekezdés) ha a határozat indoklásában a tényállás részeként nem rögzíti pontos tartalommal az ügyfél kérelmét, mert így a döntés tényleges mibenléte sem megállapítható, ez pedig az önkényes döntés veszélyét eredményezi.

B.) A megismételt eljárással kapcsolatos vizsgálati megállapítások

B./a. A megismételt eljárásra is vonatkozik a harminc napos ügyintézési határidő. Az új eljárásra utasító bírósági ítélet önkormányzathoz érkezésének időpontja (1998. június 3.) és a panaszos által sérelmezett képviselőtestületi határozat kelte (1998. szeptember 14.) között több mint három hónap eltelt, ami többszöröse az érdemi határozat meghozatalára nyitva álló harminc napos időtartamnak. 
Az államigazgatási ügyek indokolatlan elhúzódása minden esetben szükségszerűen sérti valamelyik ügyfél jogát, vagy jogos érdekét. Az államigazgatási eljárás időbeli elhúzódása szempontjából legfeljebb a tényállás teljeskörű, precíz tisztázása mint jogalkalmazói törekvés minősíthető Alkotmány által megengedett célnak. Egy olyan, a törvényes határidőt időben többszörösen meghaladó eljárás azonban, amely nyilvánvalóan megalapozatlan határozattal zárul, semmiféle célkitűzéssel nem igazolható. Eljárásom során az eljárás időbeli elhúzódásának vizsgálatánál a következőkből indultam ki: A képviselőtestület egy eljárása során rá nézve kötelező tartalmú bírósági határozatot hagyott figyelmen kívül, amelyben foglaltak alapján nyilvánvaló, hogy a képviselőtestület "bizonyítási kísérletei" szükségtelenek voltak. 
Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz az államigazgatási szerv a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben (Alkotmány 2.§ (1) bekezdés) ha az eljárása során kötelezően irányadó bírósági ítélettel nyilvánvalóan ellentétes és az eljárás szempontjából szükségtelen bizonyítási cselekményekkel elhúzza az államigazgatási eljárást.

B./b. Eljárásom során nem hagyhattam figyelmen kívül a következő összefüggést sem: Az ügyben keletkezett közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatáról szóló ítéletekből és az irányadó jogszabályi rendelkezésekből kiderült, hogy a vizsgált esetben az eljáró képviselőtestület a tényállás helytelen törvényi rendelkezés alá sorolásával több ízben elvont a panaszosnak alanyi jogon járó, tehát a törvényi feltételek teljesülése esetén további feltételektől függővé nem tehető pénzbeli ellátást. Egy eljárási jellegű jogsértés és egy nem alanyi jogon járó ellátás (segély, stb.) folyósításának megtagadásával okozott további sérelem között az országgyűlési biztos nyilvánvalón nem mutathat ki közvetlen okozati összefüggést, mivel a járandóság jogosságának megítélésével nem vonhatja el a jogalkalmazó szervek mérlegelési jogát. Ha azonban az eljárási szabály megsértése (függetlenül attól hogy az önmagában visszásság megállapításának alapjául szolgált-e) egy alanyi jog megsértését eredményezi, akkor az okozati összefüggés már kimutatható. Ha pedig az eljárási szabály megsértése alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megállapításának alapjául szolgált, akkor az azzal okozati összefüggésben lévő anyagi jogi jogsérelem további külön vizsgálódás nélkül is alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megállapítását vonja maga után. A jogbiztonság követelményéből és a szociális biztonsághoz való jogból levezethető az a követelmény, hogy az államigazgatási szervek hatósági tevékenységül során ne vonjanak el az ügyfelektől olyan jogosultságokat, amelyeket a jogalkotó számukra további jogalkalmazói mérlegelési jog biztosítása nélkül már megadott. A 26/1993. (IV. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog alatt az állampolgárok megélhetéséhez szükséges ellátási jogosultságát nevesíti, amely nem az életszínvonal megőrzésére vonatkozó jogosultságot, hanem - összefüggésben az Alkotmány 17. §-ával - a szociális ellátásra vonatkozó állami kötelezettséget emeli alkotmányos tétellé. A jogszabályi rendelkezésekkel garantált állami kötelezettségvállalást vagyis az állampolgárok szociális biztonságát szolgáló  rendelkezéseket a jogalkalmazó nem hagyhatja figyelmen kívül mert ezzel egyszerre sérti meg a jogbiztonságból fakadó kiszámíthatóság követelményét és alanyi jogon járó ellátás esetén szükségszerűen magát a szociális biztonsághoz való jogot is. Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a makádi képviselőtestület eljárása a szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben is alkalmas volt alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság okozására, mivel az ápolást végző személy megélhetését veszélyeztette.

2.) A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal eljárásával kapcsolatos vizsgálati megállapítások

Eljárásom során megállapítottam, hogy a közigazgatási hivatal eleget tett a  törvényességi ellenőrzési kötelezettségének, hiszen határidő tűzésével felhívta a makádi képviselőtestületet a jogszabályoknak megfelelő eljárás lefolytatására és a határozat meghozatalára. Nem megalapozott tehát a panaszos azon állítása mely szerint  a közigazgatási hivatal elmulasztott eleget tenni törvényes kötelezettségének.

Ajánlás

1.) Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21.§-ában foglalt rendelkezés alapján felkérem Makád Község Képviselőtestületét, hogy figyelembe véve a vizsgálati megállapításokat, haladéktalanul hozzon a jogszabályoknak megfelelő határozatot.

2.) Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20.§-ában foglalt rendelkezés alapján felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva kísérje figyelemmel a határozat meghozatalának folyamatát.

Budapest, 1999. november 23.

Gönczöl Katalin