OBH 1513/1999
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Déry Kinga
A vizsgálat megindulása:
	A panaszos azért fordult az Országgyűlési Biztos Hivatalához, mert sérelmezte, hogy a Befektető Védelmi Alap (a továbbiakban: BEVA) nem kártalanítja a felszámolási eljárás alatt álló ENIGMA Rt ügyfeleit - köztük őt sem -, annak ellenére, hogy az ENIGMA Rt-nek érvényes biztosítása volt a BEVÁ-nál.  A BEVA azonban arra hivatkozik, hogy nem tudja a kártalanítás alapjául szolgáló követeléseket leegyeztetni, mert a brókercég megsemmisített minden erre vonatkozó nyilvántartást.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettesének hatásköre nem terjed ki a BEVA eljárására, annak polgári jogi jellege miatt. 
	Mindazonáltal az országgyűlési biztos és általános helyettesének hatásköre hivatalból kiterjedhet a pénzintézeti tevékenységet felügyelő hatóság, az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelet (a továbbiakban: ÁPTF) és jogutódja, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továbbiakban: PSZÁF) intézkedéseire vagy esetleges mulasztásaira, abból a szempontból, hogy felügyeleti jogkörébe tartozó eljárása nem okozott-e alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot a panaszosoknak. Az Obtv. 16.§ (2) bekezdése alapján az ÁPTF eljárása ellen hivatalból indított vizsgálatom tárgyát az képezte (hasonlóan az OBH-2960/1999. és az OBH-638/2000. számon lefolytatott vizsgálataimhoz), hogy az ÁPTF az ENIGMA Rt tevékenységének figyelemmel kísérése során - a jogszabályoknál fogva számára biztosított lehetőségeket kihasználva - megtett-e mindent annak érdekében, hogy a panaszos számára sérelmes helyzet megelőzhető legyen. Eljárásom a panaszosnak az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében rögzített tulajdonhoz való joga, az 57.§ (5) bekezdésében deklarált jogorvoslathoz való jog, és a 2.§ (1) bekezdésében foglalt jogállamiságból fakadó jogbiztonság részét képező tisztességes eljáráshoz való joga esetleges sérültének vizsgálatára irányult.  
A megállapított tényállás:
	A tényállást a Pénzügyminisztérium, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a korábbi Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelet) és a Reorg Rt által rendelkezésemre bocsátott iratok alapján állapítottam meg.
	Az ENIGMA Rt 1997 nyarán alakult meg, és az ÁPTF 1997. szeptember 15. napján kelt 73/003/1997. számú határozata alapján befektetési szolgáltatást látott el.
	Az ÁPTF első alkalommal 1998. április hónapjában tartott teljes körű helyszíni ellenőrzést (helyszíni vizsgálat, iratbekérés) az ENIGMA Rt központi irodájában. A vizsgálat eredményeképpen feltárt kisebb számviteli és nyilvántartásbeli hibákat  a befektetési szolgáltató a vizsgálat lezártáig orvosolta.
	Az Rt Budapesten az Aranykéz utcában fiókirodát nyitott anélkül, hogy az értékpapír törvényben előírt engedélyezési feltételeit a Felügyelet részére teljes egészében igazolta volna.  Többszöri felszólítás után az 1998. július 15-én lefolytatott helyszíni vizsgálat során a tőkepiaci felügyelők meggyőződtek arról, hogy a fiókirodában a tárgyi-, technikai-, biztonsági- és személyi feltételek nem felelnek meg a jogszabályi előírásoknak.
	Az ÁPTF 1998. szeptember 24-én kelt 73.003-2/98. számú és a 33.025/1998. számú határozataiban 1998. október 25. napjáig felfüggesztette az ENIGMA INVEST Rt befektetési szolgáltatási tevékenységének végzését, kötelezte az Rt-t, hogy a felfüggesztés ideje alatt az Épt-ben előírt személyi feltételeket maradéktalanul teljesítse, ezt hitelt érdemlően igazolja, az Épt-ben előírt jelentési és tájékoztatási kötelezettségének tegyen eleget, valamint irányítására felügyeleti biztost rendelt ki. (Ezen intézkedések oka egyebek mellett az volt, hogy a társaság akkori tulajdonosai részesedésüket részben teljes mértékben elidegenítették, részben 10% alá csökkentették, és az új tulajdonosok a soron következő  - 1998. április 21-én tartott - közgyűlésen új igazgatóságot neveztek ki, és a tulajdonosváltást igazoló részvény-adásvételi szerződések hiteles másolati példányát a társaság többszöri felszólítás ellenére sem küldte meg a Felügyeletnek. További ok volt a befektetési vállalkozások által folytatott tevékenységek irányítói számára előírt személyi feltételek többszöri felszólítás ellenére való nem teljesítése is.)
	Ugyancsak 1998. szeptember 24-én az ÁPTF a 33.025/98. számú határozatában zárolta a befektetési szolgáltató számláit, mert tudomására jutott, hogy a Legfőbb Ügyészség 342/1998/1. sz. óvásában az Rt tevékenységét engedélyező 73.003/1997. számú felügyeleti határozat hatályon kívül helyezését indítványozta.  Ennek indoka az volt, hogy az ENIGMA Rt két tulajdonosával szemben büntetőeljárás volt folyamatban már a tevékenység engedélyezésére irányuló eljárással egyidejűleg, így a társaság nem felelt meg az Épt-ben előírt személyi feltételeknek. (E tényt a Felügyelet - álláspontja szerint - nem ismerhette, és nem is ismerte, tekintettel arra, hogy a büntetőeljárásban részt vevő szervek nyilvántartása, valamint a Felügyelet nyilvántartása nem összekapcsolt rendszerek, és a csatolt erkölcsi bizonyítványok alapján a törvényi feltételeket a két tulajdonos teljesítette.)
	Az 1998. év folyamán a tevékenység felfüggesztéséig (szeptember 24-ig) az ÁPTF két alkalommal is felügyeleti bírságot szabott ki (a 80.768/98. számú határozatával 300.000 Ft-ot, a 80.769/98. számú határozatával, pedig 500.000 Ft-ot).
	A felügyeleti vizsgálattal párhuzamosan az ÁPTF a tudomására jutott információk alapján 1998. szeptember 28.-án számviteli fegyelem megsértésének alapos gyanúja miatt feljelentést tett az Rt vezérigazgatója és ismeretlen tettes ellen  az Országos Rendőr-főkapitányságon.
	1998. szeptember 30-án a Felügyelet a 73.003-3/1998. számú határozatában újabb kötelezettségeket írt elő a társaság számára, valamint új felügyeleti biztosokat rendelt ki.  A határozat indokolása szerint az Rt informatikai rendszere nem volt vizsgálható, mivel nem voltak fellelhetők azok a bizonylatok, adatok és nyilvántartások, amelyek a vizsgálat tárgyát képezték és azok hollétéről az Rt vezérigazgatója sem adott felvilágosítást, valamint mert az Rt bejelentett székhelye nem felelt meg a jogszabályi előírásoknak. Az ÁPTF határozatában kötelezte továbbá az Rt-t, hogy számítógépes nyilvántartását és befektetési szolgáltatási tevékenységével kapcsolatos teljes iratanyagát haladéktalanul tegye az ÁPTF részére hozzáférhetővé.
	Az eredetileg 1998. október 25-ig elrendelt felfüggesztést a Felügyelet 1998. október 21-én kelt 73.003-4/98. és 33.025/98. sz. határozatában a felszámoló-biztos kirendeléséig meghosszabbította.
	A kinevezett felügyeleti biztosok felmérték a társaság nevén letétben levő értékpapír- és pénzállomány nagyságát, a cég saját eszközeit, illetve a benyújtott igények alapján a követelések mértékét, s megállapították, hogy a társaság vagyona nem nyújtott fedezetet a benyújtott ügyfélkövetelésekre. Az ÁPTF biztosai ezután kezdeményezték 1998. november 18-án a Fővárosi Bíróságnál az Rt felszámolását.
	Az ÁPTF 1999. november 30.-i 73.003-5/1999. számú határozatával visszavonta az Rt tevékenységi engedélyét.
	A Fővárosi Bíróság Gazdasági Kollégiuma a 3.Fpk.01-98-002477/7. számú, 1998. december 9-én kelt végzésében az ENIGMA INVEST Rt felszámolását rendelte el és felszámolóként a REORG Gazdasági és Pénzügyi Rt-t jelölte ki. A végzés 1998. december 25-én emelkedett jogerőre.
	Az ÁPTF 1999. március 4-ig az ENIGMA INVEST Rt fiókirodáit, tárgyi eszközeit, bizonylatait, írásos dokumentumait átadta a felszámoló biztosnak.
Érintett alkotmányos jogok:
•	A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
Alkalmazott jogszabályok:
•	A pénzügyminiszter feladat- és hatásköréről szóló 50/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet
13. § A pénzügyminiszter külön jogszabályok és kormányhatározatok felhatalmazása, illetve kijelölése alapján:
f) a Kormány kijelölt tagjaként ellátja az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelet feletti felügyeletet;
•	Az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyeletről szóló 1996. évi CXIV. törvény
1. § (1) Az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelet (a továbbiakban: Felügyelet) a Kormány felügyelete alatt működő országos hatáskörű közigazgatási szerv.
2. § A Felügyelet tevékenységének célja a pénzügyi szolgáltatási, kiegészítő pénzügyi szolgáltatási, befektetési szolgáltatási, kiegészítő befektetési szolgáltatási, elszámolóházi, befektetési alapkezelési tevékenységet végző szervezet, illetve személy, valamint a tőzsdék (a továbbiakban: pénz- és tőkepiaci szervezetek) prudens működésének, tulajdonosaik gondos joggyakorlásának, a pénz- és tőkepiac zavartalan, illetve eredményes működésének az elősegítése, a pénz- és tőkepiaci szervezetek ügyfelei érdekeinek védelme, a piaci viszonyok átláthatóságának, továbbá a tisztességes és szabályozott piaci verseny fenntartásának elősegítése.
•	A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény
1. § (1) A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továbbiakban: Felügyelet) a Kormány irányítása alatt működő országos hatáskörű közigazgatási szerv, felügyeletét a pénzügyminiszter látja el.
(4) A Felügyelet számára feladatot csak törvény vagy törvény felhatalmazása alapján jogszabály írhat elő. A Felügyelet a jogszabályokban meghatározott feladatkörében nem utasítható.
•	Az  értékpapírok forgalomba hozataláról, a befektetési szolgáltatásokról és az értékpapír-tőzsdéről szóló 1996. évi CXI. törvény
137. § (1) Az e törvényben és a felhatalmazása alapján kiadott jogszabályokban meghatározottak megsértése, illetőleg a mulasztás megállapítása esetén a Felügyeletnek az intézkedést a rendelkezésére álló adatok és információk elemzése, illetőleg mérlegelése alapján, a szabály megsértésének, illetőleg a hiányosságnak
a) a befektetési szolgáltató működésére,
b) ügyfelére, illetve
c) a tőkepiac működésére
gyakorolt hatásának, veszélyességi fokának figyelembevételével kell kiválasztania és alkalmaznia.
(2) A Felügyelet a jogszabályban, határozatában, valamint a tőzsde alapszabályában, illetve szabályzataiban, az elszámolóház üzletszabályzatában, illetve szabályzataiban meghatározott feltételektől való eltérés, a befektetők érdekét és a tőkepiac egyensúlyát, a tőkepiac többi szereplőjének helyzetét veszélyeztető magatartás esetén a következő intézkedéseket teheti:
a) a felügyelete alá tartozó szervezetet a tőzsdei kereskedési tevékenységre, az elszámolási tevékenységre, az értékpapír forgalomba hozatalra és befektetési szolgáltatási tevékenységre vonatkozó jogszabályban, szabályzatban és az engedélyben meghatározott feltételeknek való megfelelésre határidő kitűzésével felszólíthatja;
b) az engedély nélküli befektetési szolgáltatási tevékenység folytatását megtilthatja;
c) a Felügyelet által kirendelt szakértő közreműködésével kapcsolatban felmerült költségek megtérítésére kötelezhet;
d) törvényben meghatározott esetben és mértékben bírságot szabhat ki;
e) a befektetési szolgáltató vezető állású személyének és könyvvizsgálójának felmentését kezdeményezheti;
f) meghatározott időre felfüggesztheti az értékpapír jegyzését és forgalmazását, a befektetési eszköz forgalmazását, a tőzsdei szekcióban történő kereskedést, illetve a teljes tőzsdei kereskedést;
g) a tőzsde jogszabályba ütköző, az alapszabályával és szabályzataival ellentétes tevékenységét megtilthatja, az alapszabály és szabályzatok vagy azok egyes rendelkezéseinek alkalmazását felfüggesztheti, valamint a tőzsde önkormányzó testületeit új szabályzat kidolgozására vagy új határozat hozatalára kötelezheti;
h) az elszámolóház jogszabályba ütköző, az üzletszabályzattal és a szabályzatokkal ellentétes tevékenységét megtilthatja, az üzletszabályzat és a szabályzatok vagy azok egyes rendelkezéseinek alkalmazását felfüggesztheti, valamint az elszámolóház igazgatóságát új szabályzat kidolgozására vagy új határozat meghozatalára kötelezheti;
i) a tevékenységi engedélyt visszavonhatja, a befektetési szolgáltatási tevékenység folytatását határozott időre felfüggesztheti;
j) más illetékes hatóságnál eljárást kezdeményezhet;
k) felügyeleti biztost rendelhet ki.
(3) A (2) bekezdésben meghatározott intézkedéseket a Felügyelet ismételten és együttesen is alkalmazhatja.
138. § (1) A Felügyelet egy vagy több felügyeleti biztost rendelhet ki, különösen akkor, ha a befektetési szolgáltató
a) olyan helyzetbe kerül, amelyben fennáll annak a veszélye, hogy kötelezettségeinek nem tud eleget tenni;
b) igazgatósága (más vezető állású személye) nem tudja ellátni feladatát, és ez veszélyezteti a befektetők érdekeit;
c) számvitelében, belső ellenőrzési rendszerében feltárt hiányosságok oly mértékűek, hogy lehetetlenné vált valódi pénzügyi helyzetének értékelése.
(2) Az (1) bekezdés b) pontjában meghatározott helyzet különösen akkor áll fenn, ha
a) a tulajdonosok vagy a fióktelep alapítója a befektetési szolgáltató saját tőkéjét az előírt szintre nem emelik fel;
b) az igazgatóság a közgyűlést felügyeleti intézkedés ellenére nem hívja össze.
139. § (1) A Felügyelet a tőzsdére felügyeleti biztost akkor rendelhet ki, ha a tőzsdének nincs érvényes alapszabálya, vagy 30 napnál hosszabb időtartam alatt a tőzsdetanács megválasztására, illetve az ügyvezető igazgató kinevezésére nem kerül sor.
(2) A Felügyelet felügyeleti biztost elszámolóházhoz akkor rendelhet ki, ha fennállnak a 138. § (1) bekezdésében meghatározott okok.
140. § (1) A felügyeleti biztos kirendeléséről rendelkező határozat kézhezvételéig a befektetési szolgáltató és az elszámolóház igazgatósági tagjainak a gazdasági társaságokra vonatkozó törvényi rendelkezések szerinti felelőssége fennmarad.
(2) Ha nincs lehetőség az ügyek átvételére a felügyeleti biztos közjegyző, illetőleg rendőrség közreműködését veheti igénybe.
(3) A felügyeleti biztos kirendelésének ideje alatt a vezető állású személy a Gt.-ben, e törvényben és az alapszabályban rögzített feladatát, cégjegyzési jogát csak a felügyeleti biztos ellenjegyzésével gyakorolhatja. Ha vezető állású, illetőleg cégjegyzésre jogosult személy nincs, a vezető állású személy feladatkörét és a cégjegyzés jogát a felügyeleti biztos gyakorolja.
(4) A felügyeleti biztos részére a Felügyelet más feladatot is megállapíthat.
141. § (1) A felügyeleti biztos az e minőségében okozott kárért, ha a Felügyelettel munkaviszonyban áll a Ptk. 348. §-a szerint, ha pedig megbízási jogviszonyban áll a Ptk. 350. §-a szerint felel.
(2) A felügyeleti biztos nevét és lakóhelyét - bejegyzés és közzététel végett - be kell jelenteni a cégbíróságnak.
215. § (1) A Felügyelet a szolgáltatást igénybe vevők és a befektetők érdekeinek védelmében az elszámolóház által vezetett egyes számlák fölötti rendelkezési jogot legfeljebb harminc napra korlátozhatja.
(2) A számla fölötti rendelkezési jogot a Felügyelet akkor korlátozhatja, ha
d) a forgalmazó üzletvitelében olyan helyzet következik be, hogy további biztonságos működése veszélybe kerül; (...)

A vizsgálat megállapításai:
1.	Az ÁPTF eljárásával kapcsolatban vizsgálatom tárgyát az képezte, hogy a Felügyelet a befektetési szolgáltató tevékenysége felett gyakorolt felügyeleti jogkörében mindent megtett-e annak érdekében, hogy az ENIGMA Rt működése ne okozzon a panaszosnak a tulajdonhoz és a tisztességes eljáráshoz való jogával kapcsolatban visszásságot.

A vizsgált időszakban az ÁPTF jogállására vonatkozó 1996. évi CXIV. törvény 2. §-a szerint a Felügyelet tevékenységének elsődleges célja a befektetési szolgáltatási tevékenységet végző szervezet prudens működésének, tulajdonosaik gondos joggyakorlásának, a pénz- és tőkepiac zavartalan, illetve eredményes működésének az elősegítése, a pénz- és tőkepiaci szervezetek ügyfelei érdekeinek védelme, a piaci viszonyok átláthatóságának, továbbá a tisztességes és szabályozott piaci verseny fenntartásának elősegítése.
E célok megvalósításán túl és eredményeképpen azonban az ÁPTF (és jogutódja, a PSZÁF) feladata továbbá a betétesek és a befektetők lehetőség szerinti védelme is. Azáltal ugyanis, hogy az ÁPTF az egyes pénzügyi szervezetek tevékenységét felügyeli, és rendszeresen ellenőrzi, valójában közvetetten a betétesek és befektetők számára is egy kiszámítható, megbízható és stabil gazdasági környezet megteremtésében és fenntartásában is részt vállal.

Az ÁPTF-nek az ENIGMA Rt tevékenysége vizsgálatával kapcsolatban kérdésként merült fel, hogy a Felügyelet a befektetési szolgáltató működésében észlelt szabálytalanságok feltárásakor megfelelő intézkedéseket tett-e és megfelelő súlyú szankciókat alkalmazott-e annak érdekében, hogy a szolgáltató esetleges szabálytalan működése ne okozhasson az befektetőknek alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot. A Felügyelet lehetséges intézkedéseiről és szankcióiról a panaszolt eljárás idején hatályos, az értékpapírok forgalomba hozataláról, a befektetési szolgáltatásokról és az értékpapír-tőzsdéről szóló 1996. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Éptv.) 137-141.§-ai rendelkeztek. Áttanulmányozva a rendelkezésemre álló dokumentumokat és figyelembe véve a Felügyelet jogszabályi kötelezettségeit, a következőket állapítottam meg. 

A Felügyelet a befektetési szolgáltató megalakulását követően (1997 nyara) az 1998. július 15. napján lefolytatott helyszíni vizsgálat során tapasztalt első alkalommal szabálytalanságokat a részvénytársaság működésével kapcsolatban. Ekkor a Felügyelet munkatársai megállapították, hogy a befektetési szolgáltató fiókirodáiban a tárgyi, technikai, biztonsági és személyi feltételek nem felelnek meg a jogszabályi előírásoknak. A megállapítások ellenére az ÁPTF - a rendelkezésemre bocsátott dokumentumok szerint - azonnal intézkedést nem tett, és szankciókat a szabálytalanságok miatt nem alkalmazott. Az észlelt jogszabálysértések és újabb szabálytalanságok miatt a Felügyelet csupán az 1998. szeptember 24.-i határozatában függesztette fel a társaság működését. 

A Felügyelet által nyújtott tájékoztatás és a rendelkezésemre álló dokumentumok alapján megállapítottam, hogy az 1998. szeptember 24. napján kelt felügyeleti határozatban foglalt tevékenység-felfüggesztés egyik indokául a Legfőbb Ügyészség VLÜ 342/1998/1. számú határozatában foglaltak szolgáltak. Ebből ugyanis a Felügyelet tudomást szerzett arról, hogy a gazdasági társaság két tulajdonosa közül egyikük ellen folyamatban volt adócsalás és magánokirat-hamisítás miatt egy büntetőeljárás, valamint egyéb ügyben jogerőre még nem emelkedett ítéletet hoztak ellene, másikukat, pedig már sikkasztás miatt jogerősen elítélték. A Legfőbb Ügyészség azonban - az ÁPTF tájékoztatása szerint is - a hivatkozott óvásában a gazdasági társaság tevékenységét engedélyező felügyeleti határozat hatályon kívül helyezését indítványozta, nem csupán a tevékenység felfüggesztését. Az ÁPTF eljárása idején hatályos Éptv.137.§ (2) i) pontja alapján a Felügyelet "a tevékenységi engedélyt visszavonhatja, a befektetési szolgáltatási tevékenység folytatását határozott időre felfüggesztheti". A törvény indokolása szerint a Felügyelet az intézkedés meghozatalánál figyelembe kell vegye a szabálysértés vagy a hiányosság piacra gyakorolt hatását, valamint veszélyességi fokának mértékét és súlyát. Az intézkedések és szankciók alkalmazása során a Felügyelet a fokozatosság elvének érvényesítésére és a megfelelő hatékonyságú eszköz kiválasztására kellett tekintettel legyen. Az alkalmazott szankciók tekintetében megállapítom, hogy a fokozatosság elvét a Felügyelet maradéktalanul megvalósította. A leghatékonyabb eszköz kiválasztása terén azonban tekintettel az 1998. július 15. napján lefolytatott helyszíni vizsgálat során tapasztalt és az 1998. szeptember 24. napján kelt határozat indokolásában részletezett szabálytalanságokra, a számlák zárolására (melyre a biztonságos működés veszélybe kerülése és a befektetők érdekeinek védelmében került sor), és legfőképpen a Legfőbb Ügyészség óvására: álláspontom szerint indokolt lett volna a befektetési szolgáltatóval szemben egy erőteljesebb vagy több szankció együttes alkalmazása is. Álláspontomat alátámasztja továbbá az ÁPTF tájékoztatása arról is, hogy  az 1998. szeptember 24. napjáig két alkalommal kiszabott bírság a befektetési szolgáltató együttműködési kézségén nem változtatott. Azzal, hogy a gazdasági társaság tevékenységi engedélyét az ÁPTF végül csupán 1999 novemberében vonta vissza, további egy éven keresztül veszélyeztette a befektetők érdekeinek érvényesíthetőségét, lévén, hogy már 1998 őszén nem voltak fellelhetők sem a befektetési szolgáltató nyilvántartásai és bizonylatai, majd a gazdasági társaság tulajdonosai sem.    

	Megállapítom, hogy az ÁPTF azáltal, hogy a felügyeleti jogkörének gyakorlása során az észlelt szabálytalanságok ellen a rendelkezésére álló intézkedési és szankcionálási lehetőségek közül nem a leghatékonyabbakat választotta hozzájárult ahhoz, hogy a befektetők csak késedelmesen tudták érdekeiket érvényesíteni, és ezáltal a befektetőknek az Alkotmány 13.§ (1) bekezdésében rögzített tulajdonhoz való jogával és a 2.§ (1) bekezdésben deklarált jogállamiság részét képező jogbiztonságból fakadó tisztességes eljáráshoz való jogával kapcsolatban visszásságot okozott.

2.	Vizsgálatom során több alkalommal is megkerestem a pénzügyminisztert és arra kértem - lévén az ÁPTF jogutódjának, a PSZÁF-nek felügyeletét ellátó szerv -, hogy szakmai felügyeleti jogkörében vizsgálja meg a korábbi ÁPTF eljárását. A pénzügyminiszter felkérte a PSZÁF-t a korábbi ÁPTF eljárásának vizsgálatára és tájékoztatta hivatalomat, hogy a felügyeleti jogkörében további eszköze nincs az korábbi ÁPTF eljárásának vizsgálatára. A megkeresésem célja valójában az volt, hogy az általam vizsgált szerv eljárását ne ennek a jogutódja vizsgálja felül, hanem a jogszabályban megjelölt felügyeleti szerve. 
A vizsgált időszakban, hatályban lévő, az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyeletről szóló 1996. évi CXIV. törvény 1.§ (1) bekezdése alapján a Felügyelet a Kormány felügyelete alatt működő országos hatáskörű közigazgatási szerv. A 2000. április 1-től hatályban lévő, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény 1. § (1) bekezdése módosította a korábbi szabályozást úgy, hogy a Felügyeletet a Kormány irányítása és a pénzügyminiszter felügyelete alá rendelte. Ugyanakkor a törvény 2002. január 1-i módosítása az 1.§ (4) bekezdéséül a törvénybe építette azt is, hogy "a Felügyelet számára feladatot csak törvény vagy törvény felhatalmazása alapján jogszabály írhat elő. A Felügyelet a jogszabályokban meghatározott feladatkörében nem utasítható." 
A pénzügyminiszter nem volt felettes szerve sem a korábbi ÁPTF-nek, és nem felettes szerve a jelenlegi PSZÁF-nek sem. Ugyanakkor a jelenlegi törvényi szabályozás szerint felügyelő szerve a Felügyeletnek. Lévén azonban, hogy a felügyeleti jogkör tartalmát sem a vonatkozó ágazati jogszabályok, sem pedig az államigazgatási eljárásról szóló törvény nem részletezi, nem tisztázott, hogy a pénzügyminiszter milyen jogosítványokkal rendelkezik a Felügyelet tevékenysége felett.
A Felügyelet eljárásával szemben közigazgatási jogorvoslati lehetőség nincs biztosítva, a felügyeleti eljárással kapcsolatos panaszok államigazgatási eljárás keretében nem érvényesíthetőek, elbírálásuk bírói útra tartozik.
Kétségtelenül szükséges biztosítani a Felügyelet minél teljesebb függetlenségét annak érdekében, hogy képes legyen feladatait megfelelően ellátni, valamint annak érdekében, hogy jövőbeni működése az 
EU-s elvárásokkal megegyezzen. Ugyanakkor nem hagyható figyelmen kívül az a tény sem, hogy a Felügyelet befektető-védelmi funkcióját jelen szabályozás mellett nehezen tudja betölteni, lévén, hogy elsődlegesen közvetlenül a pénz- és tőkepiac zavartalan működésének, a piaci viszonyok átláthatóságának biztosítására és a pénzügyi intézmények prudens működésének felügyeletére és ellenőrzésére terjed ki tevékenysége. Ezzel szemben az ezen célok részét képező befektető-védelem és az ahhoz kapcsolódó esetleges konkrét ügyfélpanaszok kezelése háttérbe szorul. A jelenlegi jogszabályi háttér, pedig a Felügyelet e tevékenysége megvalósítása feletti érdemi felügyeletet nem biztosít. 
Tekintettel arra, hogy a Felügyelet országos hatáskörű szervként a központi közigazgatás különös hatáskörű szerve, és tevékenysége a kormány tevékenysége által érintett egyik funkciót fedi le, fontos, hogy a Felügyelet tevékenységéért egy kormánytag tartozzon felelősséggel. Ez a Felügyelet tekintetében a pénzügyminiszter felügyeleti jogköre által elméletileg meg is valósulhatna. Ugyanakkor a jelenlegi szabályozás miatt a pénzügyminiszter felügyeleti jogkörét nem gyakorolja, mert pontos jogi szabályozás híján úgy véli, hogy szabálytalanságra utaló konkrét ügy (panasz) kapcsán is csak arra van lehetősége, hogy a felügyelt szervtől tájékoztatást kérjen, maga azonban nem jogosult a kérdés megvizsgálására. 
Ezt az álláspontját azzal indokolja, hogy a Felügyeletről szóló törvény 1.§ (4) bekezdése a Felügyelet függetlenségét hangsúlyozza, ezzel lényegében korlátozza (mintegy kiüresíti) a törvény 1.§ (1) bekezdésében foglalt felügyeleti jogkörét. Álláspontom szerint a függetlenség azonban nem az ellenőrzési, hanem az intézkedési lehetőséget korlátozza úgy, hogy a felügyelt szerv konkrét döntéshozatalában nem utasítható.
Egyrészről az ellátandó feladat állami jellege szükségessé teszi a felügyeletet. E felügyelet egy folyamatos megfigyelésen és a zavarok megelőzésén - nem utólagos reagáláson, mint a bírósági út esetében - kellene alapuljon. Másrészről azonban erőteljes EU-s elvárás a Felügyelet függetlensége, és az, hogy tevékenységét ne befolyásolja egy erős felügyeleti jogkört gyakorló szerv. 
A mai szabályozás a Felügyelet tevékenységével szemben rendes jogorvoslati lehetőséget nem biztosít, csupán rendkívüli jogorvoslatot: a bírói jogorvoslatot. Az Alkotmány 57.§ (5) bekezdése a jogorvoslathoz való jog érvényesülését két eszközzel is megvalósíthatónak engedi. Egyrészt a fellebbezés, mint rendes jogorvoslat, másrészt a bírósági felülvizsgálat kezdeményezése, mint rendkívüli jogorvoslat segítségével.
Tekintettel arra, hogy a Felügyelet eljárása ellen bírósághoz lehet fordulni, és a bírósághoz való jog abszorbeálja a jogorvoslathoz való jogot; az Alkotmánybíróság gyakorlata (ABH 1991, 290., 350., ABH 1992, 370., 416., 454., 516., ABH 1998, 218., 480. stb.) alapján a nyitva álló bírói út esetén nincs szükség külön jogorvoslat biztosítására. Mindazonáltal a rendkívüli jogorvoslati lehetőség nem foglalja magában a hagyományos értelemben vett, és az állami feladat teljesítésének felelőssége miatt jelen esetben szükséges felügyeleti jogkört. Ugyanakkor sem az államigazgatási eljárásról szóló törvény, sem pedig vonatkozó ágazati jogszabály nem tölti meg tartalommal a felügyeleti jogkört, és lévén, hogy a pénzügyminiszter a Felügyeletnek nem felettes szerve, jogosítványai nagyon nehezen körvonalazhatók. Kérdés továbbá az, hogy a Felügyelettel kapcsolatos tendenciózus függetlenítési törekvések, és a megfelelő jogorvoslati lehetőséget biztosító bírói út mellett miért, vagy hogy egyáltalán szükség van-e egy felügyeleti szervre. Ha ellenben szükség van egy felügyeleti szervre, a félreértések, és bizonytalanságok elkerülése érdekében a felügyeleti jogkört kell tartalommal megtölteni. 

	Megállapítom, hogy a befektetőknek az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében foglalt jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jogával kapcsolatban visszásságot okoz az, hogy a korábbi ÁPTF, jelenlegi PSZÁF eljárását felügyelő pénzügyminiszter törvényben rögzített felügyeleti jogkörének tartalmát nem határozza meg sem az államigazgatási eljárásról szóló törvény, sem pedig más jogszabály.
Ajánlások:
1.	 Az Obtv. 21.§-ában foglalt felhatalmazásomnál fogva kérem a Pénzügyi Szervezetek Állami 	Felügyelete elnökét, hogy a szabálytalanságok észlelése esetén a jövőben a rendelkezésére álló 	intézkedések és szankciók közül a Felügyelet a piac védelme mellett a befektetők érdekeinek is 	legmegfelelőbbet alkalmazza.

2.	Az Obtv. 25.§-ában foglalt felhatalmazásomnál fogva a következő javaslatokat teszem :

a) A pénzügyminiszternek:
Kérem a tisztelt miniszter urat, hogy a jogbizonytalanság felszámolása érdekében tekintse át a PSZÁF felett gyakorolt felügyeleti jogkörét, és ennek eredményeképpen a jogkör megszüntetésére vagy tartalmának jogszabályban való rögzítésére tegyen javaslatot a jogalkotónak.

b) A Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek:
Korábban, az OBH-3452/1999. sz. jelentésemben már felkértem Önt, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket a törvényességi felügyeleti, ellenőrzési eljárás kezdeményező jogainak (az állami szerv kötelezettségeinek), továbbá az ellenőrzés eszközeinek, módszereinek egyértelmű szabályozására. Válaszában az ajánlásomat elfogadta és jelezte, hogy a kérdést majd az új államigazgatási eljárási törvény fogja szabályozni. 
Kérem a Tisztelt Miniszter Urat, hogy jelentésemet tekintse a fent említett ügyben tett ajánlás megerősítésének - újabb esettel való kiegészítésének - a felügyeleti és az ellenőrzési jogköröknek az új államigazgatási eljárásról szóló törvényben való rendezésére vonatkozóan.
Budapest, 2002. augusztus 6.
Takács Albert