OBH 1485/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Borza Bea

A vizsgálat megindulása
	A Csongrád Megyei Közgyűlés elnöke azzal a közfigyelmet érdemlő problémával fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, hogy a Csongrád Megyei Önkormányzat fenntartásában működő Derekegyházi Otthonban élő, felnőtt korú, súlyos és középsúlyos értelmi, vagy halmozottan fogyatékos emberek alkotmányos jogaival összefüggő egyedi ügyben folytasson vizsgálatot.
Beadványában panaszos kiemelte, hogy az ügyben népszavazást tartanak, mely - álláspontja szerint - már önmagában méltánytalan a fogyatékos emberek alapjogainak érvényesülése szempontjából.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16.§ (1) és 17.§ (1) bekezdése alapján az ügyben vizsgálatot indítottam, mert felmerült az alkotmányban rögzített emberi méltósághoz való jog sérelmének veszélye.
A helyzet korrekt feltárása érdekében megkerestem az érintett település polgármesterét, hogy bocsássa rendelkezésemre a képviselő-testület üléseiről készített jegyzőkönyvet, illetve az ügyben keletkezett egyéb dokumentumokat.

A megállapított tényállás
	A panaszos, valamint a polgármester által rendelkezésemre bocsátott iratok, továbbá telefonon történt konzultáció alapján a következő tényállást állapítottam meg:
Beadványában a közgyűlés elnöke részletesen beszámolt a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény 29.§ (5) bekezdése szerint létrehozandó tartós bentlakást nyújtó intézmény - azaz kisközösségeket befogadó lakóotthonok - tervezett kialakításának a község lakossága körében történt fogadtatásáról. Kiemelte, hogy az érintett lakosság tiltakozásaként - aláírásgyűjtéssel - népszavazás kiírását kezdeményezte. Dokumentumok csatolásával támasztotta alá, hogy a népszavazás kezdeményezése milyen körülmények között zajlott, illetve, hogy önmagában a tiltakozás ezen formájának legalitása az érintettek alkotmányos jogaival összefüggésben sérelmet jelent. Álláspontja szerint a helyi népszavazás kiírásával sérül az élethez és az emberi méltósághoz való alapjog, a diszkrimináció tilalmának követelménye, továbbá az alapvető jogok védelmére vonatkozó állami kötelezettség kívánalma.
	Kérelmében elemzi a diszkrimináció alkotmányos tilalmának sérelmét, tekintettel az érintett község lakosainak a fogyatékos embereket érintő elutasító magatartására. Végül kifejtette, hogy az első fokon eljárt bíróság határozatában egyoldalúan értékelte a kialakult helyzetet, figyelmen kívül hagyva a fogyatékos emberek alkotmányos jogait, szemben a helyi választási iroda vezetőjének álláspontjával, aki épp a fogyatékosok jogainak érvényesülése érdekében lépett fel.
	A közgyűlés elnöke beadványával arra a tendenciára hívta fel az országgyűlési biztos figyelmét, mely szerint a hátrányos helyzetűek bentlakásos intézeti életkörülményeit jobbítani  szándékozó törekvés megrekedhet egy népszavazási procedúrán. Az elnök precedens értékűnek aposztrofálta az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelen ügyben születő állásfoglalását.
	A népszavazás-kezdeményezésben foglalt kérdés megfogalmazását a bíróság a következő formában hagyta jóvá: "Egyetért-e Ön azzal, hogy a Derekegyházi Elmefogyatékosok Ápoló Otthonából gondozottakat telepítsenek a derekegyházi Petőfi u. 40. szám alatti ingatlanba, illetve a községben lévő másik, később megvásárlásra kerülő ingatlanba?"
	A lakosság által kezdeményezett népszavazást 1999. április 11. napján megtartották. Ennek eredményeként a lakosság tiltakozását fejezte ki a lakóotthonok kialakításával szemben.
	Az érintett fogyatékosok - fent említett - alkotmányos jogaival összefüggésben kialakult sérelmes helyzet bekövetkezése miatt aggályát fejezte ki az ügyben az Értelmi Fogyatékosok és Segítőik Országos Érdekvédelmi Szövetségének elnöke, melyben a népszavazás "engedélyezése", illetve eredménye okán felháborodásának adott hangot. A szövetség álláspontja szerint az eljárás a kollektív emberi jogok megsértését valósította meg, különösen a diszkrimináció tilalma tekintetében. Az ügyben szót emelt az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi Bizottságának elnöke is.

Jogszabályi háttér
•	1998. évi XXVI. törvény a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról.
1.§ E törvény célja a fogyatékos személyek jogainak, a jogok érvényesítési eszközeinek meghatározása, továbbá a fogyatékos személyek számára nyújtandó komplex rehabilitáció szabályozása, és mindezek eredményeként a fogyatékos személyek esélyegyenlőségének, önálló életvitelének és a társadalmi életben való aktív részvételének biztosítása.
2.§ (5) Az állam köteles gondoskodni a fogyatékos személyeket megillető jogok érvényesítéséről, a fogyatékos személyek hátrányait kompenzáló intézményrendszer működtetéséről a nemzetgazdasági mindenkori lehetőségeivel összhangban.
17.§ A fogyatékos személynek joga van a fogyatékosságának, személyes körülményeinek megfelelő - családi, lakóotthoni, intézményi - lakhatási forma megválasztásához.
29.§ (5) A fogyatékos személyek számára tartós bentlakást nyújtó intézményeket fokozatosan, de legkésőbb 2010. január 1-jéig át kell alakítani oly módon, hogy az önálló életvitelre személyi segítséggel képes fogyatékos személyek ellátása kisközösséget befogadó lakóotthonban történjen, továbbá az arra rászoruló súlyos fogyatékos személyek számára humanizált, modernizált intézményi ellátást kell biztosítani.
•	1997. évi C. törvény a választási eljárásról
133.§ (1) Az aláírásgyűjtő ívek egy példányát az aláírásgyűjtés megkezdése előtt - hitelesítés céljából - be kell nyújtani a helyi választási iroda vezetőjéhez, megyei, fővárosi ügyben a területi választási iroda vezetőjéhez.
(2) A helyi, illetőleg a területi választási iroda vezetője a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet a benyújtásától számított 15 napon belül hitelesíti. Meg kell tagadni az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik a képviselő-testület, illetőleg a közgyűlés hatáskörébe;
b) a kérdésben nem lehet helyi népszavazást tartani;
c) ugyanabban a kérdésben egy éven belül népszavazást tartottak,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a 118.§-ban foglalt követelményeknek.
•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
1.§ (1) A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata (a továbbiakban? helyi önkormányzat) a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben (a továbbiakban: helyi közügy) önállóan jár el...
(4) A helyi önkormányzat - a választott helyi képviselő-testület által, vagy a helyi népszavazás döntésével - önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe. Az önként vállalat helyi közügyekben az önkormányzat mindent megtehet, ami jogszabályt nem sért. az önként vállalt helyi közügyek megoldása nem veszélyeztetheti a törvény által kötelezően előírt önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátását.
2.§ (2) Önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete - annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, társulása, a polgármester - , illetőleg a helyi népszavazás hozhat. Törvény a polgármesternek, főpolgármesternek, megyei közgyűlés elnökének kivételesen önkormányzati feladat- és hatáskört állapíthat meg.
5.§ A helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok (továbbiakban: választópolgárok) közösségét illetik meg. A választópolgárok az önkormányzati testületbe választott képviselőik útján, és a helyi népszavazáson való részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat.
46.§ (3)A képviselő-testület helyi népszavazást rendelhet el:
a) a képviselő-testület hatáskörébe tartozó ügyben,
b) az önkormányzati rendelet megerősítésére.
(4) Nem rendelhető el helyi népszavazás:
a) a költségvetésről való döntésre,
b) a helyi adónemeket, illetőleg mértéküket megállapító rendelet tárgyában,		
c) a képviselő-testület hatáskörébe tartozó szervezeti, működési, személyi kérdésekben, a képviselő-testület feloszlásának a kimondásáról.
48.§ A népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre. Eredménytelen helyi népszavazás esetén a népszavazásra bocsátott kérdésben a képviselő-testület dönthet. Ugyanabban a kérdésben helyi népszavazást egy éven belül nem lehet kitűzni akkor sem, ha a helyi népszavazás eredménytelen volt.
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
88.§ (1) A megyei és a fővárosi önkormányzat (a továbbiakban: megyei önkormányzat) gondoskodik
a) azoknak a szakosított ellátásoknak a megszervezéséről, amelyek biztosítására e törvény alapján a települési önkormányzat nem köteles;
b) a szakosított szociális szolgáltatások területi összehangolásáról;

Érintett alkotmányos jogok
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
8.§ (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
44/A.§ (1) A helyi képviselő-testület
a) a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez,
54.§ (1)A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.
70.§ (1) A Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési és a helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás, illetőleg népszavazás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen, valamint országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.
70/A. § A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség estén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

A vizsgálat megállapításai
I.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese számára a reájuk vonatkozó törvény (Obtv.) rendelkezése értelmében mindazokban az ügyekben, melyekben bírósági eljárás van folyamatban, illetve jogerős határozat született, minden további - az országgyűlési biztos által végzett - vizsgálat kizárt. Ezért jelen ügyben a vizsgálat lehetőségét célzó előzetes elemzés során, a panasz alapjául szolgáló körülmények feltárása alkalmával elsősorban arra kellett figyelemmel lenni, hogy a népszavazással összefüggő jogorvoslati eljárás során a bíróság  mely kérdésekben járt el. Tekintettel arra, hogy a bíróság határozatában jogerős döntést hozott abban a kérdésben, hogy hitelesíthető-e a fent idézett konkrét szöveget tartalmazó aláírásgyűjtő ív, az ombudsman eljárása nem terjedhet ki a konkrét ügy vizsgálatára, indokolt azonban az alkotmányos jogok jövőbeni érvényesülésének biztosítása céljából a felvetett probléma elemzése.
Az országgyűlési biztosok gyakorlatában szükségessé vált annak megállapítása is, hogy valamely alkotmányos jog sérelme mely feltételek fennállása esetén jelenti egyúttal alkotmányos visszásság egyidejű bekövetkezését. E szerint alkotmányos visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az alkotmányt sértő korlátozást szenvedett, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, azaz túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. Mindezen túl alkotmányos visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható - ún. abszolút - jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint.
II.
A fogyatékosok jogait rögzítő, és ez év januárjától hatályos törvény preambuluma értelmében a fogyatékos emberek a társadalom egyenlő méltóságú, egyenrangú tagjai, akik a mindenkit megillető jogokkal és lehetőségekkel csak jelentős nehézségek árán, vagy egyáltalán nem képesek élni. A fogyatékos emberek hátrányainak enyhítése, esélyegyenlőségük megalapozása, illetve a társadalom szemléletmódjának alakítása érdekében alkotta meg az Országgyűlés - összhangban az alkotmánnyal és a nemzetközi jog által általánosan elismert szabályaival - a törvényt.
Az Ötv. szerint adott település lakossága - mint a választópolgárok közössége - az önkormányzati testületbe választott képviselői útján, illetőleg a helyi népszavazáson való részvétellel gyakorolja az önkormányzáshoz való közösségi jogait.
A képviselő-testület számára az alkotmány nyújt lehetőséget arra, hogy a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel forduljon a döntésre jogosult szervhez.
A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény szerint a megyei és a fővárosi önkormányzat hatáskörébe tartozik azoknak a szakosított ellátásoknak a megszervezése, amelyek biztosítására e törvény alapján a települési önkormányzat nem köteles. Ennek megfelelően a fogyatékos személyek számára tartós bentlakást nyújtó intézmények kialakítása és fenntartása is a megyei önkormányzat hatásköre. Amennyiben a megyei önkormányzat e hatásköréből fakadó feladatát oly módon látja el, hogy például egy, a saját tulajdonában álló ingatlanon helyezi el az intézményt, az érintett települési önkormányzatnak - egyetértési vagy engedélyezési jog hiányában - nincs törvényes lehetősége ennek megakadályozására. Arra azonban lehetősége van, hogy az alkotmány alapján kezdeményezéssel forduljon a megyei önkormányzat közgyűléséhez, mint döntésre jogosult szervhez. Mivel a települési önkormányzat a jelzett esetben nem rendelkezik hatáskörrel az intézmény elhelyezését illetően, a települési önkormányzat helyi népszavazást sem rendelhet el arról, hogy az intézményt a településen helyezzék-e el, vagy sem. Ilyen tárgyú népszavazást kizárólag a megyei önkormányzat rendelhetne el.
A bíróság határozatának indokolásában leszögezi, hogy helyi népszavazást lehet kitűzni abban a kérdésben, hogy a képviselő-testület az alkotmány 44/A.§-a (1) bekezdésének g/ pontja alapján forduljon-e a kérdés eldöntésére hatáskörrel rendelkező szervhez. A települési önkormányzat képviselő-testülete tehát csupán abban a kérdésben kérheti ki választópolgárai állásfoglalását, hogy éljen-e az alkotmányban biztosított jogával és kezdeményezze a megyei önkormányzat közgyűlésénél, hogy az intézményt ne a településen helyezzék el. Ennek a népszavazásnak az eredménye is kötelező erővel bír, de nem a megyei önkormányzatot kötelezi az intézmény elhelyezésével kapcsolatban, hanem csupán a települési önkormányzat képviselő-testületét a kezdeményezés kérdésében.
Mindez azt jelenti, hogy jelen ügy tárgya elsősorban nem a fogyatékos emberek alkotmányos jogait érintő intézkedés-tervezet, hanem a helyi képviselő-testület véleményének kifejezésre juttatása.
Mindebből következően megállapítom, hogy a fogyatékos emberek lakó-otthonokban való elhelyezésével kapcsolatos állampolgári vélemények kifejezésre juttatása, illetve ennek következtében a települési önkormányzat képviselő-testületének kezdeményezése - figyelemmel arra, hogy ez a döntéshozó testületre nem kötelező - nem áll közvetlen kapcsolatban az érintett fogyatékos emberek alkotmányos jogaival, így azok sérelmét vagy veszélyeztetését sem jelentheti, ezért nem keletkeztet alkotmányos visszásságot az ilyen kérdésben elrendelt helyi népszavazás a felhívott alapjogok tekintetében.
A népszavazás eredeti oka a település lakossága tiltakozásának kifejezése volt, amely tény önmagában összefüggésbe hozható mind a lakosokat, mind pedig a fogyatékosokat megillető alkotmányos jogokkal. Tekintettel azonban arra, hogy alkotmányt sértő jogkorlátozást mindez nem eredményezett, visszásságot nem okozott, jelen ügyben további vizsgálatot nem áll módomban folytatni.
Szükségesnek tartom azonban hangsúlyozni, hogy a probléma jelentősége túlmutat a konkrét ügyön, tekintettel arra, hogy nem zárható ki az alkotmányos jogok jövőbeni veszélyeztetésre. Ennek megelőzésében felvetődik azoknak az állami és önkormányzati szerveknek a felelőssége, amelyeknek feladata mind a szociális intézmények, mind a különböző gyermekotthonok kitagolásának előkészítése, lebonyolítása. A fogyatékos emberek, a gyermekek, de az érintett lakosság alkotmányos jogainak védelme érdekében is szükségesnek tűnik, hogy az eddiginél jóval nagyobb figyelmet fordítsanak a kitagolás előkészítésre, az információáramlásra, illetve a felvilágosításra. Ezen túlmenően figyelembe kell venni olyan szempontokat is, mint az egyes települések közötti arányos teherelosztás kérdése, valamint a tulajdonhoz való jog alakulása. Csak ilyen módon érhető el, hogy biztosítva legyenek a fogyatékos emberek és gyermekek alkotmányos jogai, továbbá a lakosság is érvényesíthesse jogos érdekeit.
Mindezekre figyelemmel e jelentés megküldésével megkeresem a szociális és családügyi minisztert, valamint a belügyminisztert, hogy a tárca készítsen összehangolt intézkedés tervet a jelentésben tárgyalt probléma rendezésére. Ehhez az Országgyűlési Biztosok Hivatala szakértői segítséget nyújt. Az elért eredményekhez képest fontolom meg a további lépéseket, ideértve az Alkotmánybírósághoz indítvány előterjesztését a helyi népszavazási kérdésekkel összefüggésben.

Budapest, 1999. október 14.

Dr. Polt Péter